地方財政支出效率與制造業綠色轉型升級

摘 要：在經濟轉型、生態環境惡化和財政體制改革三重疊加的背景下，地方政府面臨日趨嚴峻的財政壓力，如何轉危為機，助推制造業綠色轉型升級是中國經濟高質量發展階段面臨的一個重要課題。本文基于2007—2019年中國省級面板數據，利用系統GMM方法，實證檢驗了地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響，并從科技創新能力和環境規制視角考察地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的作用機制。研究結果顯示：地方財政支出效率能顯著促進制造業綠色轉型升級，且具有明顯的區域、規模和地方官員晉升方式的異質性特征;地方財政支出效率可以通過增強科技創新能力有效帶動制造業綠色轉型升級，但環境規制的中介效應不顯著。本文的研究結論既對地方政府有效助推制造業綠色轉型升級具有參考價值，也為地方政府實施財政扶持政策提供了理論依據。

關鍵詞：地方財政支出效率;制造業綠色轉型升級;科技創新能力;環境規制;系統GMM

中圖分類號：F812.4;F062.9文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2021）09-0075-08

一、問題的提出

如何推動制造業綠色轉型升級是中國經濟高質量發展階段面臨的一個重要課題。市場經濟條件下，制造業綠色轉型升級實質上是市場優化資源配置的內生過程[1]。由于存在外部性，應對傳統中國制造業高能耗、重污染和低效益問題，公共財政支出政策扮演著重要角色，適宜的財政支出政策是引導制造業實現綠色轉型升級的必要手段[2]。

既有研究很少直接關注財政支出效率對制造業轉型升級的影響，多數文獻從財政支出規模、財政支出結構和財政補助角度闡述財政支出政策對制造業轉型升級的影響。一方面，財政支出政策通過影響制造業企業投資收益、引導消費者的消費需求結構和改變現有的生產資源配置方式等促進制造業轉型升級[3]-[5];另一方面，由于財政支出政策存在滯后性、政策失誤和行政腐敗等問題，其造成的擠出效應、非效率過程等嚴重制約制造業轉型升級，而且存在與促進經濟增長、保障就業以及抑制通貨膨脹和通貨緊縮等諸多財政支出政策目標不一致的兩難困境[6-7]。不難發現，無論是財政支出規模、財政支出結構還是財政補助，都是從財政支出數量的視角來研究其對制造業的影響，卻忽略了財政支出質量即財政支出效率對制造業轉型升級的作用。財政支出效率反映財政支出資源配置效率和公共服務生產效率，是財政投入與產出對比的結果。如果財政支出政策單純只考慮規模、結構而不考慮效率，會造成對財政支出政策作用效果的評估不準確[8]。

范子英[9]認為，自分稅制改革以來，中國呈現出“財權上移、事權下移”動態演變的中央與地方關系。一方面，在經歷所得稅分享、取消農業稅以及“營改增”等一系列改革后，地方政府的財權被大大削減，加之城鎮化、脫貧攻堅等過程中衍生出來的大量公共財政支出責任，地方政府財政壓力逐漸凸顯;另一方面，近年來，大規模的減稅降費政策，使得地方政府財政支出面臨更加嚴峻的挑戰，地方財政收支缺口呈現持續增長趨勢。因此，提升財政支出效率，成為地方政府緩解財政支出壓力的必然選擇。通過提升財政支出效率既能規避政府“攫取之手”對生產要素配置的扭曲，又能促進經濟增長[6-10-11]。而且財政支出效率提升帶來的經濟增長作用還能擴大稅基，增強地方政府財政收入汲取能力，形成化解地方財政支出壓力的良性循環[12]。事實上，在當前財政增收減支雙向乏力的背景下，提高財政支出效率深受各級政府的重視。

