新之城與城之新：上海新城與新城交通的思考*

陳小鴻 劉 翔 陸 鳳 廖霜婷 葉孟洋 葉建紅 CHEN Xiaohong,LIU Xiang,LU Feng,LIAO Shuangting,YE Mengyang,YE Jianhong

0 引言

隨著超大城市中心城區空間形態基本成形、建設用地增長受限，以及區域輻射能力進一步提升的要求，城市群與都市圈環境下城鎮化發展進入新階段：中心城市建成區與周邊中小城市形成網絡化空間形態[1]。在《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）[2]及其他超/特大城市總體規劃編制過程中，都將“主城區—新城—鎮”作為市域城鎮體系的基本框架，并提出充分發揮中心城和新城的輻射帶動作用、以都市圈—城鎮圈—生活圈逐層優化空間布局的核心規劃思路。“上海2035”確定了市域范圍長三角節點新城布局，上海“十四五”進一步明確了大力實施新城發展戰略，承接主城核心功能，按照產城融合、功能完備、職住平衡、生態宜居、交通便利的新一輪新城建設要求，把五個新城建設為長三角城市群中具有輻射帶動作用的獨立綜合性節點城市，融入長三角區域城市網絡。

新城只是一座新建的城市，還是一座按照新的目標、規則與發展路徑建設的城市？這是新城規劃首先需要回答的問題。要重新理解新城概念的內涵與功能：是面向未來的新城市，還是既有城市的復制或外延式拓展；是獨立于主城區的綜合性城市，還是與核心城市社會經濟聯系緊密的功能疏導型城區；是區域功能結構中的節點城市，還是地域視角下依存行政管制關系的郊區新城。如何看待新城的發展定位，將直接影響到新城綜合交通體系構建及與之對應的交通結構與模式選擇。面對超大城市城區擴張逐漸收斂，轉向城市區域融合發展的態勢，新城發展與新城交通既是出行時間約束條件與城市空間布局優化之間的平衡，也是綜合采用新的交通技術與規劃方法，探索未來交通體系的重要契機。

本文從新城概念沿革、國內外新城發展特征與規律入手，結合本輪上海五個新城總體設計工作成果，闡述上海五個新城核心發展目標與共性要求。基于新城交通發展的現狀瓶頸與挑戰，結合嘉定新城綜合交通體系研究，探討新一輪上海五大新城發展中交通戰略的應有之“新”，提出未來上海新城綜合交通體系規劃思路與策略。

1 新城內涵與新城之“新”

1.1 新城概念：多元混雜、增長導向

中文語境的“新城”源自新市鎮（new town）。自引入我國以來，就成為推動地方經濟發展、加快城鎮化進程的重要概念，并由此衍生出“新區”“開發區”“園區”等相似概念，還承擔著我國對外開放、科技創新、制度改革的平臺性功能[3]。以“新城”之名的新發展區域，從功能類型上大致可分為4類（見表1）。（1）產業型，通常以港口為依托，位于主城區邊緣、依托原有制造業基礎，向生產性服務業轉型提升，如臨港新城；（2）中央商務型，鄰近承載能力受限的老城區，通過高密度開發商務商業功能，有機疏解老城區承載壓力，成為新的城市中心，如珠江新城；（3）居住型，為疏解或安置中心城區居住人口、在郊區建設的大型居住社區，是早期新城的主要形式；（4）城鎮節點型，作為超大城市城鎮體系和城鄉統籌的重要空間節點，通過建設較為完備的城市服務功能，為大城市郊區提供基本公共服務。

表1 我國新城新區的發展緣起Tab.1 The impetus for new town and new district development in China

我國新城概念存在概念泛化、名詞混用的情況，共性是依托既有特大城市主城區或區域中心城市，在首位度高、規模大的核心城市帶動下，快速生長并形成新的城鎮化集聚區域。其建設目的是承載城市經濟體量與人口總量增加，從而增強城市和其所在區域的經濟能級與綜合競爭力。

