建設面向未來的綜合性節點城市
——上海新一輪新城發展戰略研究

林 華 范 宇 王世營 LIN Hua,FAN Yu,WANG Shiying

上海市“十四五”規劃提出“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”市域空間戰略部署，是實現《上海市城市總體規劃》（2017—2035年）（以下簡稱“上海2035”）“網絡化、多中心、組團式、集約型”空間格局的重要舉措。其中，新城發力既是落實中央城市化戰略的要求①2020年4月10日，《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》中指出：建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、郊區化發展，逐步解決中心城區人口和功能過密問題。，也是上海著眼大局大勢作出的重大戰略選擇。上海作為超大城市，在新時期高質量發展，服務和融入經濟循環新發展格局的形勢下，需要通過加快新城發展，優化空間布局，推動資源要素科學分布。

1 上海新城的發展歷程及存在問題研判

1.1 從衛星城到綜合性節點城市

上海郊區城鎮經歷了從依附于單核大城市的衛星城，到相對獨立的郊區新城，再到長三角城市群網絡中的獨立綜合性節點城市等多個階段。回顧歷版上海城市總體規劃，對郊區城鎮的規劃建設始終堅持“實現中心城功能優化和有機疏散、形成多中心的城市空間結構”這一基本目標。

1959年《關于上海市總體規劃的初步意見》中，規劃了17個衛星城，目的是疏解市中心區的工業和人口，調整全市工業和人口布局。每個衛星城的規模控制在10萬人左右，部分達到20萬人。1986版《上海市城市總體規劃》中提出衛星城建設要形成一個比較完善的生產和生活環境，規劃縮減衛星城的數量至7個。同時，規劃衛星城的規模進一步擴大，人口規模一般不少于10萬人，建設條件好的可發展到30萬人左右。至1990年，上海實際建設的7座衛星城已形成數萬至數十萬的人口規模。

《上海市城市總體規劃（1999年—2020年）》（以下簡稱“2001版總規”）中首次提出以郊區的區、縣政府所在地或重大產業及城市重要基礎設施為依托發展新城，共規劃11個新城。不同于以往衛星城，新城是具有綜合功能的中等規模城市，并且和地方政府事權相對應，具有更強的自主性。“十一五”時期，上海進一步穩定了市域“1966”城鄉體系框架，明確要建設9個新城，規劃人口規模各達30萬以上，其中松江、嘉定、臨港3個有發展優勢的重點新城，規劃人口80萬以上。

“上海2035”進一步將新城定位為長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節點城市，原有的9個新城中，將原寶山、閔行兩個新城作為主城片區納入主城區范圍，將原金山、崇明兩個新城調整為核心鎮，適度控制人口規模。規劃確定嘉定、松江、青浦、奉賢、南匯等5個新城，每個新城的人口規模控制在65萬人—110萬人。

1.2 存在問題及成因分析

從“2001版總規”提出郊區新城概念至今，經過20年的快速發展，新城對優化城市功能和空間布局、促進郊區建設發揮了一定的作用。同時應該看到，上海新城在長三角城市群網絡中仍然不具備明顯發展優勢，新城所在區的人均GDP與周邊昆山、太倉、平湖、嘉善等縣市相比，大多處于中下水平（見圖1）。與此同時，建設用地迅猛擴張，目前五大新城現狀建設用地已接近2035年規劃建設用地規模的80%，人口規模卻不足2020年規劃目標的50%。新城內部人口分布不均，老城區依托原縣城發展基礎，部分人口密度已超過上海中心城，達到2萬人/km2，而新建區人口集聚嚴重不足，僅為0.5萬人/km2②統計口徑為2019年實有人口。，住宅建設拓展速度遠遠快于人口增長，新建區實際居住人口不到現狀住宅可承載人口的50%，導致新建城區活力不足。究其原因主要有以下4個方面。

圖1 2020年新城所在區與周邊縣市人均GDP比較Fig.1 Comparison of per capita GDP between the new town area and surrounding counties and cities in 2020

