武漢市紫線劃定與管控優化研究

袁諾亞 王存頌 YUAN Nuoya,WANG Cunsong

0 引言

當前，隨著國家、地方相關政策法規的出臺、國土空間規劃工作的實踐和社會各界觀念意識的更新，歷史文化遺產保護工作得以不斷強化并受到社會更多關注。自1988年第一篇探討相關主題的文獻發布以來，學術界對于如何落實歷史文化遺產保護工作的方式方法的研究從未止步，并初步形成一些管理、建設、維護保護等方面的理論成果，但在規劃領域，作為落實歷史文化遺產保護工作最重要的法定化手段——城市紫線管控體系，仍面臨許多需要探索和補充的內容。

在理論研究層面，國內學者大多集中在歷史文化遺產保護、文化名城保護與利用等較為宏觀的研究層面[1-2]，城市紫線劃定還缺乏可參考的詳細理論方法[3]；在規劃編制方面，各地對于紫線專項規劃的體系建構程度和編制進度不一，紫線劃定尚無可遵循的統一技術規范；在規劃實施和管理過程中，規劃、文化、房產等部門多頭管理，城市紫線的管控力度呈現出弱于城市其他“四線”的態勢[4]；在相關法律法規保障方面，對城市紫線管理辦法、文物保護法[5]等國家層面法規的實施細則和深化細化辦法也較缺乏。以上問題均未在學術界或規劃實踐領域形成共識，導致城市紫線管控不力、歷史文化遺產被侵蝕的現象發生[6]。本文通過對武漢市紫線專項規劃實踐的分析，重點從編制技術方法角度提出建議。

1 武漢市紫線專項規劃編制情況

1.1 編制歷程

回顧當前武漢市城市紫線專項規劃的編制歷程，按照編制層次和主要內容進行分類，大致可將其劃為雛形、確立和優化3個階段（見表1）。

表1 武漢市紫線規劃編制歷程Tab.1 Wuhan's purple line planning history

一是雛形階段（2006—2008年）。為配合《武漢城市總體規劃（2006—2020年）》的修編和《武漢市主城區分區規劃（2008—2020年）》的編制，在《武漢歷史文化名城保護規劃（2006—2020年）》的宏觀指引下，武漢對部分歷史文化風貌街區、文物保護單位和歷史建筑進行定位性保護，初步確認了部分歷史遺跡的紫線。此階段的紫線專項規劃概念尚未形成，相關工作開展較為被動，紫線劃定深度停留在城市總體規劃、分區規劃層面。

二是確立階段（2008—2012年）。為了切實加強對文物保護單位和歷史建筑的保護，并將其納入城市控制性詳細規劃的管理體系，服務于規劃、文化、房產等部門的管理，武漢市分期、分片先后開展了4項紫線專項規劃的編制工作，包括《武漢市紫線專項規劃（主城區）》①成果來自武漢市規劃研究院2008年編制的《武漢市紫線專項規劃（主城區）》。、《武漢市都市發展區紫線專項規劃》②成果來自武漢市規劃研究院2009年編制的《武漢市都市發展區紫線專項規劃》。、《武漢市歷史保護建筑保護范圍劃定規劃》③成果來自武漢市規劃研究院2012年編制的《武漢市歷史保護建筑保護范圍劃定規劃》。和《武漢市第二次紫線補充劃定專項規劃》④成果來自武漢市規劃研究院2012年編制的《武漢市第二次紫線補充劃定專項規劃》。。4項規劃全面查新了歷史遺跡名錄公布信息，對其保護、實施、增補等情況進行確認，并依據《城市紫線管理辦法》對武漢市都市發展區范圍內所有的歷史文化風貌街區、文物保護單位、歷史建筑、不可移動文物、歷史保護建筑的紫線進行了劃定。由此，武漢市紫線專項規劃的編制體系建構形成，紫線劃定覆蓋至都市發展區范圍，其深度達到控制性詳細規劃層面，并被納入武漢市規劃管理“一張圖”。紫線專項規劃正式成為武漢市落實歷史文化遺產保護工作的主要法定性依據。