以中心城功能外溢為原始推動力的新城，試圖解決中心城的大城市病，以快捷、便利、可靠的交通聯系，為新城生長提供最初的“動力源”。因中心城而有的“新城”，中心城與新城具有特殊關系，更是新城的重要比較優勢，與中心城關系的分階段塑造，是新城能否和以什么樣的方式實現其定位目標的關鍵。

1.2 上海城市總體規劃：從衛星城到新城

上海新城建設最早可追溯到1950年代，確定了規模在20萬人口左右的閔行、吳涇、嘉定、安亭和松江5個衛星城，以及1970年代金山衛石油化工和寶山鋼鐵兩個衛星城[4-5]，奠定了上海城市的基本布局與范圍，也界定了各個衛星城的職能分工。

《上海市城市總體規劃（1999年—2020年）》明確了圍繞中心城構建“多層、多核、多軸”的城市布局體系和新城功能定位。與國外新城模式的根本不同之處在于，上海新城不是新造之城，而是以既有縣級行政中心、公共服務中心或重大產業項目為依托，發展成為與中心城空間相對獨立、功能有機聯系、具有完整社會經濟功能的城市，實現大都市圈網絡化空間格局，以抑制中心城過度膨脹導致的各種“城市病”[6]。與之相配合的“153060”①在上海高速公路網中，重要工業區、重要集鎮、交通樞紐、客貨主要集散地15 min進入高速公路網，中心城與新城、中心城至省界30 min互通，高速網上任意兩點間60 min內到達。上海高速公路網的成型與9號線、11號線、16號線、17號線等連接各新城軌道交通線路的貫通，極大地改善了新城與中心城的可達性，加速了中心城產業功能轉移和新城發展。2011年進出外環線的日均交通量達到440萬人次，較2000年增長65%[7]。外環線以外的交通量增加更為迅速。

“上海2035”在2001版總規的基礎上確立了“主城區—新城—新市鎮—鄉村”4級城鄉體系，并突出強調新城要在長三角城市網絡及上海大都市圈中承擔部分全球城市功能，在長三角區域中具有輻射帶動作用，培育成為按照大城市標準進行設施建設和服務配置的綜合性節點城市[8]。塑造完整的城市功能、提供綜合的城市服務、樹立城市群中鏈接與轉換的節點地位，成為上海新城發展的核心訴求。

國內外新城發展歷程基本證明了新城生長的外部條件是作為都市圈次級城市、地處經濟帶與區域城鎮走廊的關鍵區位[9-11]。新城發育與地區城鎮體系發展和綜合運輸廊道整體格局相關，是核心城市與大區域發展對都市圈內各類城鎮節點共同作用的過程，不完全依賴于城鎮行政等級和既有基礎[12]。

1.3 城市網絡中的新城定位：獨立的綜合性節點城市

新城的內涵與功能隨著時代特征和城市發展階段不斷迭代更新。《中共上海市委關于制定上海市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的發展思路，要求嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個新城發展成為“獨立的綜合性節點城市”。新城在上海市城市發展中的認知價值得以提升。同時，希望以新城為突破口探索城市發展、城市治理新的模式與路徑。

上海“新城發力”是超大城市整合區域力量、優化功能布局、實現高質量發展的必然路徑。從區域角度看新城，是長三角城市群結構完善以及上海大都市圈均衡發展的需求。新城應當成為上海輻射凝聚大都市圈的節點與支點，避免成為斷裂點。從上海發展看新城，是卓越全球城市的組成與發展的必由之路。從發展路徑看新城，則是下一代城市可持續、高品質的集成實驗。新城建設的目標，不在于增加一個新的城市，而是探索未來城市、人民城市的達成路徑。新城之“新”，在于以下5個方面。

