踐行初心：為“執法為民”注入暖意

本社記者 李天琪

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推進全面依法治國，深化行政執法體制改革，完善行政執法程序，推動嚴格規范公正文明執法。

2021年7月15日，新修訂的行政處罰法迎來正式施行。這是該法自1996年頒布實施以來的首次全面修改。

在維護公共利益與社會秩序過程中，秉持執法為民理念，突顯教育功能，才是本意。罰不是目的，教育回歸正軌才是初衷，所以，我們需要把“既要提高效率又要增加溫度”放在嘴邊、掛在心里、付諸行動。

且看此次行政處罰法大修如何為“執法為民”注入暖意……

修法，大勢所趨

相較于2021年同一年實施、自帶滿滿熱度的民法典，前不久新修訂實施的行政處罰法的關注度顯得略微遜色些，殊不知這部法律與每一位公民的切身利益息息相關。

由于我國行政管理幾乎涉及社會生活的各個方面，包括政治、經濟、教育、科技、文化、衛生等等，所以行政處罰也就隨之涉及社會生活的各個方面，與人民群眾密切相關。

二三十年前，“是個戴袖箍的就可以罰款”，并不是個例。上世紀80年代我國制定了大量管理社會、經濟事務的法律法規，不過這其中絕大多數都是對老百姓行為的規制。

有人曾做過統計，從十一屆三中全會召開至1996年行政處罰法頒布，這17年間，我國出臺的280 余部法律中有202 部法律規定了行政處罰。除此之外，還有800 多部行政法規、4000 多部地方性法規的規定也涉及行政處罰。

當然，在法律法規之外，還有很多規章以及數不清的規范性文件也規定了處罰。而各種處罰中，尤以罰款居多。

在那時，亂罰款現象到何種地步，中央電視臺《焦點訪談》欄目曝光，湖北省咸陽市一工商所在107 國道任意攔車罰款，短短數月就罰了67萬余元。

中國政法大學終身教授、中國法學會行政法學會研究會名譽會長應松年當年曾發表文章寫到，行政處罰中，同時存在著“軟”與“亂”的現象。“軟”在處罰力度不足，“亂”在處罰設定權混亂。

>>2021年5月，交通運輸部全面摸排交通運輸系統罰款情況，治理亂罰款問題。 視覺中國供圖

>>行政處罰法自1996年頒布，經過2009年、2017年兩次修正，時隔25年，于2021年迎來大修。李天琪制圖

說其“軟”，是因為行政處罰多以罰款為表現，影響小時當事人無所觸動。尤其經濟類案件，由于很多個案中處罰后依舊有利可圖，便導致人們產生鋌而走險心理，難以遏制行政違法行為。

說到“亂”，相信很多人更有體會。不管哪一級行政機關，包括縣政府內的局、科和鄉政府，都紛紛設定處罰?！靶姓幜P的紅頭文件滿天飛，處罰主體混亂，相當一段時間里，紅布條一纏，不管有無處罰的權力，也不管職權范圍，紛紛外出處罰?！?/p>

不僅如此，混亂也表現在處罰程序上。“不出示執法證件”“不下處罰決定書”“不許當事人陳述或申辯，否則就是態度不好，要加倍處罰”等情形，輪番上演。

除此以外，處罰種類也是紛繁復雜。社會上存在著通報批評、剝奪榮譽稱號、黃牌警告、紅牌罰下、協助維持交通、取締、參加學習班、停止供水供電、停止其他供應等大量的行政處罰，這其中包括相當數量的極不規范的處罰種類。

為了從法律制度上規范行政處罰行為，解決當時實踐中存在的行政處罰設定權限不明確、實施主體較混亂、處罰程序不規范等問題，更好地保護公民、法人或者其他組織的合法權益，1996年3月17日，八屆全國人大第四次會議通過了行政處罰法，并自1996年10月1日起施行。這部法律共8 章64 條，對行政處罰的種類、設定和實施作了基本規定。2009年和2017年，先后兩次對其作了個別條文修改。

肯定的是，1996年頒行的行政處罰法對規范行政處罰行為，促進行政機關依法行政，推進民主法治建設進程發揮了重要作用。但隨著我國經濟社會的發展變化和全面依法治國戰略的深入推進，它逐漸產生了一些不適應，出現了一些新問題。