三是優化階段（2013年至今）。通過《武漢市主城歷史文化與風貌街區體系規劃》 《武漢市紫線專項規劃優化維護》 《武漢市歷史文化名城保護規劃（2016—2030年）》等，在武漢城市新一輪總規編制背景下，對“一張圖”中的紫線進行系統性的校核和優化維護工作。2018年，在《武漢市第五批市級文物保護單位名單》[7]基礎上，進一步核定武漢市第五批市級文物保護單位的保護范圍與建設控制地帶。至此，武漢城市紫線劃定技術方法已較為成熟完善，在滿足歷史文化保護要求和協調兼顧城市功能發展方面，取得長足進展。

1.2 城市紫線專項規劃實施評估

武漢市紫線專項規劃經歷了從無到有的體系建構，針對歷年紫線劃定情況，武漢開展了對城市紫線專項規劃的實施評估工作，評估內容主要由成效評估、技術評估和管理評估3部分組成。

1.2.1 成效評估

按紫線劃定對武漢市歷史遺跡保護的作用大小展開成效評估。評估認為，紫線劃定在國土空間規劃一張圖中的角色越來越重要，起到了保存歷史遺跡物質空間的重要作用，一定程度上有助于文化傳承在規劃中的落實。同時，在實施效果上也存在著“重主城控制，輕市域協同”的問題，點狀單體歷史遺跡和線狀歷史文化風貌街區在保護效果上均好于面狀的風貌保護區。其深層原因可能是由于風貌保護區保護面積過大、缺乏實施抓手，逐漸被架空、被淡忘，并未按照規劃開展下一步保護實施工作。

1.2.2 技術評估

按紫線劃定的時空合理性展開技術評估。首先是在涵蓋內容上，武漢市紫線涉及的歷史遺跡類型繁多，已納入紫線劃定的類型有7類，擬納入或者考慮納入的有4類（見表2）。這使得紫線劃定保護力度、面域更廣的同時，也存在著內涵重疊、系統龐大、管理交叉等難以推進的問題。其次是紫線劃定標準不一致。以《武漢市歷史文化名城保護規劃》中的歷史文化街區為例，2006年劃定的歷史文化街區和其他5片歷史地段都劃定了保護范圍和建設控制地帶，而在2012年《主城歷史文化與風貌街區體系規劃》中新增的6片傳統特色街區均只劃定了保護范圍，并未劃定建設控制地帶。此外，不同管理主體對保護范圍的劃定標準也不同，部分街區對周邊環境現狀調研的不細致，各類歷史遺跡紫線拼合后形成犬牙交錯、相互重疊的現象，難以辨別和管理，尤其在歷史遺跡分布密集的歷史街區矛盾最為突出[8]。規劃對城市發展建設的可能性考慮不足，保護范圍界限劃定過大，保護界限未發揮應有的作用。

表2 武漢市紫線劃定（擬）納入內容Tab.2 Wuhan purple-line delineation (proposed)

1.2.3 管理評估

按紫線劃定后在管理中的使用便利程度展開管理評估。首先，在更新及時性方面，城市規劃一張圖管理平臺與現狀實際情況脫節。由于武漢處于文物申報和保護工作的推進期，文物保護單位相關名錄更新變化頻率極高，同一個歷史遺跡可能變更類型或提升級別，高頻率更新的文物信息和狀態無法及時在一張圖中得到動態更新。其次，在管理規定方面，管理規定不完善，管控依據不明晰。例如，對于歷史保護建筑和工業遺產始終沒有出臺專門的保護條例，只能參照優秀歷史建筑進行保護，歷史鎮村亦如此（見表3）。此外，對于文物古跡被破壞如何追責、被毀壞如何善后、被滅失如何善終等處置措施一直沒有明確的界定。

表3 武漢市主要文物類型的管控依據Tab.3 Basis of control for the main types of heritage in Wuhan

2 武漢市紫線概念界定

2003年建設部頒布的《城市紫線管理辦法》[9]提出，城市紫線是指國家歷史文化名城內的歷史文化街區和省、自治區、直轄市人民政府公布的歷史文化街區的保護范圍界線，以及歷史文化街區外經縣級以上人民政府公布保護的歷史建筑的保護范圍界線。根據武漢歷史遺跡類型多樣的實際情況，紫線劃定工作首先對武漢市紫線概念進行界定，試圖通過規劃層級、對象層級和控制界線3個角度對武漢城市紫線給予明確界定。

