非法集資和投融資領域涉眾矛盾化解路徑探討

裴麗潔

我國在進入新時代的經濟高速發展的時期，社會主義經濟已呈現高質量的發展態勢。但是在發展的過程中，隨著民營資本的逐步進入，商業運作模式的創新卻帶來了一系列非法的操作。因此，本文梳理了投融資領域產生的非法集資問題以及隨之而來的與涉眾群體之間的矛盾問題及特點主要有迅猛擴張、高息非法吸儲、集中連鎖爆發并且受害群眾成分多樣等，并對產生的矛盾成因進行深入探討，并從法律法規的制定、外部金融監管的強化，建立過程風險防控機制等方面提出相關對策建議。以期對非法集資問題以及帶來的投融資領域涉眾的矛盾起到一定的借鑒作用。

黨的十九大報告指出，“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗”。當前我國經濟以平穩、健康、高質量的發展，但隨著經濟發展進入關鍵期，改革進入深水區，利益格局也產生了變化，尤其是以金融領域，民間非法集資和投融資引發的涉眾矛盾十分突出，受損人員多，涉案資金大，追贓挽損難，互相抱團取暖維權，波及范圍廣，稍有處置不當易引發社會穩定事件。本文擬對預防化解非法集資和投融資領域涉眾矛盾談一些看法。

一、當前非法集資和投融資領域涉眾矛盾問題及特點

非法集資和投融資領域涉眾矛盾主要是指一些社會投資理財為主要業務的公司以高利息、高回報為名義，通過非法的吸收公眾資金，低入高出向社會放貸或自吸自用，但因資金鏈最終會斷裂，到期無法還本付息，或者這些公司是純粹以詐騙為目的卷錢最后資金鏈斷裂以致“跑路”，引發受害人聚集上訪，要求政府出面追贓挽損。該類矛盾普遍存在以下特點。

（一）借貸類的公司擴張迅猛的勢頭。我國現行法律法規對民間借貸和非法集資界定比較模糊，一些不法分子正是利用這一法律空檔，游走于灰色地帶，打著“法無禁止皆可為”的旗號，開公司、辦網站，線上線下發展會員，以“慈善”、“環?！薄靶驴萍肌?、“新業態”為名號，明目張膽吸收公眾存款，短期內迅速擴張，表面紅紅火火，很難發現問題，一旦崩盤，涉案人員往往數以千計，引發社會穩定問題。而且隨著網絡技術的發展，通過開辦網站、博客、論壇，開發APP等改頭換面，將線下平臺搬到網上運作已成新趨勢，波及全國的“E租寶”、“善心匯”、“錢寶系”、“善林案”就是典型案例，需引起高度警惕。

（二）高息非法吸儲。國家對金融業有嚴格的行業準入標準，嚴禁從事非法借貸業務，而一些投資理財公司為了實現不法目的，往往采取提供信息咨詢服務的方式規避監管，名義上是居間方，從事牽線搭橋業務，實際有自己的“資金池”，既借又貸，賺取高額利息。大多數公司在工商部門注冊的業務范圍是投資理財信息咨詢，成本不高而在短短時間內迅速做大做強，吸收幾千萬甚至幾億元的資金，為一些中小企業提供融資往往即簽訂居間合同，同時又簽訂借貸合同，是典型的以信息服務為名，行非法借貸之實。

（三）集中連鎖爆發。據統計，從1993年開始，因非法集資和投融資引發的涉眾矛盾每隔3到5年規模性爆發一次，具有一定的規律性，因為屬于民間行為，除非矛盾激化，公安機關介入調查，潛在的風險隱患不容易察覺，一旦一家公司資金鏈斷裂，迅速引發連鎖反應。往往一家公司因資金鏈斷裂引發受損群眾聚集上訪，短期內迅速波及其他公司，引發大規模承兌危機，給社會穩定帶來巨大壓力。