1.2.1 產業能級不高，產城融合不夠

“十五”期間，上海市委、市政府提出“中心城體現繁榮和繁華，郊區體現實力和水平”。在此指導思想下，2002年上海出臺“173試點工業園區”計劃，以嘉定、青浦、松江三區為試點，在郊區工業園區基礎上，進一步集中工業用地，規劃了面積為173 km2的工業園區，旨在降低商務成本，創造與長三角周邊地區平等的競爭條件。這一舉措直接而深刻地影響了郊區新城的空間格局，如青浦新城在城區以北規劃了面積為52 km2的工業園區，逐步形成北產南居的空間格局。

目前五大新城大多聚集了相當規模的制造業，成為新城所在區GDP的重要支撐，但是新城產業發展仍然存在兩方面突出問題：一是產業園區土地績效不高，除嘉定工業園區外，其余園區地均產值遠低于上海國家級開發區和市級開發區的平均水平（見圖2）。二是產城融合不夠，不僅體現在產城空間格局不融合，更主要的矛盾在于職住人口的結構性不匹配。以傳統制造業為主的產業園區創造的就業崗位主要對象是年輕的產業工人，高中以下學歷占到就業人口的60%左右，月均8 000元以下收入的崗位約占70%，產業工人大多選擇居住在職工宿舍或產業區附近的農宅，如松江新城這一比例高達70%③數據來源為百度慧眼城市人口地理大數據（2021）。，對新城城區發展的支撐作用有限。

圖2 新城主要園區地均工業產值對比圖Fig.2 Comparison of industrial output value of main parks in new town

1.2.2 缺少對外交通樞紐，內部交通有待完善對標獨立的綜合性節點城市，新城現狀對外交通能力嚴重不足。除松江新城外，其他新城目前還缺少鏈接長三角各主要城市的獨立交通樞紐，新城對外聯系仍需依靠上海三大主站④上海現狀三大主站是指上海虹橋站、上海站和上海南站。，而松江新城雖然擁有城市級交通樞紐，但相比昆山等周邊城市，在停靠班次和發送旅客數量上還有較大差距。新城內部交通體系薄弱，高速公路穿越城區，對內部道路系統組織產生較大影響，新城路網間距較大，平均全路網密度僅為3.7 km/km2，軌道交通（包括局域線）站點600 m覆蓋率普遍較低，比例最高的松江新城也僅為19.4%⑤數據來源為上海市城市規劃設計研究院《上海市新城規劃建設導則研究報告》。。

1.2.3 公共設施能級和服務水平不高

新城公共服務設施一般按照區行政等級和人口規模進行配置，在醫療、基礎教育等與市民生活最為相關的設施方面，與中心城區存在較大差距（見圖3-圖4）。一方面，已建成的文化、體育設施，在服務水平上與近滬城市相比不具有優勢（見圖5-圖6），新城公共服務設施能級和特色有較大的提升空間。另一方面，社區級公共服務配套建設滯后于商品房開發，住宅用地實施率較高，配套建設相對滯后，社區級設施的服務半徑與15分鐘生活圈的標準有較大差距。

圖3 每百萬人擁有市實驗性示范性高中和市特色高中學校數（2021年）Fig.3 Number of experimental demonstration high schools and characteristic high schools per million people (2021)

圖4 每百萬人擁有三級醫院個數（2021年）Fig.4 Number of tertiary hospitals per million people (2021)

圖5 新城所在區與周邊縣市圖書館藏書量比較Fig.5 Comparison of book collection per thousand people

圖6 新城所在區與周邊縣市博物館全年參觀人次比較Fig.6 Comparison of annual visitors to museums

1.2.4 開發建設品質有待提升

從典型地區的街區網絡比較來看，浦西外灘地區道路間距約120 m×150 m，城市肌理緊密有序，適于人的活動。而新城尤其是新建城區，其以大規模住宅區開發為主的推進模式使得街坊尺度多為400 m×400 m乃至更大（見圖7），街道空間以機動車通行為首要功能，街道界面功能和風貌缺乏設計，導致街道空間普遍缺乏活力。

圖7 各新城典型街坊尺度示意圖Fig.7 Scale map of typical neighborhoods in new towns

公共空間的環境品質不高。新城的公共空間尤其是綠地建設規模相比中心城而言具有一定優勢，但空間品質和環境藝術還存在較大的提升空間。一些新建的公園綠地、廣場注重面積規模，而忽視人的使用需求，空間大而不當，配套設施建設不足，導致使用效率不高。