2.1 規劃層級

從規劃控制體系的角度分析紫線專項規劃與歷史文化名城保護規劃、歷史文化街區保護規劃或文物保護專項規劃的關系，是厘清城市紫線劃定工作的首要問題之一，決定著紫線劃定的對象、控制要素及體系等關鍵問題。歷史文化名城保護規劃由城市規劃主管部門負責組織編制，是歷史文化名城總體性規劃層次的專項保護規劃，而歷史文化街區保護規劃又是這一專項規劃中的重要組成部分。文物保護專項規劃則屬于文物行政主管部門負責編制的規劃。一般情況下，市規劃行政主管部門應當將經批準的文物保護單位保護范圍、建設控制地帶納入城市總體規劃和詳細規劃。城市紫線是城市控制詳細規劃中“五線規劃”的一部分，屬于強制性控制要素。按照總體規劃與控制規劃的層級關系，城市紫線是城市規劃在控制性規劃層面劃定的關于城市行政區內歷史資源保護邊界控制要素的總和，是歷史文化名城保護規劃、文物保護規劃等歷史保護性規劃成果在詳細規劃中的控制落位（見圖1）。

圖1 紫線專項規劃與歷史文化名城保護規劃、文物保護規劃的關系Fig.1 Relationship of the purple line special plan to the historic and cultural city conservation plan and the heritage conservation plan

2.2 對象層次

《城市紫線管理辦法》提出的紫線劃定對象僅包括了街區和歷史建筑兩種類型，與武漢歷史遺跡類型多樣的實際情況存在差異，因此有必要從對象層級對紫線加以界定。就武漢市情況來看，從保護等級上分析，保護等級高于歷史建筑的類型有文物保護單位，保護等級低于歷史建筑但仍具有較高保護價值且被相關行政主管部門認可的類型有不可移動文物、歷史保護建筑、工業遺產、歷史文化名鎮名村等；從保存形式上分析，不僅要保護歷史建筑形式的歷史遺跡，還應保護古遺址、古墓葬、石刻等，文物保護單位、工業遺產、歷史文化名鎮名村的保存形式更為豐富全面。

從最大化保護有價值歷史遺跡的原則出發，城市紫線劃定對象應包括所有等級、類型、形式的歷史遺跡。武漢市紫線應該是區級以上人民政府及相關主管部門認定或公布保護的歷史地段及歷史遺跡保護范圍界限的總和。具體對象層次主要有：歷史文化風貌街區（武漢市人民政府公布）、文物保護單位（國家、省、市、區級人民政府公布）、歷史建筑（武漢市人民政府公布）、不可移動文物（依據文物普查結果，武漢市文化部門備案）、歷史保護建筑（武漢市房產部門備案）、工業遺產（武漢市人民政府公布）、歷史文化名鎮名村（武漢市人民政府公布）7類。

2.3 控制界線

《城市紫線管理辦法》提出紫線控制界線僅指保護范圍界線，對于這種相對簡單的控制界線，武漢市作了適當擴充。武漢市紫線控制界線包括本體、保護范圍、建設控制地帶3個圈層（見表4），保護范圍內不得進行新建、擴建活動，建設控制地帶新建建筑物、構筑物，應當符合保護規劃確定的建設控制要求。其劃定規則為：按照保護等級由高到低，歷史文化風貌街區、文物保護單位、不可移動文物、歷史文化名鎮名村劃定3個圈層控制線，歷史建筑、工業遺產、歷史保護建筑劃定前兩個圈層控制線，其中歷史文化風貌街區外的工業遺產、歷史保護建筑保護范圍為虛線預控制⑤虛線預控制，指的是歷史文化風貌街區外的工業遺產、歷史保護建筑控制線參照其他歷史遺跡的紫線劃定，但尚沒有正式納入城市紫線，不具備相應的法律效力。。

表4 武漢市紫線劃定對象及控制界線一覽表Tab.4 Wuhan purple line delineation object and control boundary list