（1）功能新：從承載超大城市人口、功能疏解的新鎮，向具有更加便利、更加綜合服務功能的城市轉變。

（2）格局新：在城市群、都市圈形成過程中，成為錨固區域城市網絡的節點城市，成為鏈接核心城市與其他城市的樞紐。

（3）產業新：從以制造業為主的產業園區向創新驅動的產業集群轉型，以創新為動能、以新技術集成應用引領產業發展，如人工智能、自動駕駛、數字城市。

（4）交通新：強調節點城市的樞紐特性，新城與外部的網絡化鏈接，以新交通技術集成應用為支撐、以服務便利為目標構建新城多模式一體化的完整網絡。

（5）需求新：從物質基礎需要到美好生活需要，更加強調城市的包容與公平，更加強調生活與就業的多元融合。

1.4 上海新城規劃建設推進模式：創新與嘗試

新城規劃建設是面向未來全新城市的集中嘗試，將在城市群、大都市圈中成為獨立的綜合性節點城市（見圖1），作為區域城市綜合實力金字塔的腰部關鍵層次，向上接納擴散核心城市功能、向下傳遞輻射次級城市發展。

圖1 新城特質：獨立的綜合性節點城市Fig.1 The characteristics of new town:independent comprehensive node city

上海新城因此確定了5個規劃目標和4個方面的發展策略（見表2），通過1個目標戰略文件和6個重點領域專項工作，包括綜合交通、產業發展、空間品質、公共服務、環境品質和新基建，制定五個新城從政策、規劃、設計到項目延續貫通的體系。在技術層面，嘗試推動宏觀、中觀聯動的“總體城市設計”體系。總體城市設計落實城市總體規劃、明確城市功能空間布局、塑造城市特色風貌、指導建筑設計，貫穿于城市規劃建設管理全過程，并要求細化集成新理念的示范片區，發揮新城轉型發展的“觸媒”和“標桿”作用。上海這一輪新城總體城市設計大致可歸納為“三合一”，即3家設計單位并行展開并博采眾長；新城總體城市設計須包括重點地區城市設計“1+N”；重點地區城市設計須開展專項研究，即支撐城市設計的產業功能與人口崗位規模、交通體系與智慧交通應用、街道功能與設計標準等。

表2 上海新城規劃建設的目標與策略關鍵詞 Tab.2 The key words of development aims and strategies for Shanghai new towns

基本完成的上海五個新城新一輪規劃設計方案雖然側重點和表達方式不同，但設計理念與方向仍有諸多共同之處：以空間優化為根本，“軸帶引導，縫合分區，中心集聚”的基本空間設計方案，注重生態格局與新城空間格局的勾勒、保護、涵養關系，以高低錯落有致引導和調控空間開發強度，有控制地增加密度、增加高度、增加強度。以生態保護為底線，強調城綠共融、提升新城宜居品質與城市活力氛圍，圍繞水、山、湖、海構建生態空間格局，將社區公園綠地均衡分布作為15分鐘生活圈的重要組成。以交通重塑為保障，圍繞城際與市域軌道樞紐實現TOD、站城一體開發，加密新城內部路網密度、緊湊街坊尺度、倡導慢行理念，集成示范智慧交通新技術，規劃面向基于自動駕駛應用和共享交通的一站式出行服務，提升環境品質、公共交通分擔率和交通承載力，率先實現碳達峰與減量。規劃設計還特別強調歷史文化傳承，因歷史文化資源的重要性和各自的獨特性，將教化之城、水鄉文化、上海之根等作為城市發展源泉與內生動力，有機地融合到方案設計中，使老城肌理與新舊融合成為新城之“新”的獨特基因。

通過城市總體規劃—總體規劃設計—城市設計的貫通，保障城市規劃的目標與理念得以落實。支撐城市運行的各類系統，特別是綜合交通系統，其設施規劃、建設、使用、運行，也需要同步建立時空間延續的完整治理體系（見圖2）。

圖2 新城規劃的技術流程與內容——青浦示例Fig.2 Technical process and contents for new town:the example of Qingpu