近年來，中國政府實施旨在提升公共財政支出效率的預算績效管理、治理“四風”等系列改革。中央經濟工作會議多次強調要著力提升公共財政供給效率。那么，地方財政支出效率的提升對制造業綠色轉型升級是否會有影響？地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響是否具有區域、企業規模異質性？地方官員晉升方式是否會影響到地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的作用效果？地方財政支出效率是通過何種途徑實現制造業綠色轉型升級的？在當前地方政府財政和產業轉型升級雙重壓力的背景下，這些問題的回答對于實現中國制造業綠色轉型升級，助推中國經濟高質量發展具有重要的理論依據和現實意義。

有鑒于此，本文基于2007—2019年中國省級面板數據，利用系統GMM方法，分析地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響及作用機制。本文主要學術貢獻在于：首先，在研究視角方面，與現有多數研究聚焦地方財政支出規模和財政支出結構不同，本文從財政支出效率視角，系統研究地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響，這與當前地方政府實現經濟高質量發展的激勵機制研究一脈相承，是對這一研究領域的橫向拓展。其次，在異質性分析方面，不但考慮到中國不同區域和不同企業規模的差異性影響，而且充分考慮到中國地方官員晉升方式可能帶來的政企合謀造成的影響。最后，在機制分析方面，基于科技創新能力和環境規制的雙重視角，考察了地方財政支出效率影響制造業綠色轉型升級的具體路徑，初步回答了“壓力型”財政激勵下地方政府如何實現制造業綠色轉型升級的關鍵性問題。

二、理論分析與研究假設

地方財政支出效率實際上體現了政府公共服務過程中公共資金的配置效率，是政府公共財政資源配置職能的關鍵內容之一。Musgrave[13]指出，財政支出效率反映了政府經濟活動的政策導向，會對一國經濟發展產生深遠的影響，而制造業被認為是一國經濟發展的重要動力和經濟高質量發展的重要體現。作為市場經濟活動重要參與者的地方政府，提升其公共財政支出效率，將直接或間接影響到區域制造業綠色轉型升級的進程。

地方財政支出效率的提升，意味著地方財政資金投入的減少或者地方財政資金產出的增加。一方面，在不影響地區產出的條件下，減少財政資金的投入，可以相對增加地方政府可供使用的財政資金，并在一定程度上緩解地方政府財政支出壓力，而且還可以降低非稅收入增長規模，減輕居民和企業等微觀市場主體的稅費負擔，增加研發創新和固定資產更新改造資本積累，進而影響制造產業結構變遷[7]。毛軍[3]從財政監督力度視角研究發現，地方政府財政支出效率的改善，能顯著提高區域經濟效益和增加區域產出，有效緩解地方政府財政支出壓力和提高地方財政可持續性，促進區域產業結構調整優化。張權[14]基于中國省級面板數據研究發現，公共財政支出效率的提高有利于區域經濟的增長，從而助推區域產業結構的良性發展。另一方面，地方財政支出效率的提高有助于生產要素的積累，引起生產要素在不同產業、行業間的再流動和重新配置。隨著地方政府財政支出效率的提升，引發地方政府公共服務供給效率的“木桶效應”，有利于改善和優化制造業轉型升級所需要的基礎設施和營商環境，從而促進區域先進制造產業行業聚集，最終推動區域制造產業結構的轉型升級[15]。基于此，筆者提出如下假設：

H1：地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級有顯著促進作用。

林毅夫[16]倡導的比較優勢理論和賈根良[17]倡導的技術追趕理論均認為，區域產業轉型升級在很大程度上依賴地區科技創新能力的提升，強調科技創新能力在產業轉型升級中的決定性作用，提出以科技創新為核心的產業轉型升級路徑。對于政府在制造業轉型升級中的推動作用，已有研究肯定政府財政支出政策對于區域科技創新能力提升的影響，發現財政補助對區域創新能力存在積極的溢出效應[4]。Croix[10]基于內生增長的理論分析框架，同樣肯定政府財政支出政策對于區域創新能力提升的正面效應。袁航和朱承亮[5]基于動態一般均衡模型，檢驗財政研發補助對產業結構調整的影響。葉祥松和劉敬[18]發現，政府財政支持政策長期內有助于推動中國科技創新水平的提升，而科技創新能力能顯著提升地區工業全要素生產率。基于此，筆者提出如下假設：