歷史文脈傳承和特色文化創新不足。多數新城原有自然地理環境和歷史文化底蘊較好，但在建設過程中缺乏與環境風貌的銜接和歷史風貌的傳承，未能形成具有自身特色的城市景觀風貌和文化內涵。

2 上海新城新一輪發展的目標內涵

從國際經驗來看，全球城市區域空間發展的普遍規律是從中心城市的單核心轉向區域的多中心、從垂直層級聯系轉向扁平網絡聯系[1]，“上海2035”提出將新城建設成為在全球城市區域中具有輻射帶動能力的綜合性節點城市，就是要改變大都市一極集中的格局，著眼于提升新城綜合城市功能和建設品質，發揮新城在全球城市區域網絡中的節點作用。因此，回答新城之“新”的實踐命題，關鍵是要把握兩個方面的目標內涵，即區域網絡中獨立的綜合性節點城市和引領高品質生活的未來之城。

首先，獨立的綜合性節點城市應該具備3方面的特征內涵：完備綜合的城市產業功能、高能級特色化的公共服務體系和獨立便捷的對外交通系統。新城的功能應從“疏解中心城次要職能”向“提升大都市區的核心競爭力”轉化，新城不應單一維度強調疏解中心城人口和產業，應將其視為長三角城市群網絡中具有輻射帶動作用的綜合城市，培育和聚集能夠代表上海、輻射區域的專項職能，形成與中心城市網絡化的分工協作。國內外新城建設經驗表明，單純依靠制造業發展的新城大多是不成功的。上海新城發力重在產業，將主要通過產業結構調整，培育發展一批能夠充分吸引高素質人才的高能級創新型產業功能，促進二產和三產深度融合，從而充分發揮新城對于人口的集聚作用；同時，建立高能級、特色化的公共服務體系和獨立的對外交通系統，便捷聯系長三角城市群中的其他城市，發揮新城的輻射帶動作用，與中心城市共同提升大都市區的核心競爭力。

其次，建設高品質未來之城的核心是要以人為本，滿足人的需求。在過去新城建設實踐中，追求經濟發展，違背城市有機增長的規律，造成很多發展中的問題。因此，新一輪的新城建設要回歸城市規劃建設“以人為本”的初心，踐行“人民城市”的理念，切實遵從人的需求、人的尺度，建設工作與生活更加融合、服務與交通更加便利、城市與自然更加和諧、人文與個性更加彰顯的人本城市，不斷提升城市建設的質量內涵，讓生活在其中的市民有獲得感和幸福感。

3 建設獨立的綜合性節點城市

3.1 加快高能級創新型的產業功能集聚

上海正處于轉型發展的關鍵時期，新城制造業發展面臨著許多瓶頸問題，單純依靠低能級產業空間擴張已經不能適應上海新形勢下的發展要求，新城作為獨立城市，必須順應世界經濟多元均衡的發展趨勢，加快實現產業結構的轉換升級和二、三產業融合發展，形成產業與人口不斷升級的良性循環[2]。

新城與中心城功能實現網絡互補是上海大都市區形成的關鍵。中心城可以進一步做大做強面向不特定客戶的第三產業，如金融、營銷、時尚設計等，新城則在吸引生產性服務業和高科技創新型產業方面顯現出更大的優勢。例如美國排名前500的大公司總部已有2/3外遷至郊區，東京的筑波新城集中了數十個高級研究機構和兩所大學，其中筑波高能物理研究所是國際上重要的高能物理研究中心之一[3]。因此，上海新城應推進傳統制造業向創新型產業升級，加快發展生產性服務業，提高消費型服務業品質，著力培育與新城人口目標相適應的產業結構，在集約節約使用土地的基礎上實現產業的跨越式發展。

3.2 培育具有區域輻射能力的公共服務

新城的公共服務不應局限于為新城100萬左右人口服務的設施空間配置，而要以高于中心城的標準，集聚專業領域的優秀人才，吸引高質量的服務品牌，切實提升教育、醫療、文化等服務水平。從全球城市發展趨勢來看，社會服務“事業”和“產業”的界限日趨模糊。例如東京在2030遠景規劃中提出重點發展“社會問題解決型產業”[4]，教育產業、醫療健康產業、養老產業等既是滿足人的全面發展需求，也是全球城市綜合功能能級的體現。因此，新城還應著眼于服務周邊城市特色化、產業化的公共服務領域，根據自身優勢，以事業與產業的深度融合為抓手，培育具有新城特色的公共服務。例如奉賢新城可以放大“東方美谷”美麗健康產業的集聚優勢，布局醫美和特許醫療服務；嘉定新城放大F1中國大獎賽的品牌優勢，升級拓展世界級的體育休閑服務。與此同時，加大市級功能性項目向新城傾斜的力度，以重大項目的市場聯動效應促進新城發展。

