國土空間規劃背景下上海新城建設的若干分析與思考

張 捷 肖宏偉 趙 民 ZHANG Jie,XIAO Hongwei,ZHAO Min

0 引言

新城理念始于英國，其思想淵源主要為霍華德的田園城市；新城建設的初始目的是為了應對戰后大城市人口激增所帶來的用地緊張、交通擁堵等城市問題[1]。隨著新城實踐從英國擴展至全球，新城的內涵也逐漸豐富，從早期疏解大城市人口的較單一目標，發展為完善大城市的職能、優化空間結構，以及提升大城市的效率和綜合競爭力[2]等目標。

我國的新城建設始于20世紀50年代，在前蘇聯集中統一的計劃體制和西方規劃理論的雙重影響下，主要是在一些大城市郊區建設工業衛星城[3]。改革開放以后，在經濟發展的驅動和土地制度改革的背景下，大城市的建成空間迅速擴張，人口規模也急劇膨脹；至20世紀90年代末，北京、上海、廣州等大城市都已出現了空間局促、運行效率下降等問題。針對此情形，上海、北京先后在2001年和2004年的城市總規中明確提出新城建設，廣州也在2001版總規中提出構建“星座式”城鄉布局結構。此后，有很多大城市試圖以新城規劃建設來優化城市空間結構。

2020年初爆發的新冠肺炎疫情再次提醒人們，過度集聚易使大城市在面對突發事件時陷于困境，而科學合理的城市布局結構則有助于增強城市的韌性；因而新城作為大城市空間拓展和人口疏解的規劃建設手段再次受到關注。我國的新城建設已經有較長的歷史和豐富的經驗，但目前依然存在著功能定位模糊、發展動力不足、品質欠佳等問題。在建立國土空間規劃體系和追求高質量發展的當下，對新城的發展歷程作回溯，并以上海為例探討新形勢下的新城建設思路，具有一定現實意義。

1 新城建設的緣起與演進

1.1 田園城市淵源與解讀

第一次工業革命后，城市規模急劇膨脹，隨之帶來一系列環境問題和社會問題；政府不得不憑借公共衛生立法而加以干預。同時一批社會賢達也在思考和探索如何改良當時的病態社會；其中，霍華德在總結前人實踐經驗的基礎上提出田園城市理念和運作構想[4-5]。田園城市是人類對理想城市的諸多追求之一，其內核在于城鄉和諧、人際和諧。在空間上，霍華德改變了城鄉分隔的點狀規劃思維，提出區域統籌、城鄉協調的規劃思路，在田園城市體系中充分結合城鄉的優點。在功能上，應對大城市過度集聚問題，提出系統疏解的思路，即通過將大城市疏解為可生長的、聯系便捷的核心—外圍城市群組，以實現城市系統的效率最優（見圖1）。在管理上，田園城市既突出了土地收益歸集體所有，同時也強調市場主體地位，通過政府統籌和開發公司的協力運作，保證土地增值應用于城市開發管理。

圖1 圈層拓展城市（左）與田園城市簇群（右）對比圖Fig.1 Comparison between the circle expanding city (left) and the garden city cluster (right)

霍華德及其追隨者所期望的是，以田園城市的成功實踐和逐步推廣來實現廣域的社會改革理想，包括在保證集體主義對社會公平底線約束的同時，滿足個人主義對自由和創造的追求。田園城市的理念和實踐深刻地影響了其后的新城建設和城鄉規劃，其合理內涵與我國國土空間規劃改革的訴求亦具有一定共性。

1.2 國內外新城建設演進的大致階段

自英國第一代新城建立至今已有百余年，其間世界各國的新城建設實踐層出不窮；雖然各國所處的發展階段有所差異，但新城建設的演進大致可以劃分為以下3個階段（見表1）。

表1 國內外新城建設的3個階段Tab.1 Three stages of new town construction at home and abroad

1.2.1 新城初步發展階段

1900年代至1950年代，以英國的田園城市實踐和戰后的新城建設為代表，拉開了新城建設的序幕。1902—1910年，霍華德進行了萊曲沃斯、韋爾溫等田園城市建設的嘗試，取得一定成效。也有學者認為其收效甚微[6]，但其探索價值和啟示意義應不容置疑。

第二次世界大戰結束后的英國百廢待興，尤其是大量復員軍人若都涌入倫敦等大城市，使得人地矛盾進一步激化；因而1946—1949年間，在倫敦周圍興建了以哈羅為代表的第一代新城[7]。這些新城建設主要是為了疏解倫敦的人口，被稱為倫敦的衛星城，但由于設定的人口規模較小，并存在產業配套欠缺等問題，因而實際效用較為有限。