H2：在地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響中，科技創新能力發揮部分中介效應。

環境規制是地方政府解決自然環境污染問題和實現制造業綠色轉型升級的重要手段。環境規制將制造業生產過程中環境外部性內部化到企業經營成本中，倒逼制造業增加環境治理投資和進行技術改造，促使企業改變投資偏好領域，最終對制造業轉型升級產生影響[19]。李眺[20]基于第三產業與第二產業比重變化視角研究發現，環境規制通過影響工業生產過程來促使工業綠色轉型升級。童健等[21]以中國工業行業面板數據為研究對象研究發現，環境規制對中國工業行業綠色轉型升級的效應呈現J型特征，其拐點位置取決于環境規制的投資扭曲效應和技術創新補償效應的相對大小。朱東波和任力[22]采用系統GMM方法研究發現，工業綠色轉型升級伴隨環境規制強度的增加呈現U型趨勢。作為國家治理基礎，財政具有促進經濟增長和治理環境污染等一系列目標。張莉[23]基于財政政策—環境規制—市場主體行為的分析邏輯，證明環境規制可以對地方政府治理環境行為產生影響。Zhang和Zheng[24]研究發現，環境規制在調節財政支出政策與產業轉型升級關系的影響中具有不確定性。基于此，筆者提出如下假設：

H3：在地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響中，環境規制的中介效應有不確定性。

三、研究設計

（一）數據來源

由于中國2007年實施新的財政收支分類改革，鑒于收支數據口徑可比性和部分地區數據的缺失，本文采用2007—2019年除西藏和港澳臺以外30個省份的面板數據。制造業綠色轉型升級數據來自《能源統計年鑒》《中國工業統計年鑒》《中國環境統計年鑒》。地方財政支出效率和控制變量的相關數據源于《中國財政統計年鑒》《中國民政統計年鑒》《區域經濟統計年鑒》《中國科技統計年鑒》。

（二）變量說明

1.被解釋變量：制造業綠色轉型升級（upgrading）

借鑒胡安軍[19]的做法，本文使用非徑向、非角度、規模可變SBM模型測算的綠色全要素生產率來衡量制造業綠色轉型升級。利用SBM模型測算制造業綠色全要素生產率，需要選取投入指標、期望產出指標和非期望產出指標。考慮到數據的可得性，本文選取制造業平均從業人數、固定資產凈值和能源消耗總量作為投入指標;鑒于能源消費和污染物排放等具有中間投入產出特征，本文選取制造業工業總產值作為期望產出指標，選取制造業廢水排放量、制造業廢氣排放量和制造業固體廢物排放量作為非期望產出指標。

2.解釋變量：地方財政支出效率（efe）

本文使用隨機前沿模型來測算地方財政支出效率，其具體的函數形式可以表示為lnpfeit=α0+∑nj=1αjlngsjit+μit+εit。其中，j、i和t分別為公共產品的種類、地區和年份;pfe為人均地方財政支出;gs為地方政府公共產品供給水平，地方政府公共產品指標如表1所示;μ為隨機前沿誤差項;ε為隨機前沿無效率項。地方財政支出效率為使用隨機前沿模型測算得到的隨機前沿理論成本與樣本實際人均財政支出的比值。

為了確保地方財政支出效率估計有效，本文對變差率進行零假設檢驗，結果顯示隨機前沿成本函數變差率δ=0.854，也就是說成本函數偏差絕大部分來自成本無效率ε;單邊似然比的估計結果顯示拒絕變差率為零原假設，說明地方財政支出存在無效率的情況。