2 新城發展的交通問題與規劃挑戰

2.1 新城交通現狀與發展瓶頸

經過20余年的持續建設，上海五個新城基本實現了道路成網、地鐵通達、公交服務基本覆蓋[13-14]。至2019年末，五個新城常住人口共計230.8萬人[15]，占上海市常住人口的9.5%，人口與產業集聚能力明顯弱于中心城，制約了公交、醫療等公共服務的投入與可持續運行（見表3）。

表3 上海五個新城現狀規模與發展目標Tab.3 The current scale and development goals of the five new towns in Shanghai

五個新城及所在行政區內部出行比例達到80%，其中新城內部出行占比超過50%，反映出新城生產生活的相對獨立性（見圖3）。新城內部交通公交出行比例不足10%，但慢行占比超過70%（見圖4），具有良好的綠色出行本底，但新城與中心城的出行聯系為出行總量的6%—11%，仍然證明了新城是大都市圈城市網絡中與中心城具有特殊關系的城市，在交通上存在著遠高于一般城市間聯系的強度。新城至中心城方向小汽車出行比例與公共交通出行比例各占一半，軌道線路高峰期在進入主城區前的斷面均呈現較為擁擠的狀態，嘉定新城、松江新城軌道交通廊道服務能力接近飽和。

圖3 上海五個新城出行分布情況Fig.3 Travel distribution of the five new towns in Shanghai

圖4 上海五個新城內部出行結構Fig.4 Travel mode share of internal trips of the five new towns in Shanghai

面對新城百萬人口規模以及獨立的綜合性節點城市的發展目標，新城交通的挑戰除交通基礎設施本底仍以公路網絡為主、多模式綜合交通服務供給不足之外，還呈現出樞紐對外輻射能級不足、交通網絡體系層次不清、交通空間整合效能不充分、設施資源使用配置低效等短板。

（1）樞紐對外輻射能級不足

新城現有對外交通系統主要依托高速路網，但受制于運輸速度，1小時服務范圍僅限于鄰滬周邊地區（見圖5），未來亟需構建軌道網絡支撐的快速對外交通服務體系，但目前五個新城內部均缺少與城市規模、能級相匹配的對外交通樞紐，未能在國家高鐵網絡建設中提升區位優勢。同為滬寧鐵路通道上的昆山站和安亭站，后者到發班次與客流分別僅為前者的12%和5%，嚴重制約新城對外聯系的便利性。五個新城的中心至市區主要樞紐時間平均在1 h以上，耗時超過鄰近城市，難以發揮新城作為上海對外帶動輻射的節點功能（見表4）。

表4 上海新城與鄰近城市到達鐵路樞紐的便利性（單位：min）Tab.4 The travel time to railway hub for the five new towns in Shanghai

圖5 上海五個新城的1小時可達范圍Fig.5 1-Hour road accessibility of the five new towns in Shanghai

（2）路網體系與結構不完整

雖然新城范圍內道路基本成網，但密度低、結構層次不合理。特別是新城空間擴張導致高快速路與國道被“包裹”在城區，對城市發展形成割裂，如松江新城與G60、嘉定新城與S5和G15；市域干線公路同時作為新城骨干道路，過境交通與到發交通混合、客貨混行，新城交通擁堵不亞于中心城。為新城城市功能提供高可達性的獨立路網不僅未能建成，且因缺乏功能分離的空間而難以規劃。新城核心區沿已建成的干線公路展開，或影響市域網絡的功能保持、或影響新城風貌與品質、或增加建設改造成本。新城城區范圍內有相當比例的干線道路是原公路，缺乏人行道，不利于公交、步行、自行車等。

（3）交通與空間整合不充分

部分新城作為上海之根、上海之源，交通設施、管理措施與老城風貌特色錯位。新城出行方式占比及道路斷面資源分配中并未體現慢行優先。新城交通出行，特別是中長距離出行中，個體機動化出行占比明顯高于公共交通，且地面公交模式目標單一，與新城人口崗位的集聚水平不相適應。