3.3 發揮對外交通樞紐對新城的支撐作用

改變大部分新城不在國鐵干線上的區位劣勢，將國鐵、城際鐵、市域鐵等不同層次鐵路網絡整合成一張網，強化網絡互聯互通。依托網絡節點，建設新城對外交通樞紐。鏈接與長三角其他城市、上海中心城和周邊新城；同時，強化樞紐與新城內部市區線和常規公交的高效換乘，形成對外高效聯通、對內轉換便捷的綜合交通系統。

改變樞紐空間布局遠離城市中心的慣性思維，借鑒日本等發達國家的建設經驗，以站城一體的空間布局為導向，帶給乘客坐火車如同坐地鐵一樣方便的出行體驗，削弱大尺度的候車廳和集散廣場，通過“交通卡”或自動售/檢票機完成購票、檢票、進站過程；所有列車站臺設置在地下，減小地面敷設軌道對城市的割裂影響。注重垂直復合設計，在車站上方疊合商業、辦公、酒店等多樣化的城市功能。在此基礎上，進一步整合站體周邊功能布局，在步行尺度下集約緊湊開發，形成綜合交通和城市功能高度復合的一體化發展[5-6]。

4 建設引領高品質生活的未來之城

4.1 促進空間融合復合

隨著科技進步和生產生活方式的改變，未來人們的生活方式更趨于在短距離出行范圍內解決工作、生活和娛樂，城市的空間結構將會更加緊湊和高效。因此，新城的空間發展要打破目前產城空間割裂的現狀，通過促進產業園區向綜合功能城區轉變、居住片區向開放式街區轉變，營造宜居宜業的城市環境和創新創意的城市氛圍。

一方面，未來城市中的產業園區不再是傳統生產活動的集聚區，將逐步演變為生產與生活疊加的綜合性活動承載區。人本理念的回歸和生產技術的進步使得產業園區逐步擺脫《雅典憲章》提出的城市功能分區理念的影響，成為協調生產與生活，反映就業、居住、公共服務等人本需求共性的集合體。尤其是在產業創新需求導向下，更要將學習、研究、創新和生產活動匯集與交織，更強調開放與共享。因此，未來新城的工業區不再是單一的產業功能區，而是新城的有機組成部分，產業空間的更新標準應不同于傳統的工業區，從促進產城融合的要求出發，納入新城的系統功能布局整體考慮[7]。

另一方面，隨著數字化通訊技術的不斷發展，社區基本公共服務在布局上將會呈現去中心化和扁平化，在內涵上體現線上、線下融合的發展趨勢。因此，新城居住區要改變現狀封閉的大尺度街坊布局和單一的居住功能，向開放式街區轉變。以在步行范圍內滿足人們多樣化的需求為導向，鼓勵在居住街坊內植入非正式的就業空間和全齡友好的社區基本公共服務，面對未來可能出現的新型社區公共服務和突發公共安全事件，做好空間彈性預留，增強社區服務韌性[8-9]。

4.2 打造宜居的城市環境

4.2.1 構建城市與自然滲透融合的大生態格局

上海新城大多具有優良的生態本底，如松江新城依山面水、青浦新城河網縱橫、嘉定新城森林繞城等，但生態空間品質不高，生態價值未得到充分發揮。因此，新城不僅要尊重原有自然形態，統籌山水林田湖草，錨固新城生態基底，更重要的是要應用先進的生態技術，提升生態空間的資源價值和美學價值。同時適應人親近自然的基本需求，強化生態空間和城市空間的有機融合。通過打通骨干河道兩側公共空間，構建滲透入城的核心綠廊，將城市內部的綠地系統與大生態格局相銜接，建立由郊野公園、城市公園、地區公園、社區公園組成的綠化網絡和多樣化綠色開放空間，并注入多元復合活動功能，構筑優于中心城的生態環境品質[10]。