這其中既有1996年行政處罰法沒有交代的行政處罰定義的問題，也包含一些不合時宜的規定，當然還觸及行政處罰法在規制行政處罰諸法中的地位、行政處罰目的等深層次問題。

更重要的是，1996年行政處罰法實施至今的25年間，同時也是我國依法治國基本方略形成、發展和完善的重要歷程。黨的十九大報告明確，全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家；堅持全面依法治國是新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的重要組成部分。同時，提出了到2035年法治國家、法治政府、法治社會基本建成的戰略目標，并決定成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統一領導。

在統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰略布局的時代背景下，行政法治建設作為全面推進依法治國的重要環節，得到了全黨全社會的高度關注。

在此期間，先后有近兩百名全國人大代表、政協委員提出修改行政處罰法的議案、建議和提案，有關方面也陸續提出修改行政處罰法的意見和建議。

為了貫徹落實黨中央重大改革決策部署，推進國家治理體系和治理能力現代化，加強法治政府建設，完善行政處罰制度，解決執法實踐中遇到的突出問題，修改行政處罰法既有必要且勢不可擋。

2021年1月22日，第十三屆全國人大常委會第二十五次會議對行政處罰法作了全面修訂，新修訂的行政處罰法于2021年7月15日實施。

25年來首次全面修改，行政處罰法較1996年版新增22 條，分為8 章，共86 條。修改主要內容包括“落實黨中央重大改革決策部署，推動行政處罰制度進步”“完善行政處罰設定制度”“健全行政處罰規則，保障行政執法既有力度又有溫度”“完善行政處罰程序，推進嚴格規范公正文明執法”“防范行政不作為，加強對行政機關的監督制約”等五方面。

其中對行政處罰的概念、行政處罰的種類、聽證范圍、法制審核范圍、辦案期限等作了較大的修訂。

新政，嚴格執法

>>視覺中國供圖

行政處罰法修訂是我國推進法治政府建設、提高行政執法水平的一項重大舉措。同時，對行政執法提出了新要求，給行政執法機關及執法人員帶來了新考驗。

按照新修訂行政處罰法，行政機關及行政執法人員如何切實做到“依法執法”“公正執法”“文明執法”呢？

隨著城市化進程的加快，將非現場執法模式置于行政執法之中，較好地破解了現實的部分執法難題，并大幅提高了執法效率。不過隨著“電子眼”“電子警察”等設備的大量投入使用，由于有的地點選取不科學、監控設備不合格、記錄違法信息不規范等原因，“天量罰單”的新聞接連被曝出。

在一則新聞中，北方某山區縣一年的一般公共預算收入約1 億多元。但令人吃驚的是，當地交通違章罰款一年竟“創收”了3000 多萬元。這種不正常模式被專家學者、媒體稱作“逐利執法”，成為民生之痛的背后，是不合理的執法理念、執法方式在作祟。

于是，保護當事人合法權益，著力解決電子技術監控設備執法不規范問題，成為此次行政處罰法修改的一項內容。從法條來看，對電子技術監控設備的質量要求、設置、使用和程序等作出了全面規定，實現了五個“確保”，把住了五個“關口”。

為了從嚴把握行政處罰委托，本次修訂在原來規定的基礎上，在“書面形式”“載明委托的具體事項、權限、期限等內容”“向社會公布”三方面，作了補充完善。

公正是行政執法的價值追求及效果的有效保障，為了進一步保障公正執法，本次修訂細化了行政執法人員的回避制度：“擴大行政執法人員應當回避的范圍”“增加了當事人申請回避的權利”“規定了行政機關應當依法審查當事人的回避申請并作出決定，決定作出之前，行政執法人員不停止調查活動”。

證據方面，新修訂的行政處罰法關注到對電子技術手段的引進和使用，增加了證據種類的規定，明確了書證、物證、電子數據等8 類證據，與行政訴訟法有關證據種類相銜接，并明確證據必須經查證屬實，方可作為認定案件事實的根據；以非法手段取得的證據，不得作為認定案件事實的根據。

