影子銀行視角下區縣地方政府債務風險研究

周宇

隨著我國經濟增速放緩和轉型期的到來，國家對于風險的關注已經上升到了新高度，特別是影子銀行與地方政府債務的風險問題成為近年來備受關注的“矛盾凸顯點”，已成為中央政府防風險中的重要一役。筆者基于影子銀行與地方政府債務相關理論，從影子銀行視角出發，分析我國區縣地方政府債務的潛在風險，提出化解地方政府債務風險的對策建議。

一、影子銀行與地方政府債務相關理論

（一）影子銀行相關理論

1.影子銀行的產生及概念

影子銀行體系（Shadow Banking System）這一概念最早產生于2007年，由太平洋投資公司董事鮑爾麥考利提出。這一概念最開始并沒有受到學術各界的特別關注，直到2008年雷曼兄弟公司宣布倒閉，以及Reserve Primary Fund擠兌風波的發生。隨著影子銀行體系涉及的業務范圍越來越廣泛，越來越多的專家學者開始從不同的維度對其進行重新界定。

根據金融穩定委員會的定義，影子銀行是指游離于銀行監管體系之外、可能引發系統性風險和監管套利等問題的信用中介組織或體系。與國外影子銀行體系不同，“中國式影子銀行”正逐漸成為我國地方政府融資的主要渠道，在財政分權和信貸資源稀缺的背景下，連接貨幣市場與存貸市場功能，對傳統銀行信用擴張進行替代或補充。

2.影子銀行的構成

綜合我國國情，本文將影子銀行體系歸納為三類。一是民間金融，指私人借貸、私募基金的債權部分;二是非銀行金融機構，包括信托、小額貸款公司、擔保公司等;三是商業銀行內部的影子銀行業務，由銀行理財產品、委托貸款、未貼現銀行承兌匯票等構成。

（二）地方政府債務相關理論

1.地方政府債務概念的界定

為了能夠客觀、全面地對地方政府債務進行明確界定，要綜合對“地方政府”和“債務”的分析。“政府”一詞源于希臘，有“引導”之意。政府按照國家意志，行駛公民賦予的權利，為人民謀幸福。一個國家擁有多級政府體系，地方政府是中央政府以下的各級行使行政管理職能的部門及其所屬機構的總稱。根據法律定義，“債”是指按照約定的條件，在當事人之間產生的特定的契約關系。因此，地方政府債務應當是指中央政府以下的各級具有行政管理權利的部門及其所屬機構作為債務人按約定的條件按時向債權人承擔的償債義務。

2.相關理論基礎

（1）公共產品理論

公共經濟學理論認為，社會產品由公共產品和私人產品構成。根據公共產品理論，市場失靈普遍存在于社會生活中，市場機制難以在一切領域達到“帕累托最優”，有些商品和服務具有其非競爭性和非排他性，不能也不適合由市場提供，所以只能由政府來提供。

（2）財政分權理論

改革開放初期，我國實行“減稅讓利的稅制改革”，為改革開放拉開了序幕。1994年出臺的《中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，進一步建立了分稅制的財政分權體制。因此，財政分權是指給予地方政府一定的稅收權力和支出責任范圍，并允許其自主決定預算支出規模和結構，以達到為社會提供更多更好服務的目的。

（3）委托代理理論

委托代理理論是以非對稱信息博弈論為基礎建立的。市場經濟活動中，交易雙方無法掌握完全一致的信息，從而產生交易的不平等。由于信息不對稱，交易主體的一方可能進行逆向選擇，結果產生道德風險。在地方政府債務中，存在“兩對委托代理關系”。一是中央與地方之間的;二是地方與社會公眾之間的。地方政府在這些關系中扮演者代理人的角色，可以利用利息優勢進行投機行為損害其他方的利益。

二、地方政府債務的發展歷程

改革開放之初，我國經濟體制由計劃經濟轉向市場經濟。在這個背景下，為調動地方政府的積極性，中央提出了“分級管理”思想，授予地方政府一定的自主權。中國全面改革開放后，地方政府債務規模日益龐大，地方政府債務問題開始暴露。1994年，我國試行分稅制改革，采取積極的財政支出擴張政策，然而資金匱乏，各種政府性債務應運而生。此后，1998年亞洲金融危機時期和2008年全球金融危機時期，分別經歷了兩次地方政府債務的大規模增長。2011年，《2011年地方政府自行發債試點辦法》的發行，將瀘、浙、粵、深圳四個地區作為允許自行發債的試點。2013年，增設兩個自行發債試點，分別是江蘇省和山東省。2014年，進一步推進地方政府債務改革深化，將北京、上海、深圳、廣東、浙江、江蘇、山東、江西、青島、寧夏作為自發自還地方政府債券的試點。2015年至今，地方政府債務的發行進入全面規范階段。

三、影子銀行與地方政府債務關系實證分析

（一）影子銀行在地方政府債務中的主要表現形式及主要問題

影子銀行在區縣地方政府債務中主要表現為政府融資平臺公司。過去十來年，區縣政府運用債務進行跨期限資源調配，經濟發展取得明顯成效，但政府債務也居高不下。

1.債務龐大、管理困難

在城市建設、產業發展面臨巨大資金需求，財政收入有限的情況下，區縣政府往往通過融資平臺公司向商業銀行大量舉債，籌集的資金多用于基礎設施建設或公益項目，存量債務規模龐大，一般為財政部地方全口徑債務的數倍。地方融資平臺公司實行與園區管委會或政府相關部門“兩塊牌子、一套人馬”的體制，盡管其名義上不是政府債務，政府實質上有兜底的責任，理應納入政府的嚴格管理范圍。但在現實中，由于缺乏統一的標準和制度，管理難度大。

2.債務成本高、償還壓力大

在政府債務管控和金融監管政策邊際收緊的大背景下，融資平臺公司面臨較大的剛性兌付壓力。為避免資金鏈斷裂，平臺公司紛紛求助于各種高成本的資金，形成高息債務。同時，政府及平臺公司從銀行貸款的期限多為3-5年，而根據政府投資的特點，從基礎設施投入到產生區域發展、土地增值效益，一般需要7-10年的時間。這種短貸長投的結果，造成貸款到期時，地區發展的效益并未顯現，而政府又無力償還到期本息，只能以財政擔保的方式借新還舊、以債養債，再加上當期新增投資所產生的新增債務，債務“雪球”越滾越大。