新城尚未形成交通樞紐與走廊帶的土地利用—交通資源配置平衡結構。從中心城到新城的軌道交通線路，在五個新城內站點600 m用地覆蓋率不超過10%，遠低于“上海2035”總規提出的覆蓋率30%的要求。市域鐵路建設給新城帶來新機遇，但最重要的仍然是用快速、集約的交通方式服務聯結新城與中心城核心地區，鞏固上海新城的區位優勢，為新城發展聚人氣、增能力。

2.2 新城交通規劃的主要問題與挑戰

五個新城的發展目標首先是人口規模百萬級的城市，未來交通系統需要支撐的客運活動需求是現狀的2倍以上。新城交通系統的基本服務目標是“30、45、60”②30 min實現內部通勤及聯系周邊中心鎮，45 min到達近滬城市、中心城和相鄰新城，60 min銜接國際級樞紐。，體現可達性和便利性，其作為區域節點對于周邊地區的服務能力、與中心城的便捷聯系，也是支撐和引領未來新城發力的重要保障。對新城交通系統的要求，不僅是通過增量擴容、存量優化保障一座新的城市的精明增長，更集中體現在新發展階段貫徹新發展理念、構建新發展格局，是實現高質量發展的重點領域。

按照“最現代”“最生態”“最便利”“最具活力”“最具特色”的新城發展原則，要求新城綜合交通規劃以綠色交通為主導、新技術為支撐，各類交通工具與運輸組織模式、用地開發模式、交通管理政策協調一致互為支撐的內容架構。然而，現階段新城規劃重點仍集中于空間與功能的總體安排，缺乏與綜合交通體系在程序、技術等層面的互動。以正在開展的嘉定新城綜合交通體系規劃為例，至少存在以下發展前景、對外聯動、品質提升3類10個方面的問題。

2.2.1 發展前景

（1）面向未來的新城交通，“新”在何處、何為樣板。展現智慧、共享、綠色的交通技術前景可期，但技術周期、綜合成本、設施依賴和應用成效存在不確定性。

（2）人口規模、類型及交通需求增長的不確定性。人口規模、輻射與集聚能級、交通系統的構建成為影響未來出行特征的關鍵。綜合交通體系特別是治理能力如何彈性應對人口—空間—交通的動態反饋和發展階段特征。

2.2.2 對外聯動

（1）綜合交通如何支撐新城突圍“走出去”，在融入長三角的基礎上輻射長三角。以便利、一體的交通服務體系支持新城與鄰滬城市的競合關系，并通過良性競爭共同提升。

（2）如何有導向地提升新城與中心城之間大容量快速聯系的能力。新城與中心城的便捷交通聯系是新城的發展條件，也是新城在長三角城市群中的優勢所在。交通需求增長的趨勢明確，通道數量少，容量不足問題已十分突出。

（3）如何謀劃建立鄰近新城間的快捷可靠聯系，在大都市圈發展中互為寄托。嘉定新城體現上海西北門戶效應，須與寶山、青浦等地聯動發展；松江新城的G60科創走廊樞紐功能須與金山、奉賢等地聯動發展，均需要在快捷交通方面有所支撐。

（4）強線路、弱功能的新城樞紐如何做強做大。“一城一樞紐”是新城規劃的標志，目前新城既有樞紐如安亭、松江南的客運效益與其區位優勢、占地資源極不匹配。交通的樞紐體系與城市的中心體系如何通過TOD規劃建設模式創新，成為城市低碳綠色、智慧集約的發展新范式。

2.2.3 品質提升

（1）如何緩解新城日趨加劇的交通擁堵。新城并非一張“白紙”，在非機動化時代新城的核心區、以非集中城市化區域設施標準建設的城區，交通需求過于集聚，過境與到發混雜、客貨交通混雜，點、線、面交通擁堵常發甚至比中心城更嚴重，是新城高標準規劃、高品質服務首先要解決的問題。

