我國西部重點省份開展“一帶一路”衛生合作的SWOT 分析

吳 瓊 程 才

中國醫學科學院醫學信息研究所，北京 100020

2013 年，習近平主席提出了“新絲綢之路經濟帶”和“21 世紀海上絲綢之路”的合作倡議（以下簡稱“一帶一路”）[1]。我國西部地區憑借其獨特的地緣優勢，成為“一帶一路”倡議的重要組成部分。其中，四川省作為西部發展增長極之一，位于“一帶一路”連接東西、貫通南北的戰略位置，在“一帶一路”建設中取得了優異的成績，尤其是在衛生合作方面對促進我國和沿線國家人民健康發揮了積極的作用?；谒拇ㄊ　耙粠б宦贰毙l生合作狀況，分析其自身的優勢和劣勢、面對的機遇和挑戰，對于加速西部優勢地區國際衛生交流合作，進而推動西部地區整體衛生事業發展具有重要意義。SWOT 分析法通過分析內外部環境因素來提供戰略規劃依據[2]，已經在國際衛生合作研究中得到一定應用[3-5]。本研究通過總結四川省“一帶一路”衛生合作狀況，采用SWOT 分析法對四川省開展“一帶一路”衛生合作的優勢、劣勢、機遇和挑戰進行系統分析，提出完善四川省“一帶一路”衛生合作的策略建議，以更好地發揮其在西部地區國際衛生合作中的輻射帶動作用。

1 “一帶一路”衛生合作狀況

隨著“一帶一路”倡議的提出，四川省在“走出去”和“引進來”戰略的指導下[6]，與國際多元行為體開展衛生合作。合作的國際多元行為體包括國家行為體，以及國際組織和基金會等非國家行為體。合作的領域涉及衛生安全、衛生發展和衛生創新三個方面。在衛生安全方面，與“一帶一路”成員交流傳染病防控體系建設和防治策略經驗，落實防控項目，提升合作各方傳染病防控能力；組建國際應急醫療隊，協同開展衛生應急救援。在衛生發展方面，參與全球性健康行動，分享四川經驗，助力推動區域和全球衛生體系建設；促進四川和國際婦幼健康事業共同發展；開展衛生援外工作，援助“一帶一路”發展中國家的醫療衛生事業；加強“一帶一路”中醫藥規劃機制建設，拓寬合作領域，鞏固合作成果，推動中醫藥產業國際化；培養本省具有國際視野的醫務人員隊伍，同時助力相關國家提高醫療衛生人員能力和水平。在衛生創新方面，一方面加強與相關國家和國際組織在前沿醫學科技、重大疾病防治等領域的交流合作；另一方面大力促進醫療旅游產業和其他健康產業的發展。

2 “一帶一路”衛生合作的SWOT 分析

2.1 優勢

2.1.1 悠久的對外開放歷史和多樣化的國際衛生合作平臺 四川省是我國對外開放最早的地區之一。“南方絲綢之路”和“川藏茶馬古道”是四川省悠久開放歷史的有利佐證[7]?！耙粠б宦贰背h提出之后，四川進一步擴大開放格局，截至2018 年底已經與220 多個國家和地區建立了合作關系[8]，其對外合作開放度排名位居在西部十二省份首位[9]。在衛生健康領域，四川省積極搭建不同形式的虛擬和實體合作平臺（表1），展示四川衛生健康事業發展成績，學習國際先進經驗。

表1 四川國際衛生合作平臺

2.1.2 戰略區位和便捷的交通網絡 四川省地處對外開放戰略重要位置，是西向和南向國家陸空聯系的必經之路，也是“一帶一路”、長江經濟帶等國家戰略的交匯點[10]。同時，四川陸空水立體交通網絡的完善，為開展國際衛生合作提供了硬件條件。具體表現：鐵路方面，“蓉歐快鐵”和“中亞班列”構成了四川聯通歐亞的“雙黃金國際物流大通道”[11]；空運方面，四川省是繼北京、上海之后的中國第三座“雙機場”省份，“空中絲路”順暢[12]；水運方面，密切與長江經濟帶沿線省區的工作銜接，通過長江經濟帶與海外國家開展合作[13]。

2.1.3 堅實的經濟基礎和全方位的國際經濟合作格局四川省是我國西部經濟大省，2019 年地區生產總值達46 615.8 億元，比2018 年增長7.5%，增速比全國平均水平高1.4%[14-15]；此外，國際經濟合作四向全方位發展，向南對接東南亞、南亞，向東承接美日韓等發達國家需求，向西發展對歐合作，向北參與中蒙俄經濟走廊建設[16]。堅實的經濟基礎為四川開展國際衛生合作提供了財政支持，全方位的國際經貿合作為衛生合作打通了交流渠道。

