編纂行政基本法典的理念、路徑和方法

葉贊平 張效羽

根據《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》，全國人大常委會將于2021年研究啟動環境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作，這標志著我國行政立法開始進入法典化編纂新階段。現僅就幾個問題，提出建議：

一、編纂行政基本法典著眼于解決實際問題、不求大而全

編纂行政基本法典應當突出面向實際問題，堅持問題導向而不是體系導向。立法要解決實際問題，而不是求全、求大、求多，是中國特色社會主義立法實踐的一個好的經驗。當前，編纂行政基本法典，就是要解決法治政府建設的實際問題。這就要求我們在編纂行政基本法典時，無需過分追求體系的完整性、內容的開創性、行文的華麗性和概念的精專性，而要圍繞我國法治政府建設的實際需要、實際問題展開法典編纂工作。我們要力圖通過編纂行政基本法典，更好地推動法治政府建設，更好地實現黨的十九大提出的到2035年要基本建成法治國家、法治政府和法治社會的目標。

二、編纂行政基本法典要立足現有立法成果、保持“編纂”的本色

根據全國人大常委會的立法計劃，這次對行政基本法典是“編纂”，而非“制定”。這也就意味著編纂行政基本法典工作要符合“編纂”的屬性。從實踐中看，中國現行行政基本法律制度是符合中國實際、符合法治原則的，是行之有效的。因此，本次行政基本法典的編纂工作，主要還是將現有的規范行政執法活動的法律法規編輯撰述成一部法典。行政基本法典的邏輯體系、基本原則、基本概念和主要條款，應當與現行行政法律法規相關規定保持一致。行政基本法典的各編，除了總則外，應當有較為成熟的法律、法規為依據。這樣才能保持行政活動的穩定性和可預期性。當然，行政基本法典在編纂的過程中，也可以并且應當對少部分不合時宜的法律法規規定進行修訂，同時新增符合新時代法治政府建設的規定，以積極穩妥、守正創新的態度推動行政基本法典編纂工作。

三、編纂行政基本法典應當以行政執法為主線、立足提升執法的執行力和公信力

從我國依法行政和法治政府建設工作的實際經驗看，我國行政立法主要是服務于行政執法，首要目的是提升行政執法的執行力和公信力，這是中國特色社會主義法治政府建設的一個特點。因此，編纂行政基本法典應當以行政執法為主線，按照行政執法的主要行為類型展開，重點圍繞行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政命令乃至行政約談、行政指導、行政協議這些行政執法活動展開，為行政執法活動立規矩、劃紅線，從體制機制和程序設計上遏制行政執法人員濫用權力，努力提升行政執法的執行力和公信力。

四、編纂行政基本法典應當遵循“總則先行、分編推進、編修結合”的路徑

當前，學術界對編纂行政基本法典的方向是支持的，但對編纂行政基本法典的路徑上有不同的看法。從中國法典編纂的歷史看，當代中國法典編纂最成功的經驗源于民法典編纂。盡管行政法與民法之間存在不小的差異，但編纂民法典的經驗，在編纂行政基本法典時也應當充分吸收借鑒。但考慮到行政基本法典編纂的實際情況，我們建議不妨走“總則先行、分編推進、編修結合”的路徑。

首先，“總則先行”，即應當先制定行政基本法典總則。行政法基本法典的總則與行政法總則不能混同。行政基本法典總則除了要包含行政法總則外，還應當包括本屬行政基本法典編纂范圍、但因內容尚不成熟無法獨立成編的重要行政活動的基本原則和基本規定。比如，從體系完整性看，行政基本法典應當包括行政組織法。但由于我國行政組織法尚不成熟，獨立成編難度較大。因此，可以把行政組織法的一些成熟基本規定納入行政基本法典總則。可見，行政基本法典的總則也決定了哪些內容能夠獨立成編成為分則。是故，應當先編纂行政基本法典總則，只有總則大致定下來了，分則的編纂才能順利推進。

其次，“分編推進”，即在總則確定下來后，應當根據分則各編的編纂基礎，逐編編纂。我國當前基本行政法法律法規中，行政處罰法剛剛修訂，編纂基礎較好，可以率先啟動。行政復議法正在修訂過程中，編纂“行政復議編”的基礎也比較好。行政復議法仍可按照當前步伐進行修訂，待行政復議法修訂后，直接編入行政基本法典。《政府信息公開條例》在2019年經過“大修”，也可納入編纂基礎較好的行列，優先編纂“行政信息編”。

最后，“編修結合”，即對有修訂需求、但沒有正式啟動修訂程序的行政許可法、行政強制法等，可以將編纂過程與法律修訂過程結合起來。通過行政基本法典的編纂，實現對行政許可法、行政強制法的修訂，使我國行政許可制度、行政強制制度跟上時代發展的需要。

五、充分動員各方面力量做好行政基本法典編纂工作

相較于民法典編纂，行政基本法典的編纂難度更大、任務更重。民法典編纂時，我國民法領域已經有實施了三十多年的民法通則，而我國行政法典編纂時有關行政基本法典總則部分還是一個較新的立法領域。我國民法典編纂歷經幾代學者，而我國行政基本法典編纂的時間則較為緊迫。在這種情形下，就需要充分動員各方面力量做好行政基本法典編纂工作。黨的十八屆四中全會提出，要健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，探索委托第三方起草法律法規草案。行政基本法典立法應當模范踐行這些要求。可以探索同時委托多家單位、多種性質單位（研究機構、行政機關、法律服務機構等），就行政基本法典單獨一編，或者具體某個問題若干條款（比如行政約談的若干條款），出具不公開的內部建議稿，供立法機關參考，充分發揮各方力量做好行政基本法典編纂工作。