4.2.2 建設適宜步行的城市

適應健康、低碳等未來生活方式，減少機動車對生活的干擾，越來越多的國際城市開始推崇適宜步行的規劃設計和實踐，例如巴塞羅那的超級街區計劃⑥巴塞羅那“超級街區”計劃的核心是“行人擁有優先使用公共空間的權利”，巴塞羅那將傳統的9個方格街區合并在一起，機動車交通被限制在街區外圍，這些歸還給步行的道路可供隨意行走、購物或舉辦活動。。因此，新城要改變現狀機動車交通主導的空間發展模式，加大路網密度、縮小道路間距，形成規模適宜的街坊尺度，促進土地用途混合，形成多樣開放的街道界面，讓街道空間變得更富生活性和趣味性。同時，結合綠化、公共開放空間、水系等構筑線路便捷、環境舒適的自行車交通網絡和步行體系。通過由慢行專用路和城市干路、城市支路與居住小區內的道路所組成的完整慢行網絡，覆蓋新城全域，實現重要功能節點皆慢行可達。通過注重慢行系統與城市公共服務設施的銜接，將漫步休閑體驗全面融入新城生活。

4.2.3 注重人性化的空間尺度設計

人的尺度和人的需求是空間設計的基本依據，多方位、多層次地考慮人與環境的相互關系是空間設計的出發點。從人的物理屬性而言，在無需轉動身體的情況下，眼球上27°、下30°視野范圍是最佳視線范圍。如果街道寬度是20 m，一個人站在街的一邊，望向對面時，可以一目了然地把在視平線上12 m內高度的東西盡收眼底，也就是四五層樓高。“一目了然”空間范圍內的舒適和美觀決定了人對環境的感知，這就是人的尺度[11]。從人的心理需求和行為特征而言，安全感是人類基礎本能的需要。例如當我們身處空曠的綠地和廣場時，會不自覺地尋找樹或者臺階等有所依托的地方憩息，而不是站在廣場中央，這是人心理需求的體現。因此，新城城市設計應從上帝視角的宏大尺度向人本視角的場所設計轉變，改變新城空間尺度大而不當的現狀，通過對城市廣場、城市公園、主要街道、地標建筑、商業街區、大型公共設施等節點性公共空間的人性化設計改造，構建場所特征，提升空間活力和使用效率[12]。

4.3 注重歷史人文的傳承

聯合國教科文組織在《文化：城市未來》（Culture:Urban Future）全球報告中提出“以人為本的城市空間應以文化為中心、優質的城市環境由文化塑造、城市可持續發展需要基于文化的綜合決策”的倡議，文化的空間載體日益成為城市規劃建設的焦點議題[13]。

上海的新城從其發展脈絡來看，并不是真正意義的“新”城，大多數新城是在以往縣城基礎上發展而來的城市，有著悠久的歷史人文底蘊。例如松江的倉城、府城，嘉定老城，青浦老城，都保留了良好的歷史空間格局。因此，新城的建設要注重文化和歷史肌理的延續，讓生活在其中的人們“記得住歷史，看得見未來”。一方面，老城更新改造要注重延續肌理，改善空間品質。街坊尺度應與既有老城肌理相協調，注重新建建筑圍合方式、體量、高度、色彩等要素，促進城市的有機生長和文化傳承。另一方面，要打造高品質藝術文化空間和注重人文景觀設計，提升空間文化魅力。同時，培育新城文化軟實力，如促進南匯新城“世界海岸、未來之城”“上海之根、人文松江”等新城文化品牌傳播，舉辦上海汽車文化節、“東方美谷”藝術節等具有國際影響力的品牌活動。

5 結語

上海新一輪新城發展不僅要以全新的視角審視新城發展的目標策略，同時還要做好政策機制保障。目前新城中除臨港管委會為上海市政府派出機構，大多數新城的開發是以區為主體、以區新城開發建設公司為平臺。新一輪新城發展應立足于上海全局發展的戰略高度進行謀劃，從產業經濟、規劃土地、基礎設施、社會服務、住宅建設等各方面加強市級各部門間的統籌協調，構建市級統籌、市區聯動的新型開發建設體制和機制，形成新城發展的金融、戶籍、人才、福利等政策合力，為新城發展做好堅實的制度保障。