3.中介變量：科技創新能力（innovation）和環境規制（genv）

（1）科技創新能力。在人工智能時代，科技創新已成為經濟發展第一驅動要素，科技創新能促進產業轉型升級，助推經濟高質量發展。現有文獻一般選擇研發創新投入、專利技術產出和新產品產值描述地區科技創新能力[1]，與上述指標相比，專利數量更能夠反映出地區科技創新能力及財政政策的激勵效果。因此，本文采用各省份專利數量的自然對數衡量科技創新能力。

（2）環境規制。環境規制可以優化市場資源配置，激勵制造企業進行技術創新，提高生產率，進而實現節能減排目標。已有文獻大多數采用環境治理成本指標[20-21]或環境治理績效指標[22]來衡量環境規制強度。考慮到數據的可得性，借鑒童健等[21]的做法，本文采用各省份制造業治理污染投資總額與制造業工業總產值的比值衡量環境規制。

4.控制變量

借鑒李小奕和謝舜[25]與徐超等[26]的做法，本文選取以下控制變量。經濟發展水平（pgdp），本文采用各省份人均GDP的自然對數衡量。外商直接投資（fdi），本文采用各省份外商直接投資額的自然對數衡量。資本存量（capital），本文采用各省份基礎設施資本存量額除以各省行政區劃面積的自然對數衡量。資源稟賦（resource），本文采用各省份不可再生能源的工業總產值除以各省行政區劃面積的自然對數衡量。企業規模（size），本文采用各省份規模以上制造業主營業務收入除以制造業企業個數衡量。對外開放程度（open），本文采用各省份進出口總額占地區GDP比重衡量。人力資本（education），本文采用各省份大專以上學歷人數占地區總人數的比重衡量。城鎮化程度（urban），本文采用各省份城鎮人口占地區總人口的比重衡量。

（三）模型構建

考慮到制造業綠色轉型升級是一個動態調整過程，借鑒毛軍[3]與李小奕和謝舜[25]的做法，采用系統GMM方法構建地方財政支出效率影響制造業綠色轉型升級的計量模型，具體設定如下：

upgradingit=β0+β1upgradingi，t-1+β2efeit+∑10m=3βmcontrolsit+yeart+regioni+εit（1）

其中，i和t分別為地區和年份;controls為上述一系列控制變量;region為地區固定效應;year為年份固定效應;ε為隨機誤差項。

本文從科技創新能力和環境規制兩個方面，探析財政支出效率視角下地方政府實現制造業綠色轉型升級的具體路徑。提升制造業科技創新能力可以提高制造業勞動生產率、降低能源消耗量，促使制造業生產模式從傳統高能耗、重污染和低效益向清潔、高技術、價值鏈高端轉變，助推制造業綠色轉型升級。加強環境規制可以減少工業污染物排放，對地方制造業實現綠色轉型升級具有一定的促進效應。那么，地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的積極影響是否是通過提升科技創新能力或加強環境規制實現的呢？借鑒袁航和朱承亮[5]中介效應模型設計思路，本文構建如下計量模型：

upgradingit=β0+β1efeit+∑9m=2βmcontrolsit+regioni+yeartt+εit （2）

innovationit/genvit=α0+α1efeit+∑9m=2αmcontrolsit+regioni+yeartt+εit （3）

upgradingit=φ0+φ1efeit+φ2innovationit/genvit+∑10m=3φmcontrolsit+regioni+yeartt+εit （4）

本文主要變量的描述性統計結果如表2所示。

四、回歸結果及分析

（一）基準回歸結果分析

系統GMM估計需要對估計方程的誤差項序列做相關性檢驗和對估計方程的工具變量做有效性檢驗。表3（控制地區和年份固定效應，下同）列（1）匯報了地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級影響的回歸結果。由列（1）可知，AR（1）顯著而AR（2）不顯著，說明該模型構建是合理的。Sargan檢驗概率為1.000，表明模型工具變量的選擇有效。此外，制造業綠色轉型升級滯后項系數顯著，說明動態面板模型構建整體上是合理和有效的。地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級具有顯著的促進作用，H1得到驗證。基準回歸不僅直接驗證地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的促進作用，也間接呈現出中國地方政府提效減壓的治理策略。