2.1.4 獨特的中醫藥優勢 四川省擁有獨特的中醫藥優勢，有利于主導國際合作的開展。優勢體現：中藥資源方面，四川省中藥資源蘊藏量、常用中藥材品種數、道地藥材品種數和國家GAP 認證數均居全國第一[17]；政策扶持方面，出臺一系列政策文件，如《<中醫藥“一帶一路”發展規劃（2016—2020 年）>實施意見》，推動中醫藥在“一帶一路”沿線的發展；服務能力方面，四川中醫藥整體服務能力全國領先，2018 年全省基層中醫藥服務量占基層衛生服務總量的40.2%[18]，全國僅為14.3%[19]；產業集聚方面，四川省是我國第一個中藥現代化科技產業基地和生物技術產業化示范省，擁有“龍頭企業帶動、特色產品支撐、優質藥材保障”的四川中藥現代產業體系[20]；國際合作基礎方面，四川省與多個“一帶一路”國家和地區簽署了合作協議，建立海外中醫藥中心，開展中藥海外種植項目。

2.2 劣勢

2.2.1 國際衛生合作規劃尚不明確 2015 年四川省出臺了《四川省參與建設絲綢之路經濟帶和21 世紀海上絲綢之路實施方案》，然而之后一直未制訂具體的“一帶一路”衛生合作戰略規劃，使四川“一帶一路”衛生合作欠缺規劃指引，對于有步驟和有重點地開展國際合作具有制約作用。

2.2.2 衛生援助意識有待轉換 四川省對外援助多停留在傳統友誼型援助模式上，例如派遣醫療隊、執行“光明行”等老牌醫療援助項目。雖然近年來增加了開辦衛生人力資源培訓班和中外對口醫院建設等合作形式，但是基于省內衛生事業發展大局、有效整合省內優質資源、體現時代性和創新性、服務于四川衛生健康事業大局的對外援助尚顯不足，對外衛生援助的意識有待轉換。

2.3 機遇

2.3.1 省政府的大力支持 四川省政府支持國際衛生合作，加強政策和組織保障工作。一方面，四川省出臺了一系列政策文件支持國際衛生合作，如《四川省“十三五”衛生計生事業發展規劃》要求加強醫療衛生國際交流合作；《“健康四川2030”規劃綱要》強調，拓展健康領域對外交往空間，全方位、多層次開展國際交流合作。另一方面，四川省衛健委成立了以委主任牽頭，各處室相關單位為成員的推進“一帶一路”建設領導小組，保障“一帶一路”衛生合作開展。

2.3.2 “一帶一路”成員的積極響應“一帶一路”倡議自提出以來，得到越來越多國家和國際組織的響應，截至2019 年7 月底已有136 個國家和30 個國際組織與我國簽署政府間合作協議[21]?！耙粠б宦贰毖鼐€國家的積極響應，為四川順利開展國際衛生合作提供了良好的國際環境。

2.3.3 國際新冠肺炎疫情防控需要 目前我國新冠肺炎疫情已得到良好控制，各項產業步入正軌，然而許多國家疫情仍呈快速增長態勢[22]。四川省在疫情防控中積累了豐富的經驗，能夠向有需要的國家提供診療援助；其他國家創造的阻擊新冠病毒的經驗，也可以對四川疫情防控常態化工作提供借鑒。

2.4 挑戰

2.4.1 地緣政治風險 由于“一帶一路”倡議涉及國家多、地域廣，勢必會觸動美國等大國的利益，特別是當前中美關系緊張的情形下，開展“一帶一路”合作勢必會引起歐美國家與我國的對抗[23]；此外，沿線國家由于宗教信仰、民族文化等的不同，民眾觀點的差異常會上升到政治高度，進而引起政府間的矛盾，最后影響四川省開展國際衛生合作。

2.4.2 法律法規保障欠缺 目前“一帶一路”倡議多采取公布諒解備忘錄、行動計劃等形式，這些形式并不具備法律效力[24]。法律保障的欠缺是制約“一帶一路”建設的重要因素，這不只是四川一省，更是我國整體面對的挑戰。

3 完善“一帶一路”衛生合作的策略建議

3.1 抓住政策機遇期，加強“一帶一路”衛生合作體系建設

四川省應抓住“一帶一路”倡議機遇期，依托國家衛健委發布的《關于深入推進“一帶一路”衛生健康交流合作的指導意見（2018—2020）》，建立政府主導的國際衛生合作機制，推動“一帶一路”衛生合作的不斷深化。

3.1.1 明確國際衛生合作規劃，有的放矢 開展“一帶一路”沿線國家調研，在識別沿線國家衛生狀況、合作環境與合作關系等特征的基礎上，根據自身實際需求主動設置議程，分步驟、有重點地設計衛生合作規劃，并確保每個項目的可行性與獲益性。