滿足以上規則的同時，為規避歷史遺跡分布密集地區紫線交錯重疊、難以辨別的問題，還應按照單體歷史遺跡分布于歷史文化風貌街區內外的不同情況，區分劃定控制界線。歷史文化風貌街區內，除文物保護單位外（由于其保護等級最高），其他類型歷史遺跡均只劃定本體線，歷史文化風貌街區劃定的控制界線即作為其內部單體歷史遺跡的控制界線；歷史文化風貌街區外，按照上條原則劃定。

3 城市紫線劃定與管控體系

3.1 “片區+單體”的總體控制體系

按照現狀歷史遺跡“總體分散、局部集中”的分布特征，武漢嘗試建立與此相對應的，具有管理針對性、操作性的“片區+單體”相結合的紫線管控體系（見圖2），主要由劃定、管控、管理3部分組成。

圖2 “片區+單體”相結合的紫線管控體系Fig.2 Wuhan purple line control system

首先在劃定方面，控制體系需要明確紫線劃定的基本原則及具體方法，確保劃定標準的一致性，并根據武漢歷史遺跡分布現狀，將紫線劃分為片區型和單體型歷史遺跡。其次在紫線管控上，管控要進一步精細化、全面化。片區型紫線管控體系適用于單體歷史遺跡集中的區域，是紫線管控的重點區域，宜采用整體保護思維進行全面管控，主要從用地、周邊環境、建筑空間、交通系統4個方面展開控制指標構建。對于單體型歷史遺跡的管控重點更加突出獨立建筑個體的保護，按照本體、保護范圍、建設控制地帶3個層級展開：在本體建筑的管控上，突出本體建筑基本信息、保護等級、建筑數據、歷史沿革、文化價值等信息管理工作。此外，保護范圍和建設控制地帶主要從用地、環境、建筑3個方面明確禁止建設內容和引導性建設意向。最后在管理方式上，規劃將紫線及其控制要素納入武漢市規劃管理一張圖中，實現信息化管理，建立動態維護機制，并作為后期城市建設開發的重要規劃要素。

3.2 紫線劃定方法

3.2.1 紫線劃定原則

一是優先劃定原則。按照控制線劃定目的分類，紫線、藍線、綠線可稱為保護型控制線，紅線、黃線為發展型控制線，保護型控制線的控制效力應高于發展型控制線。基于此，武漢紫線劃定工作首先確定了紫線劃定的優先原則。二是整體性原則。紫線劃定不僅局限于歷史遺跡本體，還應有周邊區域和整體環境的外延性概念，真實、完整地反映歷史遺跡的歷史文化信息[10]，包括環境風貌等物質空間要素和相關非物質文化要素。三是特色化原則。要根據歷史遺跡的等級、類型、特征的不同及其周邊情況的差異，因地制宜地劃定紫線本體線及外圍控制線，盡可能反映出歷史遺跡的自身特征。四是保持可操作性原則。紫線劃定應結合自然地形地物、人工場地等邊界劃定，同時還應充分考慮用地權屬、行政區劃等相關管理界線的情況；在紫線范圍大小方面，應在充分掌握周邊歷史文化和城市發展建設現狀情況的基礎上合理劃定，比如位于城市中心區和建設密集區的紫線范圍可適當縮小，位于遠郊區或生態控制區的紫線范圍可適當擴大。

3.2.2 單體型歷史遺跡

單體型歷史遺跡劃分法主要指文物保護單位、歷史建筑、不可移動文物、歷史保護建筑、工業遺產等對象的劃定方法。具體可以分為以下5種情況。

（1）結合城市“四線”（道路紅線、黃線、藍線、綠線）的劃定方法。按照紫線優先原則，歷史遺跡與綠線或與藍線相關時，結合綠線、藍線保護邊線劃定紫線；規劃中、尚未實施建設的紅線、黃線無條件退讓紫線，根據紫線劃定方案調整紅線、黃線走向、線形；涉及已經建成并使用的發展型控制線時，進行協調處理，盡量使用相關工程技術手段使紅線、黃線避讓紫線。如圖3a所示，在確保安全的情況下，靠近道路的那一側，保護范圍能劃定至道路紅線的，則劃定至道路紅線；若道路紅線切割歷史遺跡，或道路紅線與歷史遺跡距離過近，不足以保證歷史遺跡本體的安全，則劃定至現狀道路邊線；若道路邊線緊鄰歷史遺跡，亦不足以保證本體安全，則劃定至本體外側至少1 m。如圖3b所示，將建設控制地帶線結合城市綠線劃定，使得劃定后的建設控制地帶與城市綠線無縫銜接，既可以保護歷史遺跡，又可以便于歷史遺跡與進入公園游憩的市民產生互動，還便于協調管理。