（四）受害群眾成分多樣，訴求強烈。調查顯示，參與集資群體12%左右是受過良好教育，收入較高人員，這部分人比較理性，有一定風險防范意識，但受高利息、高回報誘惑和親戚朋友勸說，參與其中，利益受損后大多能正確面對，但也有個別人員利用自己的身份向政府施壓，通過網絡引導輿論擴大矛盾，引發 炒作，甚至采取組織群體上訪的方式擴大影響。有將近80%的受害者是中老年人，這部分人群有一定的資金積累，而其中又以退休職工為主，所占比例最大，7%左右為失業人員、低收入人群，這兩類人員往往政策法規意識不強，對于風險防范意識較弱，通常為了追逐高利，對合法與非法的是非界限區分非常模糊，拿出多年積蓄參與其中，一旦資金無法收回，最終將會影響自己及其家人的生活質量。一般來說，這部分人群面對的精神壓力頗大，訴求表達最為強烈，甚至有過激言行。

二、非法集資和投融資領域涉眾矛盾成因分析

非法集資和投融資領域產生的一系列矛盾問題是市場經濟發展的階段性產物，隨著市場經濟的不斷成熟必將最終解決。目前來看，引發涉眾矛盾的原因主要有以下四個方面。

（一）民間融資行為的大量存在。民間融資一般是以民間借貸、民間票據籌資、民間有價證券籌資以及社會集資等社會性集資形式為主，通過暫時性將資金使用權更換的行為，一定程度上用來彌補資金缺口，對活躍市場經濟具有積極促進作用。但這種行為由于法律界限模糊，缺乏一定有效的約束和監督手段，是非常容易被一些不法分子所利用，并帶來風險隱患。一方面對民間融資的法律定性相對模糊。法律上對 民間借貸的規定是，只要意思表示真實，借貸利率不超過同期同類 銀行的貸款利率的四倍，都會受到法律保護。而非法集資屬于非官方法律的用語，現行的 法律對于這個內容并沒有明確清晰的定義。在國務院下發的文件《關于取締非法金融機構和非法金融業務活動中的有關問題的通知》中雖然對非法集資有比較清晰的定義，但由于也只是部門的規章，效力等級不及法律法規，法律適用上受到很大限制。民間融資初期往往以民間借貸示人，隨后異化為非法集資，案發后很快偽造民間借貸事實，逃避法律懲處。調研中就發現類似案例，一家民間借貸公司法人連夜與投資人員簽訂個人借貸合同，訂立攻守同盟，變公司行為為個人行為，給公安機關偵查辦案帶來很大阻力。另一方面對民間融資的法律監管缺乏依據。特別是事前事中的監管，誰來主抓，有什么職責，如何監管，目前還沒有正式法律規定。當前網絡融資發展迅速，大量P2P網站充斥其間，如何對其定性沒有法律依據，法律監管方面更是一片空白。比如，不法分子通過租用境外服務器設備設立一些不法的P2P網站，并通過一些違法的宣傳來吸收社會公眾的存款。但這些行為一旦被查到，就會以下線不按規定操作的理由，關閉該違法網站并刪除相關記錄內容，最終攜款潛逃，如何對其實施有效監管，亟待從法律法規層面規范。