3.1.2 利用交通優勢，擴大合作范圍 四川省可通過其發達的交通網絡，深化與“東西南北”向國家和國際組織的衛生合作，建立跨國別的區域醫療衛生高層交流互訪機制、決策協商機制、利益共享和爭端協調機制，簽署衛生合作協議，搭建“一帶一路”倡議下集政府間政策合作、機構間技術人員交流等為一體的衛生合作平臺。

3.1.3 加大政策資金扶持力度，保障合作開展 四川省政府應加大國際衛生合作專項補助經費，如合作機構籌建經費、人才引進經費、海外培訓經費、外事活動經費、援外人員補助經費等，為國際衛生合作的開展提供充足的資金支持。

3.2 發揮中醫藥優勢，推動中醫藥走向海外

四川省可充分利用自身的中醫藥優勢，主動開拓與“一帶一路”成員的中醫藥合作。

3.2.1 推動海外中醫藥體系建立，重點加強與東南亞國家的合作 四川省可繼續通過政府間高層互訪、簽署合作協議等方式，擴大中醫藥的海外市場準入，推動海外中醫藥立法及正規體系的建立。可尤其加強與東南亞國家政府間的交流，因為四川毗鄰東南亞國家，由于文化相近，中醫藥容易被東南亞國家居民接受，同時東南亞國家傳統醫藥技術的發展也能夠為四川提供經驗借鑒。

3.2.2 以政策為指導，開拓海外中醫藥合作基地 四川省應以《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016—2030 年）》和《中醫藥“一帶一路”發展規劃（2016—2020 年）》為指導，在發展傳統的海外中醫藥中心的基礎上，開拓新的合作基地。例如，保障捷克布拉格西南醫科大學附屬中醫醫院、阿曼蘇丹中醫藥中心等的正常運行，促成黑山中草藥種植基地項目落地等。

3.2.3 依據國際市場需求，大力培育跨國中藥企業 四川省應培育一批具有較強國際競爭力的跨國中藥企業，依據“一帶一路”沿線國家的特點，研制適合不同市場需求的中藥產品，增加中藥在國際醫藥保健市場的份額，將中醫藥資源優勢轉化為現實的經濟優勢。

3.3 創新衛生援外方式，突破國際衛生合作領域

四川省應在中央的統一部署下，穩步推進已有援外品牌項目的同時，創新衛生援外工作，打造新時期援外醫療的品牌形象。

3.3.1 將衛生發展援助與全球衛生治理結合，實現援助外溢效應最大化 四川省應借助“一帶一路”倡議，并通過中非論壇、中國-東盟等區域合作框架以及世界衛生組織等國際組織的關系，推動四川衛生援外的經驗及相關產品和技術的傳播，在地區性和全球性衛生治理中爭取更多話語權和主動權，使衛生援助的外溢效應最大化。

3.3.2 實施“立體式”衛生援助，推動全方位合作 應根據省內衛生事業發展狀況、全球戰略競爭格局、駐在國衛生需求的變化，制訂和實施更加主動的“立體式”衛生援助。不能僅局限于醫療救治，應推動四川與駐在國在衛生體系、制度規范、技術標準、醫學教育與科研、疫苗和藥品研發等全方位的合作。

3.4 密切與世界衛生組織的合作，促進衛生事業發展

面對地緣政治風險和國際合作法律法規保障的欠缺，四川省可密切與世界衛生組織的合作，借助世界衛生組織提供的平臺，建立合作項目以解決省內重點衛生問題，如新冠肺炎防控和治療問題。自20 世紀以來，全世界已暴發多次冠狀病毒疫情，而目前仍缺乏有效的冠狀病毒防治手段[25]。四川省可利用世界衛生組織的優勢資源和國際經驗，開展冠狀病毒科研合作，開啟冠狀病毒的長期攻關研究，為造福全人類貢獻四川力量。

4 小結

四川省積極開展與“一帶一路”成員在衛生安全、衛生發展和衛生創新三方面的合作。通過SWOT 分析發現，四川省開展“一帶一路”衛生合作的優勢包括擁有悠久的對外開放歷史和多樣化的國際衛生合作平臺、區位優勢和便捷的交通網絡、堅實的經濟基礎和全方位的國際經濟合作格局，以及獨特的中醫藥優勢；劣勢體現在國際衛生合作規劃尚不明確，衛生援助意識有待轉換；機遇包括省政府的大力支持，“一帶一路”成員的積極響應，國際新冠肺炎疫情防控需要；挑戰有地緣政治風險，法律法規保障欠缺。因此，建議四川省加強“一帶一路”衛生合作體系建設，推動中醫藥走向海外，創新衛生援外方式，密切與世界衛生組織的合作，以打造“一帶一路”衛生合作的新格局，更好地發揮其在西部地區國際衛生合作中的輻射帶動作用。