（2）如何提升公交與慢行交通品質。合理定位公共交通作用，變革、創新公共交通服務勢在必行。

（3）如何打造重點地區標志性交通。重點地區除了標志性建筑，還需標志性交通起到引領和示范交通的作用。

（4）如何實現客貨交通的有效分離。區域性貨運通道、先進制造業物流與宜居城市、品質出行的沖突矛盾。

3 新城綜合交通的體系與方法創新：以嘉定新城為例

作為獨立的綜合性節點城市，新城綜合交通體系承擔著人口導入、空間布局與新產業發展的基礎性、戰略性支撐作用。新城綜合交通體系的規劃建設，既要面向未來城市與未來交通的發展愿景，也要同步解決自身擴張與輻射周邊的現實需要。

首先，要對標未來城市、人民城市、數字城市、雙碳城市的愿景，建立新城綜合交通體系的發展藍圖和規劃建設指導原則。以人的活動鏈、方式鏈為基本著力點，借助新技術、新業態、新模式克服傳統城市交通發展的弊病，打造隨時點對點、隨地門到門的數字城市時代高品質出行服務，塑造便利快捷、無縫調度、動態均衡的交通服務新范式。強化交通—空間—產業的協同布局，面向貨物運輸的產業鏈與供應鏈需求，貨暢其流、降低物流成本、控制環境影響。

其次，要突出面向全國（全球）、長三角、上海大都市圈、上海市域等多維空間層次，搶抓打造獨立的綜合性節點城市的關鍵窗口期，做強新城與鄰滬城市、新城與新城、新城與主城區間的復合交通走廊，形成以城際鐵路、市域鐵路、地鐵等快速大運量公交和高速、快速路組成的快聯系強輻射通道與一體化網絡。提升樞紐能級，優化集疏運體系，變交通轉換為交流空間，實現站城融合。新城綜合交通體系建設，應將對外關鍵通道、樞紐、網絡等戰略性交通資源的謀劃布局作為當前工作的重中之重，并處理、平衡好區域網絡銜接、新城網絡完整、市域網絡重構之間的關系。

最后，要突出交通設施新基建與數字化轉型的必然趨勢，構建新時期新城交通設施建設的標準體系和政策法規體系。融合應用數字孿生城市、大數據與人工智能等技術手段支撐新城交通設施的升級換代，持續推動新城智慧交通建設、道路交通精細化管理、交通數字化轉型治理等一系列導則與標準制定，服務于“物聯、數聯、智聯”的交通數字底座和應用場景建設。

3.1 新城交通規劃的編制思路

上海正在探索適應新城發展的國土空間規劃與實施推動體系，綜合交通規劃體系在目標、框架、方法上也必須響應調整（見圖6）。綜合交通需要系統性規劃，是綜合規劃、專項規劃、項目實施規劃的集成，要充分利用既有數據源和公共數據平臺，建立綜合性、公共性、延續性的定量分析與評估模型。一方面，支持總體城市設計的空間優化與設施布局；另一方面，對不同交通子系統的平衡性、協同性進行整體測試與評估，保持重要樞紐、走廊的結構規模穩定性，控制系統風險，保障網絡運行、交通服務的組織提升系統韌性。

圖6 嘉定新城綜合交通規劃體系及層次關系Fig.6 System and hierarchy of Jiading new town comprehensive transport plan

嘉定新城確定了“1+6”綜合交通規劃與專項系統規劃相結合的推進框架。綜合交通系統的規劃目標是便捷高效、全域共享、綠色低碳。便捷高效體現為對外出行便捷，內部出行高品質，各種方式無縫鏈接的出行體驗。針對新城客流密度低、分布區域廣的特點，通過智慧交通賦能，使各類共享型、響應型、自助型出行服務方式成為優選，新城以共享、低碳為標識成為未來交通的樣板。充分發揮新城之上海源頭、江南水鄉的特質，以出入暢達、街道可漫步的品質留住人，使交通服務成為新城的吸引力。