行政處罰遵循公開原則，包括行政處罰的依據公開、過程公開、結果公開等。本次修訂，專門增加規定：一是具有一定社會影響的行政處罰決定應當依法公開；二是公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，行政機關應當在3日內撤回行政處罰決定信息并公開說明理由。對于需要保密的事項，如國家秘密、商業秘密或者個人隱私，行政機關及其工作人員應予以保密。

為了進一步發揮聽證在行政處罰制度中的作用，在總結實踐經驗基礎上，此次修法補充完善聽證制度：一是適當擴大聽證范圍，將“沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物”“降低資質等級”“責令關閉、限制從業”等較重的行政處罰納入聽證范圍；二是將當事人提出聽證要求的期限由3日延長至5日，更好保障當事人聽證權利；三是增加當事人及其代理人無正當理由拒不出席聽證或者未經許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權利，行政機關終止聽證；四是強化聽證筆錄效力，明確行政機關應當根據聽證筆錄依法作出決定。

除了以上內容，明確行政處罰協助制度，增加行政執法評議、考核制度，對行政處罰中的管轄、電子送達方式作了相關規定，均是此次修法的重點內容。

可以看出，一名稱職的行政執法人員做出行政處罰行為，達到“依法執法”“公正執法”“文明執法”的目標，需要注意兼顧以上內容及程序。為確保新制度、新舉措、新程序能在新修訂行政處罰法生效之日起真正落地，執法機關及執法工作人員應當及時做好充分準備。

>>此次行政處罰法的修改可以概括為“四度”——法度、精度、力度、溫度。 李天琪制圖

重點，彰顯溫度

2021年7月31日，第十三屆全國人大憲法和法律委員會副主任委員、中國法學會副會長江必新為陜西省律師協會作專題報告會時，將此次行政處罰法的修改概括為“四度”——法度、精度、力度、溫度。

作為此次修法的重點之一，如何保障行政執法既有力度又有溫度，是各方密切關注的話題。

中共中央黨校（國家行政學院）專家工作室胡建淼教授今年3月發表文章提出，這就要求執法機關及執法人員要深刻領會行政處罰法的立法宗旨，防止把“嚴格執法”等同于“從嚴處罰”，依法實施輕微不罰、初次不罰、無錯不罰制度，切實提高依法執法、公正執法、文明執法的水平。

如果說提升行政執法效率是各國行政立法完善的突出目標之一，那么在兼顧效率基礎上，增添“執法為民”的溫度，則是我國行政處罰法的一大特色。

作為重大突破，修法后健全行政處罰的從輕、減輕制度，增加“首違不罰”“沒有主觀過錯不罰”等規定，堅持罰過相當。納入“首違不罰”概念，作為行政處罰法“處罰與教育相結合”原則的具體體現。

這種大力推行柔性執法的方式，對輕微違法者進行批評教育、勸誡，同樣也能起到防止和減少嚴重違法行為、降低社會危害性的作用。

行政處罰具有懲戒違法行為的性質，同時也有預防和減少違法行為的功能，行政執法的價值絕非“為罰而罰”，而是要在懲戒違法行為的同時，達到預防違法的實際效果。

同樣體現“罰過相當”的，還有對“一事不再罰款”原則的進一步完善。在全國人大常委會法工委組織的集體采訪中，法工委行政法室一級巡視員張桂龍介紹，“一事不再罰款”是行政處罰法確立的重要原則，1996年制定行政處罰法時明確規定，對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。本次修法對一事不再罰原則作了進一步完善，針對實踐中一個違法行為違反多個法律規范的情形，在堅持“一事不再罰款”原則的基礎上，第二十九條增加規定：“同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰。”

不過，他也指出：“一事不再罰款”指的是不能給予兩次及以上的罰款處罰，對于其他種類的處罰，還要看單行法律、法規的規定。

另外，本次修訂在原來規定的基礎上，將“依法從輕或者減輕”修改為“應當從輕或者減輕”，明確行政機關可以直接適用從輕、減輕規定；增加了受脅迫實施違法行為、主動供述違法行為等適用情形。以此，健全行政處罰從輕、減輕制度。