英國新城建設等規劃實踐產生了廣泛的國際影響力，其中也包括對我國的影響。如1946年的大上海都市計劃就曾明確提出在郊區建設衛星城，以疏解城市人口。1949年中華人民共和國成立后，在前蘇聯的幫助下，中國開始了工業化進程，1950年代曾在若干大城市郊區興建工業衛星城。

1.2.2 新城快速發展階段

1950年代至1970年代，西方各國進入戰后經濟繁榮期，城市也快速發展，新城建設邁向一個新的階段。以密爾頓?凱恩斯為代表的英國第三代新城取得較好的職住平衡效果，不僅分擔了大城市人口壓力，還成為地區的經濟中心。法國則于1960年代在巴黎周圍興建5個新城，以疏解巴黎大區人口，同時帶動塞納河兩岸的軸向發展。1957年日本也開始了千里新城的發展計劃，城市建設從住宅建設向新城開發轉變。此外，美國、德國、荷蘭等國家也進行了若干新城開發建設[8-9]。

1970年代至2000年代，西方國家的大規模產業擴張轉移使得大量發展中國家獲得了城市發展的動力。我國自1978年實行改革開放政策以后，經濟和城鎮化快速發展，新城建設亦迅速推進。在這一階段，深圳設立了蛇口、八卦嶺等工業開發區和華僑城、沙角頭鎮等綜合功能區，其開發模式具有新城的某些特征。至1990年代，北京、上海、廣州等大城市都面臨著城市規模持續擴大所帶來的挑戰，新城建設隨即被提上了議事日程。例如，北京2004版總規提出建設11個新城，以遏制建成區蔓延，優化產業結構[10]；上海2001版總規確立了“中心城—新城—中心鎮—一般鎮”4級空間結構，重點建設11個新城，以促進城鄉統籌發展[11-12]；廣州則以房地產開發主導的大型綜合性社區形式，開啟了郊區新城建設[13]。

1.2.3 新城調整發展階段

1970年后，隨著西方各國經濟增長放緩，主城區人口壓力減小甚至出現“空心化”等現象；而新城經過數十年發展后，也開始出現衰退現象。總體而言，西方的新城建設逐漸進入調整發展階段。1978年，英國頒布《內城法》，正式終結了新城的國家統籌建設[14]；為推動新城復興，英國政府于2019年宣布成立新城基金，以幫扶100個老鎮，其中哈羅、密爾頓?凱恩斯等早期新城赫然在列。在日本也有類似情形，如為了幫助多摩新城應對人口老齡化和設施老齡化的雙重困境，2018年出臺了《多摩新城振興指南》，旨在實現“豐富生活和地域活力”的目標。

21世紀以來，我國的新城規劃建設方針有所調整，包括更注重新城的質量而非數量。如《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》將新城數量減至5個。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）也將新城數量減至5個，但對新城建設提出了更為明確和更高的要求。

總的來看，新城建設演進根植于霍華德提出的“田園城市”思想，旨在解決大城市人口經濟過度集中所帶來的問題[15]，而其實質是人類對理想城市的追求。在人本主義視角下，一切物質性建設都有著社會意義和社會影響，物質性與社會性辯證統一，提示我們在物質性建設事業中要有社會責任感及秉持正確的規劃理念。

2 上海新城建設現狀分析

上海新城建設是我國借鑒發達國家經驗和進行本土化探索的典型案例。本文對上海新城建設現狀進行分析。

2.1 現狀概況

2.1.1 空間發展狀況

21世紀以來，上海官宣的新城數量從11個逐步減到5個（見圖2）。從空間特征看，1997—2015年上海的建成空間拓展以中心城蔓延為主，新城建設為輔。從“上海2035”設定的五個新城的空間發展狀況看，嘉定、松江新城在各階段的建成區規模均較大，發展基底較好，而南匯新城在近10年間的空間拓展最為迅速。

圖2 1997年（左）、2006年（中）、2015年（右）上海市用地現狀圖對比Fig.2 Comparison of land use status in Shanghai in 1997 (left),2006 (middle) and 2015 (right)

2018年夜間燈光圖直觀反映了上海建成空間的現實情形。從新城和中心城區的關系來看，5個新城與中心城區幾何中心距離均在20 km以上，其中距離最近的嘉定新城為28 km，距離最遠的南匯新城為50 km。除了嘉定、松江與中心城區拓展空間聯系密切以外，其他新城建成空間均相對獨立。聚焦到各新城內部，僅南匯新城北側存在大面積暗區，其他4個新城的潛在增量開發空間均很有限（見圖3）。