圖3 結合城市“四線”（道路紅線）的劃定方法示意案例Fig.3 Method of delineation in relation to the city's 'four lines'

（2）位于歷史遺跡分布密集區的聯體劃定方法。聯體劃定方法主要適用于歷史文化風貌街區以內的歷史遺跡，從其級別、時序、尺度3個方面來考慮。在級別方面，主要考慮文保單位之間的紫線控制界線聯體劃定，暫不考慮與其他各級各類歷史遺跡之間的聯體劃定；在時序方面，將本次劃定對象的紫線與以往歷年劃定的紫線統一整合、優化；在尺度方面，紫線相交或相切時、紫線相離但歷史遺跡本體處于同一街坊且相距不超過200 m時、紫線相離但歷史遺跡之間有密切聯系的歷史信息時，應進行聯體劃定。以武漢的戢崗墓群和問津書院為例（見圖4），當歷史遺跡之間有密切聯系的歷史關系時，如有屬于同一建筑師作品、同一單位所有、同時建造具備同種功能等情況，則進行聯體劃定。歷史遺跡之間無大型建、構筑物遮擋，僅有道路、水體、綠地、空地等，保護范圍和建控地帶一并實行聯體劃定；若不滿足上述條件，將建控地帶實行聯體劃定。

圖4 聯合劃定方法示意案例Fig.4 Illustrative cases of joint delineation methodologies

（3）位于標志性節點地段、有視線控制要求的劃定方法。劇院等標志性建筑及大門、牌坊、橋體等位于標志性地段的構筑物，結合游覽觀賞視線視角、空間通廊等劃定紫線。當歷史遺跡處于標志性節點地段，具有游覽觀賞需求和視線控制要求時，結合觀賞視線、空間通廊、周邊地物等進行劃定，為未來地標性建筑物留出必要的視線通廊和設計空間。以武重老廠門舊址（見圖5）為例，武重老廠門作為武昌區的重要文化景觀節點，且位于城市主要臨街界面，為保證文物風貌的完整性展示，協調周邊建筑風貌和臨街面視線不受遮擋，劃定了原保護范圍和建設控制地帶。

圖5 結合地標節點、視線通廊的劃定方法示意案例（武重老廠門）Fig.5 Method of delineation combining landmark nodes and view corridors

（4）與周邊環境要素相關的劃定方法。結合歷史遺跡周邊的構筑物、古樹名木、綠地、廣場等構成歷史環境風貌的要素進行整體劃定，邊界劃定至場地邊沿、圍墻等；結合歷史遺跡周邊的山體、水體等自然地形地貌進行劃定，邊界劃定至等高線、山脊線、駁岸線等。如圖6a所示，武漢的黃興拜將臺遺址是結合其附近綠線范圍劃定保護范圍或建設控制地帶；圖6b則是東湖毛澤東故居結合湖泊等水體的范圍線劃定保護范圍或建設控制地帶。

圖6 與周邊環境要素相關的劃定方法示意案例Fig.6 Delineation methods in relation to environmental elements