（二）投資理財公司行業監管的缺位。一是行政監管沒有形成整體合力。民間投資及相關理財公司在以各項目名義進行籌資前，都需要履行一些行政審批手續。在運作過程中，一般會涉及有市場監管、人民銀行、金融機構、稅務局、銀保監會、公安局等多個部門，這些部門都有相應的監管職能，也有一定的監管手段，但往往自成體系，如果相關監管部門溝通不及時，不能形成監管合力，以致對一些問題尤其是苗頭問題未能采取相關有效措施進行防控。二是行業自律沒有達到及時規范。盡管建有行業自律組織，但普遍不夠成熟，職能相對單一，沒有建立嚴格的行業規章和內部審計監督制度，缺乏權威性。就我市來講，投資理財公司成立之初就建立了私營企業協會投融資理財咨詢行業協會，但目前只開辦了風險準備金的收繳保值業務，信息咨詢、法律服務，專業人員培訓，業務監管等職能還不具備。三是違法懲處沒有實現從速從嚴。案件偵辦進展緩慢，一方面相當部分受害人不愿意配合，甚至聯名要求犯罪嫌疑人取保候審，認為一旦案件坐實，公司可執行財產有限，損失幾乎不能追回，如犯罪嫌疑人不坐牢，追回損失尚有一線希望;另一方面涉案公司財務往往管理混亂，記賬方式簡單隨意，大量存在私下簽訂協議，賬面上不留痕跡，給取證追贓帶來相當大困難。我國在《刑法》中規定，對于非法集資相關犯罪的處罰相對較輕，在規定中，只對集資詐騙罪最高可判處死刑，而非全國性重大案例的判刑都比較輕，從而帶來的犯罪成本低，使非法集資類的案件屢犯不絕。

（三）社會民眾防范風險意識的缺乏。主觀上，非法集資所承諾的利率一般都會高于銀行同類利率的幾倍或十幾倍。他們通過短線操作的方式，讓人們感覺投資回報快、回報高，在逐利思想作怪的情況下，容易使人喪失理智。但造成民眾防范意識低的主要原因還來自于客觀。一方面是對非法宣傳管控不嚴。一些不法分子利用手機、網絡、電視媒體等進行投資理財宣傳，有的審批監管部門把關不嚴，對其真實性、合法性主動調查核實不到位;有的投資理財公司雇傭業務員到社區、鄉鎮、街道散發張貼傳單，傳播集資信息，基層網格管理員、工商所、派出所見事遲、反應慢，主動查處不到位。另一方面是缺乏正確的教育引導。非法集資一般會以合法的形式出現并以此作為掩護，以“高大上”的名義實施，有的還戴著各種“光環”，普通群眾容易被蒙蔽，有的職能部門披露揭發不夠主動，采取放任態度;宣教活動往往停留在打打橫幅、發發傳單等一些傳統手段，利用新媒體開展抵制非法集資宣傳教育不夠熟練、經常，反而一些不法投資理財公司在這方面占據了主動。三是“熟人介紹”容易放松警惕。調查中了解到，近90%的受害人都是由熟人、親戚、朋友介紹參與集資，這種相互介紹、層層擴展的發展模式，形成了建立在信任基礎上的龐大網絡，容易使人們判斷錯誤，盲目從眾。

（四）相關政府部門過程管控的缺失。加強對民間金融活動的過程管控是從源頭防范化解非法集資和投融資領域涉眾矛盾的有效手段，當前看，這方面還有不小差距。一是主管機構不明確。雖然各級政府都成立了相關的領導機構，但這些政府機構往往將工作重心側重于事后監管處置，事前事中監管職能不突出，現有的行業主管和職能部門，受職能所限，都無法單獨實施有效監管。二是情報預警條塊分割。從現實情況看，相應的行政職能部門在辦理注冊登記、接待群眾來信來訪、年中審計、稅務監督、資金監管等過程中都能發現一些非法集資和投融資苗頭線索，大多在行業范圍內進行了處置，上下級之間、部門之間信息溝通、分析研判比較少，致使情報預警遲滯，錯失了早期處置良機。

三、化解非法集資和投融資領域涉眾矛盾的對策建議

習近平總書記多次強調說，“防止發生系統性金融風險是金融工作的根本任務，也是金融工作的永恒主題。要把主動防范化解系統性金融風險放在更加重要的位置”。那么，化解非法集資和投融資領域涉眾矛盾是有效防范系統性金融風險的題中之意，在當前，各級政府在深入推進依法治國的要求下，更要靈活運用相關法治思維和方式來解決此類問題。