圖3 2018年上海夜間燈光圖Fig.3 Night lighting of Shanghai in 2018

2.1.2 產業發展狀況

筆者將2018年上海市現存企業按成立時間劃分為4個階段，以反映不同時期新城對產業的承接吸聚能力（見圖4）。1990年以前成立的企業絕大部分聚集在中心城區及黃浦江以西，這一時期新城對于產業的承接能力較弱，僅是擁有距離優勢的松江、嘉定集聚了較大數量的企業；1991—2000年，隨著浦東開放，大量企業在浦東落戶（不包括目前的南匯新城地域）；而嘉定、松江等距離中心城區較近的新城均新增了大量企業，青浦新城也獲得了較大發展。2000年以后，隨著新城建設的聚焦和發展政策的逐步落實，臨港新城開始集聚起大量企業，其余新城亦保持著高速增長的態勢。2009年后，奉賢現代農業園區開始轉變產業結構，大力發展新興醫療健康產業；2011年通過的上海“十二五”規劃將臨港新城更名為南匯新城，并提出大力發展南匯新城。其間，奉賢、南匯新城的企業增量明顯增加，而嘉定、青浦、松江新城的企業增量與前10年基本持平。

圖4 不同成立時間上海企業布局核密度分析圖Fig.4 Kernel density of Shanghai enterprises at different time of establishment

2.1.3 公共服務設施發展狀況

從現狀公共服務設施POI所展示的空間形態看，醫療、教育設施“一核多心”的市域分布格局已初步形成，但游憩①此處的“游憩”設施，是指高德地圖興趣點（points of interest，即POI）定義為“風景名勝”的設施。、文體設施仍呈現強中心態勢，新城與中心城區的差距很大（見圖5）。南匯新城由于起步較晚，各項設施數量均少于其他新城。值得注意的是，雖然在醫療、教育、文體等設施配置方面，新城是其所在城區的絕對核心，但在游憩設施上卻出現一定的“偏心”現象，如青浦區的朱家角古鎮，松江區的佘山森林公園、上海歡樂谷及其周邊的游憩配套設施，均比新城主城區內部更有優勢，這與其區塊的主體功能設定有關。

圖5 2021年上海公共服務設施核密度分析圖Fig.5 Kernel density of public service facilities in Shanghai in 2021

2.2 新城有關的若干問題

2.2.1 關于功能定位

長期以來，上海各新城的功能定位的表述在不斷變化（見表2）。21世紀的前10年，對于各新城的定位較為強調其共性的片區核心服務職能；在“十五”期間曾非常強調差異化發展，如“一城九鎮”的一城（鎮）一貌打造，但主要是關注城市風貌和居住功能。“十二五”以后，有關政策文件對各新城提出具體的發展定位指引；但從時間維度看，各新城的區域職能定位較不穩定，同時橫向間的相似度也高。例如嘉定新城在“十二五”規劃中的定位為“長三角綜合性節點城市”，而隨后的“上海2035”總規是“滬寧廊道上的節點城市”，“十四五”規劃的表述則是“滬蘇合作橋頭堡”。可見，一是表述多變，二是語義不清（如“節點城市”的定義）。功能定位的不清晰、不連續可能會導致新城難以形成持續發展的動能，而區域定位的趨同則會引起同質競爭和重復建設的加劇。

表2 新世紀以來上海新城定位引導變遷Tab.2 The orientation and guidance changes of new towns in Shanghai since the 21st century

2.2.2 產業集聚度和經濟績效有待提高

金融管理、設計研發等高端生產性服務業和航天裝備制造、核心零部件制造等先進制造業，是上海產業發展的主要方向（見圖6）。由于中心城區產業轉移和各新城的持續發力，市域產業布局正在趨于均衡，但先進產能在新城的集聚還很不夠，導致某些新城的發展動力不足。目前高端生產性服務業在嘉定、奉賢、南匯新城的集聚較為顯著，南匯新城滴水湖區域承載的新型貿易、跨境金融、航運服務等功能初具規模；但中心城區在高端服務業方面仍占據絕對優勢。

圖6 高端生產性服務業和先進制造業企業布局核密度分析圖Fig.6 Kernel density of high-end producer services and advanced manufacturing enterprises

此外，新城建設的框架都鋪展較大，產業集聚度偏低，土地使用的總體產出效率不高。以嘉定新城為例，工業用地規模已經很大，但低效用地占比高，研發用地占比較低；2020年嘉定新城建設用地占全區建設用地近40%，但實現的稅收僅占全區的23%。