同樣針對相對較輕的違法行為，為體現行政權力的溫度和人性化執法，1996年制定行政處罰法時規定的追責期限，此次修法作了進一步補充完善。

追責期限是行政處罰中的一項重要制度，是指對違反行政管理秩序的當事人，予以行政處罰的最長期限。超過該追責期限，不再給予行政處罰。行政處罰追責期限的規定，更多體現了行政處罰教育、預防的功能作用。

近年來食品藥品案件、環境污染案件、突發公共衛生事件發生后的相關案件，以及這些案件在法律抑或道德上所產生的危害和社會影響，行政處罰法的應對略顯遲緩或乏力。

2020年全國兩會期間，全國人大代表、吉林銀保監局局長劉峰建議，急需適當延長金融領域的行政處罰追訴時效，使金融領域違法犯罪行為得到有效遏制和糾正，更好地保護金融投資者和消費者合法權益。

近年來，隨著我國經濟、金融的快速發展，金融機構的數量、業務品種、資產規?？焖偕仙?，隨之也出現了一些違法違規行為甚至案件，部分涉案金額大、危害后果嚴重，且違法違規行為隱蔽性強，不易在短時間內發現。監管處罰因發現違法違規行為超過兩年而無法落實，導致違規經營者獲得較大收益卻付出較小的代價，助長了有章不循、鋌而走險的違法違規行為的發生，致使部分機構和領域金融風險日益累積。

作為回應，新修訂的行政處罰法第三十六條第1 款規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長至五年。法律另有規定的除外?！?/p>

全國人大常委會法工委立法規劃室副主任黃海華出席媒體集體采訪時解釋說，一般情況下，行政處罰追責期限為2年。在特定情況下，追責期限為5年。同時，其他法律可以根據本領域的實際情況，對追責期限作出特別規定。

增加5年追責期限的規定，主要是為了貫徹落實黨中央關于“加大重點領域處罰力度”的要求，對這些領域的違法行為延長追責期限。具體適用情形是“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的”。

“涉及公民生命健康安全的領域較多，典型如食品、藥品、環境保護等，涉及金融安全的主要是證券、銀行、保險等金融管理領域。要注意的是，如果這些領域的行政違法行為未造成危害后果的，不適用5年的追責期限規定。”黃海華說。

在抗擊新冠肺炎疫情期間，社會各界都在眾志成城，努力打贏這場疫情阻擊戰。我們感嘆于有人默默奉獻，卻也見到少數人伺機牟利。一些不法商家把疫情當商機，趁機囤積居奇哄抬物價，這是典型的發國難財，不僅擾亂市場秩序，更加劇人心恐慌。

更重要的是，這些哄抬物價、緊俏物資制假售假的情況，嚴重損害了人民群眾的生命健康安全和財產權。

為了強化公共衛生法治保障，確保在發生突發事件時，行政機關能夠依法采取相應的應對措施，及時有效實施管控，最大限度維護社會公共利益，行政處罰法對突發事件下的行政處罰實施作出了有針對性的制度安排，增加規定：“發生重大傳染病疫情等突發事件，為了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害，行政機關對違反突發事件應對措施的行為，依法快速、從重處罰?！?/p>

毋庸置疑，“依法快速、從重處罰”，彰顯的是對擾亂市場、發國難財行為的零容忍，對人民群眾的生命健康安全和財產權的高度重視。

其實，不論從修法時機的與時俱進來說，還是從嚴格執法的背后追求來看，都是為了使我們的執法更加規范、更加有溫度，將“執法為民”的理念貫徹始終。

整體來看，新修訂的行政處罰法更有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益，緩和行政主體與相對人之間的沖突，減少矛盾，促使行政管理關系更加和諧，從而實現治理體系與治理能力現代化。

今后實施中，我們期待行政機關及行政執法人員能切實轉變工作作風，提升執法服務水平。在實施行政檢查、調查取證、采取行政強制措施以及執行處罰決定、依法實施行政強制執行活動中，切實尊重和保障當事人合法權益，堅決禁止暴力執法、野蠻執法。

畢竟，徒法不足以自行。有了好的制度只是第一步，執法人員要通過自身的行動，引導廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，真正做到知法、守法、尊法，才能讓好的制度落地生根，發揮實效。