涉舊住房更新改造的現狀與對策分析

費鳴 葉戈

城市更新是城市發展由“增量”建設進入到“存量”優化階段的必然產物，是資源緊約束條件下城市發展的新增長點。舊住房綜合改造是上海城市更新的重要方式。本文探討涉舊住房更新改造民事糾紛的源頭治理途徑，從民事訴訟糾紛形成與解決的視角出發，以上海二中院民事訴訟調研案例為樣本，提出了規范拆除重建建設指標與補償標準、落實意見征詢實質化、探索相鄰關系受損補償機制、加強調解普法等措施建議，以期推動此類糾紛的前端預防。

一、涉舊住房更新改造民事糾紛的樣本分析

上海二中院民事審判庭對轄區內自2019年至2021年間審結的涉舊住房更新改造民事案件進行統計，28例案件覆蓋各級案由共7種，詳見樣本簡況表（文末）。

從案由分析，所涉案由涵蓋合同糾紛與物權糾紛兩大類，前者包括房屋租賃合同糾紛、其他合同糾紛、確認合同效力糾紛與不當得利糾紛等四種案由，后者包括物權保護糾紛、排除妨害糾紛與其他所有權糾紛等三種案由。從產權分析，涉及房屋產權情況的是公有住房的有26件，是私有住房的僅2件。從舊住房更新改造方式分析，涉及不成套舊住房成套改造的有17件，涉及保留歷史風貌建筑修繕改造的有9件，涉及舊住房綜合修繕的有1件，涉及既有多層住宅加裝電梯的有1件。

二、涉舊住房更新改造民事糾紛的審理難點分析

（一）拆除重建規范難

拆除重建作為舊住房更新改造的一種重要方式，訴訟樣本中雖無直接案例，但實踐中因標準不清晰，如有涉訟則審理時可能面臨建設標準與補償數額認定的困難。與其他更新改造方式相比，拆除重建在建設規劃、補償補貼等標準制定方面更需要跨部門協作。

（二）簽約主體確定難

從當事人性質看，訴訟雙方主要為直接實施改造的建設單位與直接承受改造的房屋權利人。二者同時是改造協議的簽約雙方。主體資格確認是訴訟當事人適格與權利保護要件成立的前提。

不成套舊住房多建于上世紀五六十年代，據樣本分析，存在單位與個人產權不清晰、居住與非居住用途不明確等現象，確定簽約主體有一定難度。對于公有舊住房，承租人作為房屋受益人，是舊住房更新改造協議的簽約主體。但租賃憑證中記載的承租人有時并不十分準確，比如承租人死亡后尚未變更登記為新承租人，或者雖已變更登記為新承租人但其他同住人對此提出異議等，一旦各相關權利人間無法就變更登記達成一致，易導致訴訟。

（三）利益訴求識別難

建筑物內部空間調整難免觸及相鄰關系。居民的受益預期因其所在建筑物部位不同出現面積差異，或因高低樓層在加裝電梯后出現房屋估值、通行便利等方面損益配比變化時，對改造不滿意的居民很有可能因此進行訴訟，要求恢復原狀或按其意愿對房屋進行二次改動，受益預期、損益配比存在識別難。

（四）改造方案實施難

由于居民間改造效果預期、政策認識程度不同，擬定實施方案需要因地制宜，統籌考慮工程設計、群眾工作、爭議解決等事項，確保更新改造達到良好社會效果。

三、涉舊住房更新改造民事糾紛的源頭治理

“住有所居、住有宜居”關系基本民生。司法是維護社會公平正義的最后一道防線，訴訟解紛在法律程序上具有終局性。多方發力，完善源頭治理、源頭預防，有助于解紛工作提質增效。

（一）加強部門協作，規范拆除重建

一是優化建設控制指標。受場地原有條件限制，拆除重建項目相關設計標準、配套指標有時難以按照新建項目標準執行。《上海市城市更新條例》也對標準保障與規劃保障有規定。如符合條件，經技術評估，適當放寬不致影響建筑物安全使用，建議相關部門可以完善標準，優化其建筑間距、容積率等指標要求。

二是研究補償補貼標準。不同于國有土地上房屋征收，舊住房拆除重建具有非動遷性，以回遷安置為主，其補償補貼與房屋征收補償性質不同。其補償補貼構成目前尚無統一標準可供參考。建議未來擬定標準時可結合拆除重建后面積增加部分的處理方式、貨幣補償的適用條件、過渡費的動態調整等方面，明確各項補償補貼的數額標準、歸屬主體。

（二）強化公示效力，保障合規簽約

一是確保簽約主體適格性。建議在啟動簽約前確認房屋權屬、受益人范圍，確保意見征詢程序精準對接。

二是堅持意見征詢實質化。目前，舊住房更新改造存在兩輪意見征詢，分別為立項前的意愿征詢與立項后的方案征詢。意見征詢是政府責任與居民意愿的交匯點，將啟動改造與確定方案的決定權交予人民群眾，充分體現城市更新的人民立場。堅持意見征詢實質化，通過合理設置征詢期限、公示方式、反饋機制，讓居民充分表達意見，使更新充分反映民意。建議對經充分公示確認無異議的改造方案，未經補充公示征詢，原則上不作實質改動。實際施工人應嚴格按圖施工，不得對居民個別做出關于竣工效果的不當承諾。

三是探索預期固定前置化。針對居民不滿意改造效果的訴訟案件，建議探索賦予方案公示程序一定程度的事實預決效力。對于嚴格按照經公示確認無異議的改造圖紙施工的項目，若竣工驗收合格，并與公示方案無實質差異，建議可以推定其符合房屋權利人的預期效果。除經現場勘驗或工程鑒定，涉案房屋功能因改造遭受嚴重減損，否則房屋權利人的恢復原狀請求難以支持。

（三）協調相鄰關系，促進損益均衡

一是促進費用分攤均衡。目前，既有多層住宅加裝電梯已推動按照“誰受益，誰出資”的原則協商加梯費用分攤。在其他更新改造方式中，該原則亦可參酌適用。

二是探索受損補償機制。若更新改造影響相鄰關系，建議探索對相鄰受損的居民給予適當補償：如為金錢補償，宜覆蓋其為采取補救措施而支出的必要費用;如為其他便利，若屬拆除重建或加層，建議允許協議置換或調整，賦予受影響居民以同等條件向新增樓層遷移的權利。

（四）強化調解宣講，確保社會效果

一是社會關系修復。“遠親不如近鄰”，和諧鄰里是踐行社會主義核心價值觀的體現。處理涉舊住房更新改造民事糾紛，建議充分發揮調解的功能，有條件的地區可引入人民調解參與糾紛前端化解，通過調解協商，避免糾紛升級，修復社會關系。

二是法規政策講解。發生糾紛，部分原因在于糾紛一方對法規政策認識不足。建議可以通過街道社區不時宣講、項目片區集中講解、特殊情況個別講解等方式，加強法規政策宣傳，促進居民理解、認可。

綜上，舊住房綜合改造是上海城市更新的重要方式，是本市把握新發展階段、構建新發展格局的必然要求，是回應群眾美好生活向往、改善居住條件迫切期盼的民心工程。《上海市城市更新條例》立足本市城市更新實際，以構建城市更新的頂層機制為核心，破解了城市更新特別是舊住房拆除重建中存在的決議難等瓶頸問題，必將在下一輪城市更新行動計劃中發揮引領作用。

（作者費鳴系市人大城建環保委掛職處長，市二中院民庭庭長;葉戈系市二中院民庭法官助理）