規劃書評

書評作者：

李志剛 武漢大學城市設計學院 院長，教授，博士生導師

書籍作者：任雪飛

出版社：普林斯頓大學出版社

出版年份：2020年

21世紀是一個城市世紀。聯合國在2014年宣布人類進入“城市時代”，全球城市化水平首次超過50%。2020年末，我國常住人口城鎮化率亦超過60%。事實上，過去30多年來，我國每年進城落腳的農民工規模在2 000萬人以上。城市變得愈加重要，城市管理、城市規劃和城市研究的重要性愈加突出，城市的基礎性研究也愈加重要。傳統城市研究多圍繞單個城市或區域展開，鮮有跨區域尤其是跨國的比較性研究。進入新世紀，“比較性城市研究”正成為新熱點[1-3]。這是因為，傳統的城市規劃、城市理論建立在西方國家工業革命以來的城市實踐基礎之上，以西方發達資本主義國家的政治經濟、制度和地理環境為背景。然而，當代城市實踐的熱點“東進南移”，其發生之地主要是廣大發展中國家尤其是亞洲國家，如中國、印度[4]。城市知識的生產格局發生了很大變化，熱點向亞非拉諸國轉移。傳統城市理論與當代城市實踐的空間錯位成為當前城市研究面臨的主要問題。為此，亟待開展針對主要發展中國家、亞洲國家城市的系統性研究尤其是比較研究。Governing the Urban in China and India：Land Grabs,Slum Clearance,and the War on Air Pollution（《治理中國和印度的城市：征地、舊村改造與治理空氣污染》）在2020年由普林斯頓大學出版社出版，正是這方面的成功嘗試乃至典范。本書的作者任雪飛博士是美國密西根州立大學社會學系副教授，近年有諸多中國城市研究大著問世，是蜚聲海內外的城市學者。本書同時被收入普林斯頓大學謝宇教授所主編的“普林斯頓當代中國研究”系列。

作為一本高水平學術專著，本書圍繞土地、拆遷和環境治理等當代最重要的城市話題展開。全書共分7個章節，第1章是引言部分，系統呈現了全書的基本觀點。第2章對中國和印度的城市概念予以對比，揭示兩國城市內涵的差異。第3章則轉向兩個具體案例，分別是中國廣東省的烏坎村和印度西孟加拉邦的辛古爾（Singur），圍繞征地及其所引發的群體事件展開敘述。第4章的案例研究聚焦廣州和孟買等特（超）大城市，主題是城中村改造和貧民窟改造。第5章則對比分析了北京和德里的空氣污染治理。第6章討論了歷史維度下的兩國城市治理及相關議題。第7章是全書的結論與討論部分。這些內容主要基于作者2013—2016年在中印兩國各地所做的實地調查，綜合運用歷史視角、比較視角和民族志（ethnographic）等分析方法，理論結合實證，全面系統地分析了中印兩國城市治理上的差異與聯系。任教授指出，中國城市研究歷來強調中國城市的獨特性、差異性。但從比較的視角出發，將中國城市現象置于廣闊背景之下，則可帶來諸多全新發現。據此，作者亦呼吁中國城市研究要由“基于地方的研究”轉向“比較性的研究”。事實上，針對中國等發展中國家的城市研究并非只是案例呈現，它們恰是城市理論創新的關鍵所在[5-7]。

具體而言，任教授的思考始于她在廣州洗村所目睹的城管、街道的聯合執法。對比而言，這種基層日常巡查在印度不僅少見，甚至可以說是不可想象，這種差異成為作者的切入點。傳統上，學界對中印差異的解說中主要有兩種觀點：政府能力觀、政治體制觀。前者強調兩國政府的能力差異，后者則強調兩國差異化的政治體制（社會主義、資本主義）。任教授認為，中印差異的核心是基層政府的治理能力與治理模式：中國的地方政府更具決斷力、執行力和動員力，對于地方事務的管理和干預力更強。相對而言，印度地方政府尤其是城市尺度的地方政府的決策力和動員力較弱，對于地方事務的干預更多需要NGO、社會組織乃至政黨等的參與和協作，在執行力上有較大局限。作者指出，中國的城市治理具有“地域邏輯”（territorial logic），存在諸多基于地域空間的制度，比如戶籍制度、土地集體所有權等，當局及其基層組織具有很強的治理能力；相反，印度城市治理則是一種“結社邏輯”（associational logic），地方政府尤其是市政府沒有實權，其土地所有權也相對復雜，其治理成效取決于政府、私人和社會組織的博弈與協作。這是一個貫穿全書的核心觀點。通過各案例的深入實證，作者全面呈現了兩種邏輯在城市治理中的作用與效能。