（5）古遺址及地下埋藏型遺存的劃定方法。以相關權威機構出具的考古報告勘定范圍為準，結合現狀崗地、臺地、坡腳線等地形地貌邊界劃定。

3.2.3 片區型歷史遺跡

片區型歷史遺跡劃分法主要是針對歷史文化風貌街區、歷史文化名鎮名村等面域較大的對象，具體劃定要點主要有以下5點。

（1）紫線范圍內需囊括較完整的歷史風貌，構成歷史風貌的歷史建筑和環境要素基本上是歷史存留的原物；

（2）保護范圍用地面積不小于1 hm2；

（3）保護范圍內文物保護單位、歷史建筑、不可移動文物、歷史保護建筑、工業遺產及其他有價值的傳統風貌建筑的總用地面積宜達到保護范圍內建筑總用地面積的60%以上；

（4）紫線邊界應充分結合現狀用地邊界、權屬邊界，街道、廣場、河流等處視線所及范圍內的建筑物用地邊界或外觀界面，構成歷史風貌的自然景觀邊界等情況進行劃定；

（5）協調與城市其他控制“四線”的劃定關系，具體方法按單體型歷史遺跡的劃分內容執行。

3.3 紫線管控要素

3.3.1 單體型歷史遺跡

單體型歷史遺跡的管控重點在于建筑的個體保護，其中在本體建筑范圍內，其管控內容主要有本體建筑基本信息、保護等級、建筑數據、歷史沿革、文化價值、現狀照片影像資料等信息；保護范圍管控內容主要包括范圍線邊界（坐標、四至范圍）、文化特征描述（性質、價值）、環境要素（內部街巷、場地）；建設控制地帶主要從環境風貌、建筑風貌兩個方面明確禁止建設內容和引導性建設意向，環境風貌主要考慮周邊街區歷史空間肌理及整體環境的協調感，建筑風貌包括建筑高度、體量、性質、色彩及形式等方面的要求。

3.3.2 片區型歷史遺跡

片區型紫線管控是紫線管控體系中的重點區域，其適用范圍是單體歷史遺跡分布較為集中、歷史文化特色較為鮮明的區域，宜采用整體保護的方法進行區域性控制（見圖7）。在用地控制方面，主要通過鎖定容積率、用地性質、建筑密度3個指標來實現；通過建筑風格、高度、間距、色彩、形式等控制片區內及周邊的建筑空間要素；合理規劃車行、慢行、靜態交通3種交通方式實現片區交通控制，以避免交通系統對片區的切割和破壞；通過綠地率、古樹名木布局、濱水駁岸控制、景觀視線通廊控制周邊環境的建設活動。

圖7 單體型歷史遺跡的控制圖則示意Fig.7 Control map rules for monolithic historic sites

圖8 片區型歷史遺跡保護規劃的核心圖紙成果Fig.8 Core control map rules for area-based historic sites

4 結語

紫線專項規劃是保留城鄉文化遺產的重要管理工作，城市紫線一直是城市“五線”中最容易被忽視的一根線，尤其是在很多中小城市，城市紫線的管理、劃定尚未形成規劃共識。近十幾年來，武漢市城市建設發展加速，現代化建設空間不斷擠壓傳統歷史遺存空間，給城市文化保護工作帶來巨大挑戰。武漢市紫線專項規劃在編制過程中提出“片區+單體”相結合的控制體系，以期在紫線規劃中找到剛性與彈性、可操作性與保護性之間的平衡點，為其他城市紫線專項規劃工作提供參考。

當前，中國新一輪國土空間規劃體系逐漸成型，對于紫線、綠線等城市控制線，需要重新定位其在國土空間規劃中的取舍和層級問題。國土空間規劃控制線體系既要有一盤棋的底線思維，也要突出地域特色；既要強調統一性，也要體現多樣性；既要掌控管控措施的彈性，也要堅持管控要素的剛性。像城市紫線這類國家出臺過相關城市控制線管理辦法的控制線也應當繼續嚴格管控。一般而言，城市綠線、黃線等城市建設活動控制線集中分布在“三區”中的城鎮空間內，從屬于“三線”中的城鎮開發邊界內。但是，紫線這類保護性控制線在市域范圍內均有分布，在空間上與“三區三線”存在疊加交叉現象。紫線與三線在規劃體系上是平行關系還是上下層級關系，有待進一步討論。但有一點可以肯定，隨著當前國土空間規劃體系的逐步建立，城市建設活動對生態、文化遺產、社會效益的影響日益受到重點關注。生態文明建設時期，城市紫線與生態底線同樣重要，可以毫不夸張地說，它就是城市文化保護工作的“文化底線”。框定城市紫線的劃定標準、成果形式、管理方式，將會在未來國土空間規劃體系下的城市建設空間中扮演更加重要的角色，并會持續引起各界的廣泛關注和重視。