（二）區域異質性檢驗

由于中國區域經濟發展水平、教育程度和資源條件等存在較大的差異，各地方政府財政支出效率不同。因此，需要進一步研究地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級影響的區域異質性特征。地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的區域異質性的回歸結果如表3列（2）、列（3）和列（4）所示。從列（2）可以看出，地方財政支出效率未能促進東部地區制造業綠色轉型升級;從列（3）和列（4）可以看出，地方財政支出效率能有效推動中部地區和西部地區制造業綠色轉型升級。這可能是因為，中部地區和西部地區經濟發展落后，財政收入不足，地區財政支出壓力相對東部地區來說面臨的挑戰更加嚴峻，通過提升財政支出效率促進經濟轉型成為他們更為現實的選擇。

（三）企業規模異質性檢驗

不同企業規模下地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響如表4列（1）和列（2）所示。從列（1）和列（2）可以看出，就大企業和中小企業

根據《中國工業統計年鑒》，大企業指主營業務收入超過4億元的企業，中小企業指主營業務收入為2 000萬元—4億元的企業。而言，地方財政支出效率均在1%水平對制造業綠色轉型升級有顯著促進作用，但回歸系數大小不同，中小企業的回歸系數是0.875，大企業的回歸系數是0.308。這可能是因為，中國地方政府一般傾向于資助補貼大企業，接受地方財政支出補貼的大企業，其研發投入一定程度得到增加，企業科技創新能力得到提升，有助于促進其綠色轉型升級。但與中小企業相比，大企業缺乏內生的創新動力，而且存在昂貴的組織交易成本，這在一定程度上可能削弱地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的積極作用。

（四）地方官員晉升方式異質性檢驗

劉勇政和馮海波[6]認為，政企合謀的行政腐敗在很大程度上影響地方財政支出效率，很可能對地方政府公共服務供給產生不利的影響，進而直接或間接影響到制造業綠色轉型升級的水平。本文借鑒范子英[9]研究思路，引入一個二元啞變量，如果省長或省委書記是本地直接晉升的，該變量取值為1，如果省長或省委書記是異地交流晉升的，該變量取值為0。不同晉升方式下地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響如表4列（3）和列（4）所示。從列（3）和列（4）可以看出，如果省長或省委書記是異地交流晉升的，地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級有顯著促進作用，如果省長或省委書記是本地直接晉升的，地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響并不顯著，而且回歸系數為負，這說明可能存在政企合謀的行政腐敗造成了地方財政支出效率的扭曲效應。

（五）穩健性檢驗

限于篇幅，穩健性檢驗結果未在正文列出，留存備索。

雖然隨機前沿方法在衡量地方財政支出效率時具有剝離隨機噪音方面的優勢，但在方程構建上可能存在設定偏差和回歸系數估計偏誤等問題，使得地方財政支出效率估計的結果并非可靠。一方面，本文運用非參數包絡分析方法（DEA）的非徑向、非角度、規模可變的SBM模型，對地方財政支出效率進行再測算，根據測算得到的地方財政支出效率ML指數對基準模型進行重新估計，回歸結果顯示上述結果是穩健的。另一方面，借鑒袁航和朱承亮[5]的做法，本文以地方財政支出效率變量的一期滯后項作為解釋變量進行分段回歸，回歸結果顯示，地方財政支出效率依然對制造業綠色轉型升級具有顯著促進作用。因此，上述回歸結果是穩健可靠的。