（一）補齊法律法規短板，將民間融資引入法制軌道。要厘清法律沖突。對現行法律法規、地方性規章制度中有關非法集資和投融資的規定、辦法、實施意見等進行全面梳理，重視并汲取好的經驗教訓，并及時將其上升為相關的規章制度，對于其中重疊、沖突內容要及時廢止和規范。要細化民間金融活動與非法集資界限。從立法層面對非法集資下一個準確清晰的定義，面對當下利用互聯網進行非法集資的亂象問題，加快頒布相關對于如何規范借貸平臺及其所涉及的線上線下理財活動的法律規范，從而引導相關行業的綠色、健康發展。要健全過程監管法律規范。按照利益均等，協調平衡的立法原則，對民間投資理財公司的權利義務、準入必備條件、業務執法范圍、利率水平和擔保措施、相關手續操作流程等每個環節都要制定操作性強的法律規范，推動民間金融行為走出灰色地帶。

（二）加強并鞏固外部金融監管，構建全過程性的風險防控機制。一方面是要科學的構建相關監管體系。深入性對非法集投資領域問題的相關監管單位的工作分工、監管流程、實施辦法進行明確規定。將市場監管、人民銀行、銀保監會、金融等行業部門專業力量的工作整合，建立完善的統計監測指標體系和快速靈敏的聯動監管機制，實現全過程透明監管。針對互聯網金融快速發展態勢，要加大信息技術手段的運用，成立網絡金融監管技術部門，實現全時監控。另一方面要提升行業相關部門的監管職能。相關金融管理機構打頭陣，市場監管、稅務部門配合，對民間投資理財公司的注冊資金、資金來源渠道、項目真實性、盈利能力等進行形勢上和實質上的嚴格審查。建立借貸材料向市場監管部門登記制度，投資理財類公司項目所涉及的借貸合同、相關借據、合同材料、銀行的相關付款類憑證，收據復印件等應向市場監管局備案。政府牽頭建立部門信息共享網絡，整合多部門力量，協調配合，提高預、防監督能力，加大對可疑公司的監管力度 ，并及時發布預警信息，減少相關部門信息獲取不對稱，正確引導群眾規范和理性投資。最后要強化行業自律建設。完善行業規章制度，要遵守相關法律規章制度，定期對相關 金融投資理財公司的資金流向進行監督，要將行業自律在調解糾紛、化解矛盾方面的優勢和作用充分發揮出來。

（三）拓寬社會投融資渠道，構建多元化民間金融體系。努力滿足社會民眾、中小企業合理的金融需要，讓民間資本以合法身份更好支持經濟社會發展，壓減非法集資生存空間。加大力度發展政策性金融機構和民營金融機構，構建連鎖化民間財富平臺，形成品牌性的民營金融體系。鼓勵區域性投資類公司的成立，建設民間資本投資基礎設施，允許民間資本投資基礎設施建設。相關部門要加大行業監管和指導力度，盡力滿足中、小企業、公眾對金融產品和服務的多樣化需求，利用對中小投資理財及相關金融企業的考核激勵機制，從而提高其積極性。相關監管部門要加強對相關金融理財企業的跟蹤輔導，幫助其解決籌資難、投資方向等問題。并且要對擔保公司的業務進行督查，搭建可信的銀企對接平臺，擴大企業取得銀行資金的渠道和可能性。

（四）落實金融知識教育工作，從根本上提高群眾的識別能力和自我防范意識。加大力度利用各種媒體、網絡的優勢和特點，宣傳國家經濟政策和相關法律規定，營造出震懾犯罪的氣勢和教育群眾的濃厚社會氛圍。把宣傳教育和日常業務相結合，在中老年人活動聚集點重點宣傳，從而保證宣教工作的落實和貫徹。利用開展法律宣講知識講座、送金融知識下鄉等時機，通過宣講非法集資案例，警示群眾和市場主體，揭露常見的犯罪手段，提醒百姓關注相關預警信息。

（作者單位：忻州師范學院）