3.2 新城交通規劃的技術方法

新城交通規劃為各類新技術可應用條件下新的規劃技術及方法提供了場景。目標要面向未來、成果要指導實施、過程要體現治理，嘗試建立5個“三”編制方法（見圖7）。

圖7 嘉定新城綜合交通規劃編制思路Fig.7 Planning process of Jiading new town comprehensive transport plan

（1）認知上跳出三大局限

面向未來謀新城，簡單套用百萬人口城市標準規劃和建設新城交通，只是建新城而非走新路。必須跳出上海看新城，在長三角一體化國家戰略格局下審視新城及其交通在區域網絡中的關系。以構建交通出行服務體系為宗旨，從便利客貨運輸角度，從客運出行鏈與服務鏈、貨運產業鏈與供應鏈之本源，規劃新城復合交通網絡。

（2）戰略上處理三對關系

既要立足當前，解決現實問題；更要面向未來，引領城市升級。既要完善內部，構筑完整體系；更要做強聯結，實現對外突圍。既要工程建設，夯實交通本底；更要人本服務，打造品質出行。

（3）方法上貫通三個層次

由傳統的基礎設施規劃轉向設施與服務的整合規劃（見圖8）。上層空間體系，從新城內部、新城—中心城、新城—周邊地區3大空間層次分別規劃未來新城空間結構和與之對應的綜合交通體系，構建一個完整的、層次清晰的綜合交通規劃體系。中層服務體系，按需定容、以流定形搭建交通設施結構，按照全域共享、動態響應組織交通服務體系，以集約高效、人本服務推動形成智慧交通、綠色出行高質量發展。下層設施體系，以樞紐為節點，錨固遠香湖中央商務區、安亭樞紐等重大開發片區的功能服務等級，以通道為骨干，支撐新城重要空間軸帶發展。

圖8 綜合交通體系規劃的層次與重點Fig.8 Levels and key points of comprehensive transport plan

（4）成果上突出三類載體

將交通樞紐作為新城門戶，通過樞紐整合城市空間與人的活動。人流集聚強度越高的地區，越布局高能級的樞紐支撐。樞紐不僅提供交通轉換，更提供交往空間，從TOD進階為MOD（Mobility-Oriented Development）。凸顯網絡的復合化與集約化布局，以通道整合軌道、公交與道路設施，協調沿線土地使用、停車配建等。

（5）路徑上應用三大技術

建立面向未來不確定性的情景分析技術。強中心、強走廊、多中心等不同空間發展模式，對交通體系的構建要求差異顯著。應用流空間分析技術，掌握出行活動規律，以流定形，按需定容，支撐通道配置方案設計。創新宏微觀智能體嵌套仿真技術，建立出行鏈仿真MATSim與出行需求模擬VISUM嵌套技術，既能評價基礎設施服務能力，也能評價包括出行服務平臺在內的面向個體的出行服務質量。

3.3 新城交通系統優化重點與發展策略

3.3.1 通達便利的城際網絡：從互聯互通到直聯直通

高標準建設“一城一樞紐”，承擔大都市圈中心城市與外圍城市間承上啟下、整合系統、提升服務的“節點”作用。根據新城空間組織模式和交通功能設計系統結構，構建銜接緊密的一體化綜合體系，實現從物理銜接到功能深度融合。面對城市通勤與區域流動兼具的交通需求類型，五個新城應以鐵路城際網優化與市域網建設為重點，構建新城直連直通的城際出行網絡。結合區域空間格局特征、交通服務需求以及市域軌道交通快線實現其運輸服務性能的技術選擇可能性，確定市域軌道交通快線的基本要求[16]。以時間約束界定空間范圍，以功能層次決定技術制式，布網與建設階段處理好4個關系：（1）線路、站點與地區開發的關系；（2）服務便利與服務效率的關系，控制站距與速度；（3）多制式軌道的互聯互通關系，比選樞紐換乘與線路貫通等不同模式；（4）環境影響與建設成本之間的關系。