五、作用機制

（一）地方財政支出效率、科技創新能力與制造業綠色轉型升級

一直以來，中國面臨科技創新、高等教育經費投入不足的現實困境，理論界普遍認為地方財政壓力是科技創新資金短缺的重要原因。一個自然的推測，地方政府可以通過提高財政支出效率緩解地方財政壓力造成的科技創新資金投入不足問題，進而對制造業綠色轉型升級產生影響。

表5列（1）—列（3）考察科技創新能力對制造業綠色轉型升級的中介效應，從列（1）可以看出，地方財政支出效率的系數在5%水平顯著為正，從列（2）可以看出，地方財政支出效率對科技創新能力的影響在10%水平顯著為正，從列（3）可以看出，地方政府財政支出效率的系數在5%水平顯著為正。因此，可以推斷出地方財政支出效率能通過提升科技創新能力對制造業綠色轉型升級產生影響，即存在中介效應。地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的系數從0.249下降到0.246，說明地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的積極作用部分被技術創新所吸收，H2得到驗證。總的來講，地方財政支出效率通過提升科技創新能力能顯著促進制造業綠色轉型升級，科技創新能力的提升是地方政府實現制造業綠色轉型升級的重要路徑。

（二）地方財政支出效率、環境規制與制造業綠色轉型升級

環境規制在環境治理和改變工業生產方式等方面發揮關鍵作用，是各級政府實現制造業綠色轉型升級的重要手段。面對制造業粗放發展造成的環境問題，地方政府可以通過加強環境規制力度促使制造業企業進行技術更新，減少廢棄污染物的排放，以達到實現制造業綠色轉型升級的治理目標。

表5列（1）、列（4）和列（5）考察環境規制在地方財政支出效率與制造業綠色轉型升級之間發揮中介效應的回歸結果。列（4）地方財政支出效率的回歸系數和列（5）環境規制的回歸系數均不顯著，可以認為來自環境規制的中介效應不顯著，也就是說在地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響中，環境規制的中介效應具有不確定性，H3得到驗證。

六、研究結論與政策建議

本文基于2007—2019年中國省級面板數據，利用系統GMM方法，實證檢驗了地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的影響，并從科技創新能力和環境規制視角考察地方財政支出效率對制造業綠色轉型升級的作用機制。研究結果顯示：地方財政支出效率能顯著促進制造業綠色轉型升級，且具有明顯的區域、規模和地方官員晉升方式的異質性特征;地方財政支出效率可以通過增強科技創新能力有效帶動制造業綠色轉型升級，但環境規制的中介效應不顯著。本文的研究結論既對地方政府有效助推制造業綠色轉型具有參考價值，也為地方政府實施財政扶持政策提供了理論依據。

基于上述研究結論，筆者提出如下政策建議：首先，地方財政支出效率能有效促進制造業綠色轉型升級，在當前供給側減稅降費、地方財政收支缺口呈持續擴大態勢的背景下，地方政府財政支出政策應當從“規模與結構”轉到“結構與效率”上來。其次，制造業綠色轉型升級具有異質性，中央政府應就不同地區、不同規模企業采取差異化的財政轉移支付政策和稅收優惠政策，且充分考慮地方官員晉升方式在經濟轉型中可能扮演的角色。最后，重視財政政策的科技創新作用，只有科技創新能力提升，才能最終形成“財政支出效率—科技創新能力—制造業綠色轉型升級”的良性互動鏈條，進而推動中國經濟高質量發展。

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（責任編輯：孫 艷）

收稿日期：2021-05-20

基金項目：廣西哲學社會科學規劃項目“脫實向虛視域下實質性減稅與制造業高質量發展研究”（20FGL029）;國家社會科學基金一般項目“轉型中西南邊境地區‘新貧困陷阱的形成機理與突破路徑研究”（15BJL004）

作者簡介：

李小奕（1978-），女，廣西南寧人，博士后，副教授，主要從事公共經濟和公司財務研究。E-mail：lixiaoyi81@sina.com