總體上，第1、2、6章是理論性章節，第3、4、5章是實證的章節。全書章節安排均衡有致，理論與實證內容的體量相得益彰，構成有機整體。就理論而言，作者對中印的城市概念做了精彩的分析和對比（第2章）。千里之行、始于足下，概念的精確界定和厘清無疑是比較研究的基礎。事實上，城市的界定在各國有著很大差別。不同國家會以不同規模、密度、指標來界定城市。正因如此，近年一些學者們（Neil Brenner，任教授等）對聯合國的“城市時代”的說法持批判態度，認為聯合國的人口統計方式相對粗放，忽略了各地具體的城市概念（人口統計）差異，忽視了各地城市實踐的巨大差別[8]。為了把握城市特征及規律，近年學者們（地理學、規劃學、地理信息科學、人口學、管理學等的學者們）無疑付出了很多努力。任教授則另辟蹊徑，認為相對于精細化的城市邊界描繪或人口統計，更重要的問題是城市身份的內涵，也就是成為城市居民的意義如何、對人們的影響如何。為此，任教授從歷史維度詳細分析了兩國城市概念的演化及差別。相對而言，印度的城市人口的內涵比較穩定，而中國的城市人口的內涵則處于持續變動之中。也就是說，中國基層政府不斷拓展其城市界定的范圍，使得更多土地和資源被置于管理權限之下；印度的城市政府則因中央政府、本地社區等的博弈、協商而無法這樣去做。作者指出，印度城市邊界的劃定是一個政治斗爭的場域，鄉村地區并不愿被吸納或劃定為城市地區。從城市地理學角度看，印度城市指的多是嚴格意義上的非農人口的高密度建成區，而中國的城市概念則往往同時包含建成區和周圍的部分鄉鎮，實際是一個城市區域（city region）[9-11]。殊途同歸的是，隨著近年我國鄉村振興和戶籍制度改革的加速推進，城市戶口的吸引力有所下降，農業戶口身份反倒有了一些優勢，部分農民也不再一味地追求城市化。

實證部分是本書的精華。本書的第3、4、5章跨越了3組中印兩國的大小城市，深入細致地探究幾個核心領域：土地、拆遷、空氣污染，它們也是發展中國家城市化、工業化和土地開發進程中普遍存在的痛點和難點，也是涉及“維穩”的大問題。任教授認為，兩國地方政府在其中發揮了核心作用，不同的是尺度上的差異：中國是城市和村級政府，而印度則是區域級的地方政府（州政府）。通過對比分析廣東的“烏坎事件”（2011年）和印度西孟加拉邦的“辛古爾事件”（2006年），發現兩者均涉及招商引資、征地，出現開發爭議下的群體性事件；不同的是前者具有“地域性”，無論是征地主體還是涉事群體均局限在烏坎村，村民們表達不滿的對象主要是村委會和市政府；后者則是“結社性”的，征地主體涉及州政府，抗議者不僅包括本地居民，還包括諸多NGO、政黨等各類組織。

第4章關注了廣州城中村（冼村）和孟買貧民窟（賈特拉帕蒂?希瓦吉國際機場周邊的貧民窟）的改造項目。任教授認為，雖然同是涉及土地開發的城市更新項目，兩者也表現出明顯差別：中國的城中村改造中地方政府全程參與并發揮著重要作用，印度的貧民窟改造則主要依托于開發商，自下而上的性質更加明顯；而且，廣州城中村改造中的村民往往獲得大量補償，印度的貧民窟則僅有少量合法居民能獲得一定面積的安置房，原因當然在于前者擁有集體產權，后者則對其占用的土地并無產權可言。重要的是，中國和印度在補償獲得機制上存在很大差別，廣州城中村的補償主要是在村集體的地域范圍內，戶口是關鍵；孟買的貧民窟的補償則主要基于“結社政治學”（associational politics），得失取決于諸利益相關者之間的博弈與聯合。以機場貧民窟為例，補償取決于居民能否證明自己在商定的時間點在貧民窟住下，需要居民與住房組織進行談判及達成共識。

第5章關注的是北京和德里的空氣污染及其治理問題。任教授認為，傳統研究強調中印環境治理上的分野在于“政府—市場”，前者更依靠政府，后者更依靠市場，但這種劃分忽略了中印兩國環境治理的實際進程。事實上，北京的環境治理同樣具有“地域性”，空氣污染的指標分解到各級政府及國有企業，是一種有針對性的問責制。就德里而言，空氣污染的控制并非政府牽頭，而是建立在各方利益主體的協作上，NGO發揮著核心作用。作者發現，諸多NGO的動員能力（尤其是對印度高院的游說和動員）對于環境治理具有決定性作用。從這個角度看，中國城市的環境治理有其主體也就是地方政府和國企等，而印度城市的環境治理則似乎缺乏責任主體。當然，更加廣泛的公眾參與是兩個案例均面臨的挑戰。

這些案例表明，中印兩國在城市治理上所采用的方式和路徑其實是具有一定互補性的。中國的城市治理需要更多納入“結社性”策略，讓更多的利益相關者參與其中，并發揮更大作用，這樣也有利于減輕基層政府的治理壓力。印度的城市治理則應更加具有“地域性”，尤其要賦予城市政府更多更大的權力，提升其治理能力和執行能力，從而提升治理成效。當然，“結社型”治理和“地域型”治理的劃分也并非絕對。例如我國的城市治理雖以地方政府的主導為特征，但其中的“結社性”也是明顯的：中國社會以“關系”著稱；政府、部門的“條塊”間普遍存在著博弈與協商；近年城市決策如國土空間規劃的公眾參與水平和強度也在持續提升[12]。

總體上，這是一本語言簡潔、娓娓道來的學術大作，它為我們全面解析和認知中印兩國的城市治理開辟了一條“比較研究”的新路。通過深入、細致和長期持續的努力，任雪飛教授闡明了兩國城市治理的格局與特征，呈現了豐富多彩的在地現實、治理圖景和歷史脈絡。不僅如此，圍繞“地域性”和“結社性”特征，作者建立了一個清晰有力的分析框架，實現了對于中印城市治理體系的系統化解析。這些成績的取得，也全面展現了作者扎實的學術功底、持之以恒的探索毅力，以及始終關注底層的人文情懷。