3.3.2 高容集約的廊道體系：保持與中心城的快捷、可靠聯系

新城的“獨立”在于功能、體系的完善。在較長一段時間內，新城與中心城的便捷交通是新城發展的基本條件。以立體復合模式全面改造并增設新城—中心城交通廊道、增加交通容量，提升新城與主城核心區的交通服務與可達能力，是新城交通體系建設的重點任務，但必須以公共交通為主導、以軌道快線和市域鐵路為根本，采用創新的建設理念與建造方式，布局、改造一批市域與城際鐵路樞紐。此外，還應該推動與中心城聯系的高速公路實施精細化車道管理，開辟HOV車道、智慧車列系統，率先實現智慧化運行管理、精細化治理。

值得注意的是，新城與中心城的尺度與交通出行的性質，要求建立新城重點區域與中心城中心體系之間“多對多”的軌道交通快捷聯系網絡，而不是布局市郊火車站，多次換乘才能到達城市中心。可借鑒的成功案例是紐約市中心直聯新澤西通勤鐵路網的PATH樞紐以及柏林火車站。

3.3.3 優質智慧的城區交通：系統完整綜合、服務便利高效

新城功能獨立依賴于各類服務系統的完整，其中尤以交通為首。以零擁堵、零排放、零事故為未來新城交通規劃目標，以低擁堵、低排放、低事故為近期約束條件，以“大城市”定位高標準建設五個新城內部交通系統，并作為高效便捷、低碳綠色的示范。

根據“空間—用地—交通”的互饋機制，形成與城市空間布局、功能布局一致的交通功能結構與交通網絡布局：新城內部形成“脊梁型”軌道走廊和“樞紐輻射”公交網絡，針對客流特征建立公交、慢行交通、新能源響應型服務融合的綠色交通體系，嘗試并鼓勵各種共用、合用交通模式，提供多樣化并更有效率的出行服務，審慎規劃并選擇中運量公交系統規模與制式。

提高新城路網密度，建設道路間距不宜超過300 m的小尺度路網。按照步行—自行車—公共交通—其他車輛的順序分配路權，塑造功能完整的城市街道；建設與綠道一體的慢行交通網絡，考慮助動車使用，適當增加非機動車道寬度并配置相應的交叉口控制管理技術，建立低成本、低負擔、低影響、高效能的交通系統。

抓住新技術與新業態的發展機遇，以完整出行鏈的新型交通服務模式為方向，依托多模式、不同層級的新型交通樞紐（mobility hub），重塑公共交通與個體交通的互動關系與轉換模式，滿足居民日益個性化的出行需求。

面向未來，完善適應車聯網、智能駕駛等先進交通技術的路網系統與建設管理標準。采用先進建設手段、智慧管理方法，分離過境交通。

4 結語

國際大都市所走過的發展歷程表明，新城建設是優化城市空間格局、提升城市功能品質、促進區域更高質量發展的重要力量。以新城交通先行帶動新城發展，包括規劃思路、技術方法、發展策略的選擇，本質上是新城交通在新的發展契機下，如何處理現狀為未來、自身與外部、工程與服務之間關系的問題。基于新城既有空間尺度與出行特征，窄密路網、慢行優先、一體化公交走廊是保障新城綠色出行、降低機動車依賴程度的理想解決方案。面對新城對外出行的現實基礎與未來需求，以軌道交通網絡提升交通服務能力和速度，是保障新城對外帶動輻射能力的必選途徑。運用智慧交通新技術，規劃面向基于自動駕駛應用和共享交通的一站式出行服務，是提升公共交通分擔率、提升交通承載力、率先實現碳達峰與減量的價值探索方向。

希望通過對上海新城交通規劃的結構性梳理，為上海未來五個新城綜合交通體系規劃的體系構架、技術方法、發展策略和優化重點提供參考，明確交通戰略在新城發展的應有之“新”，也為其他超特大城市編制新城或新區綜合交通規劃提供可比較、可借鑒的范例。