2.2.3 建設品質有待改善

建成環境的優劣直接影響新城對于生產要素和居民的吸聚能力，當前上海新城的建設水平和品質存在不均及短板問題。如在交通設施方面（見圖7），嘉定、松江等發展較早的新城路網密度與線網密度均相對較高，而南匯、青浦新城的公交線網密度顯著低于路網密度，以至于難以通過線網密度來辨識新城中心區。

圖7 路網密度與公交線網密度分析圖Fig.7 Density of road network and density of public transport network

量化分析可進一步反映新城與中心城區的交通服務差距。“上海2035”設定的路網密度目標為：2035年新城與中心城區均達到8 km/km2，目前中心城區已經達標，而南匯新城僅達標39.00%；公交覆蓋率方面，嘉定、松江、奉賢的普通公交覆蓋率較高，高于市域平均水平。“上海2035”提出，至2035年軌交站點600 m覆蓋率主城區達到40.00%，新城達到30.00%；而當前800 m軌交覆蓋率，中心城區已達到58.79%，是發展最好的奉賢新城的近3.8倍，南匯新城的軌交覆蓋率目前尚不足2.00%。地鐵建設的門檻很高，郊區及新城的地鐵站點覆蓋率較低有其合理性，但常規公交的差距似不應該太大（見圖8）。

圖8 上海新城公交概況Fig.8 Overview of public transport in Shanghai new towns

3 國土空間規劃背景下上海新城建設思考

黨的十八大以來，在生態文明理念的指導下，我國的發展建設進入提質增效、結構調整的新時代；傳統的追求規模和速度的城鄉規劃已經結合“多規合一”的落實，演變為生態優先、全域統籌的國土空間規劃。新的規劃體系的建構是基于新時期的發展訴求，對傳統規劃體系的“揚棄”過程，其技術邏輯應是充分整合發揮傳統規劃在空間規劃中的功效[16]。新城建設的核心理念是全人類的共同財富，在國土空間規劃體系的建立和監督實施過程中，應充分汲取和傳承新城建設的科學規劃理念、空間模式和運作策略，尤其要充分彰顯其在區域空間協調、城鎮建設品質和社會和諧發展等方面的重要價值。這既是五個新城的課題，也是全市各類各級城鎮規劃建設的共同目標。

3.1 兼顧城市職能和區域職能

當前上海新城發展和以往最大的區別在于新城站位的提高，強調新城要發展為“獨立的綜合性節點城市”，并融入長三角區域城市網絡。因此，新城的目標定位必須綜合考慮上海和長三角兩方面的發展訴求和相應的新城職能。

站在上海的角度，基于生態文明建設的大背景和城市治理現代化的要求，繼續以主城區向外蔓延的“攤大餅”方式拓展已極不可取，因而新城建設將是上海突破空間發展困境的關鍵舉措之一。而新城要實現這一目標，就必須充分挖掘自己的資源稟賦，因地制宜地加快特色功能聚集，進而提升自身的綜合實力，強化城市功能的綜合性和“獨立性”，以體現其城市職能。

站在長三角的角度，五個新城環繞主城區布置，一方面可以承接內部擴散資源，另一方面也可以集聚外來資源；更為重要的是，這些新城作為上海全球城市的組成部分，需要精準定位和培育若干區域職能，最終成為區域的專業化中心。根據既定的政策目標，五個新城的輻射和服務區域的能力培育是本質性訴求，同時也是評判新城功能建設成效的主要標準。

3.2 高效發展和能力培育

2021年2月發布的《關于本市“十四五”加快推進新城規劃建設工作的實施意見》（以下簡稱“《實施意見》”），對上海新城發展提出的目標是：到2025年，五個新城常住人口達到360萬，新城所在區GDP達到1.1萬億元。以2019年上海的數據標準而言，相當于五個新城集聚了上海15%的人口，創造29%的產出。這也意味著新城發展必須高效。因而新城的未來發展必須摒棄粗放發展模式，著力提升空間品質、挖掘存量潛力和提高產出效率。具體舉措可包括推進新城主導產業的能級提升和集群式發展，借助“一城一名園”等產業發展戰略，推進產業用地的集約化利用，并及時騰退低效用地。

在強調新城獨立性的同時，仍需要把握好新城與主城區的關系。作為超大城市空間外拓的承載地域，其高效發展有賴于持續承接主城區的先進產能擴散或轉移。此外，在新城的發展培育期，需在產業發展、資源配置上予以適度傾斜；要注重新城的“獨立”能力培育，以逐漸形成與主城既相互獨立又相互協作的良性發展格局。

3.3 激活內生動力和營造特色

要確保新城的基礎設施和配套服務有相當的吸引力，包括高品質公共服務、社區配套和住房體系等方面的完善，堅持“人—城—產”的綜合謀劃；要使新城的生活服務水平不低于、甚至高于中心城區，但生活成本顯著較低，并有就近的合適就業崗位，唯此才能真正激活新城的內生動力。除了自身優化建設，還應注重與周邊功能區域的協作，如青浦新城與朱家角古鎮的聯動，可以充分借助朱家角古鎮的江南水鄉傳統特質，避免新城在相關領域的低效及重復建設。

只有當新城培育起自身特色和優勢，才能在真正意義上實現相對獨立發展。新城內部功能配置需要強調綜合和完善，但在大區域中應承擔不同的專業化分工，才會具有核心競爭力。在營造特色的過程中，既要立足自身和找準方向，挖掘生態、歷史、產業等特色資源，同時也要充分借助和發揮獨特的區域性優勢，實現與長三角其他城市的差異化競爭和互補發展。

3.4 完善運作機制和提升治理能力

新城建設本質上是公共政策行為，因此新城發展成功的關鍵是新城建設的體制機制創新和治理能力提升。首先要協調各級政府的管理事權，如新城的目標定位、重大項目建設及底線約束等宏觀規劃問題，應由市級部門把控；在具體規劃設計、一般項目建設、品質保障、運作管理等方面，則要充分賦權基層政府。其次既要有良好的自上而下的政策和制度傳導，亦需要市民、企業等社會主體積極發揮作用；在新城發展初期，可以在住房、交通、公共服務等方面實行主城區、新城區的差別化安排，新城的建設標準適度高于主城區。

新城建設有明確的政策目標并由政策所驅動，但同時也要發揮好市場配置資源的決定性作用，積極引導社會資本參與新城的開發建設。新城的主體是人，要以人民為中心，保障群眾的利益和參與權力，在不斷增進參與感的過程中產生對新城的歸屬感。

新城建設是一個長周期的持續過程，同時亦是一個分階段推進的工作，需要著力提升相關管理主體的治理能力。其中的一個重要環節是對新城建設和運轉狀況進行動態監控，并基于階段性目標作定期評估；通過監控和評估可以及時發現和糾正存在的偏差，從而確保新城建設的高效和可持續發展。

4 結語

新城建設從田園城市演進至今，其目標、職能和空間形態等都發生了顯著的變化，但其初衷及所演繹出的核心理念一直在延續，即追求理想城市的境界，謀求區域協調、城鄉協調和人際和諧。我國的新城建設旨在解決“大城市病”和滿足城市空間拓展需求，由公共政策所驅動；新城建設的成就很大，但也仍存在一些亟待克服的薄弱環節。在新時代的城市和區域發展中，新城仍具有重要地位，在北京、上海的新一輪城市總體規劃中，也都對新城建設作出了安排。

就上海而言，在市政府的《實施意見》中，明確提出要以“上海2035”為引領，著眼于謀劃超大城市整體戰略布局和城鄉空間新格局，按照獨立的綜合性節點城市定位，統籌新城發展的經濟需要、生活需要、生態需要和安全需要，將新城建設成為引領高品質生活的未來之城、全市經濟發展的重要增長極、推進人民城市建設的創新實踐區、城市數字化轉型的示范區和上海服務輻射長三角的戰略支撐點[17]。為了實現這些政策目標，上海同步制定了“十四五”加快推進新城高質量發展的支持政策，并擬定了“十四五”新城交通發展、產業發展、公共服務以及環境品質和新基建等的專項方案；此外還發布了《上海市新城規劃建設導則》，重點聚焦空間品質提升，對規劃建設和運營管理全過程提出引導要求，推進新城新一輪高質量發展、高水平建設[18]。

《實施意見》及系列政策文件的出臺具有劃時代的意義，標志著上海的新城建設從較囿于規劃結構和空間開發概念，演進為具有清晰的政策目標，以及與之相聯系的一攬子支持政策。這使得新城的內涵變得豐富、目標和定位更為明確，同時使命也更為重大和艱巨。在“十四五”的起步之年，本文回顧新城建設的緣起和演進歷程、總結國內外和上海新城建設的理念傳承和實踐經驗、探討新時代新城建設的思路，以期為有關工作提供有益參考。