完善程序：正義應以看得見的方式實現

本社記者 李天琪

>>規范執法，推進建設法治政府。 視覺中國供圖

程序正義，起源于一句格言：正義的實現應當以一種人們看得見的方式。它體現了法治與人治之間的基本區別。

1996年行政處罰法對于整個行政立法的意義和價值，從極大改變了“重實體輕程序”的社會觀念、為行政機關樹立起程序觀念的角度來說，實在是具有里程碑意義的。

因為不僅構建了從行政處罰案件啟動、調查、擬定處罰決定、法制審核、行政機關負責人作出決定、送達等一整套行政處罰程序，還納入告知、說明理由、聽證等規定，開我國行政立法先河，也難怪有人把它歸入到程序法范疇。用現在經常掛在嘴邊的話來說，也應了那句格言，它助推以看得見的方式幫助實現社會公平正義。

時隔25年，我們終于迎來了行政處罰法大修。回首這段時間，發生過很多讓人印象深刻的行政執法爭議事件。其實，對于社會來說，每一起爭議案件，都是一次普法教育。而每一次依法解決，又都是一個推進法治建設的契機。

現場執法之惑：執法的目的是處罰還是教育？

“你這是搶劫……”

“我們這就是搶劫，是依法搶劫！”

如果不解釋，你一定想不到后面這句話竟然出自一名執法人員之口。

>>張某當日確實在實施日常監督執法檢查，但表述了“依法搶劫”等諸多不當言論，嚴重損害了執法人員形象。 資料圖

>>能不能直接對行政相對人進行“鎖車”處理？ 資料圖

2016年12月15日，湖北省黃岡市黃州區，一位食品藥品監督局執法人員以“樣品調查”為由，從一家小商店一次性拿走了36 瓶食用油。面對商店老板張月華阻攔，執法人員張某語出驚人給出“依法搶劫”的表述。

據了解，那段時間轄區內很多商戶都接到了執法人員開出的罰單，而這些罰單絕大多數都是黃州區食藥監局執法人員進店檢查時發現商品過期所開出的。不過，讓商戶們很不理解的是，罰款金額并沒有統一標準。

有商戶通過當地媒體反映過此問題，黃岡市食藥監局給出的官方答復是，這類非故意的行為，并且沒有把過期產品銷售出去的，實際操作中是免于處罰的。

可實際執法操作中，小到一袋過期胡椒、一桶過期食用油，執法人員統統開出罰單。少則幾千，多則上萬。

另外，根據張月華店里監控顯示，當天執法人員張某未穿制服。對于這種不身著制服、不出示執法文件并語出驚人的蠻橫執法行為，人們不禁提問：樣品調查就能這么操作嗎？隨后，黃岡市食藥監局官員出面表示，抽樣檢查應當出票購買，而不能隨意搬拿。

官方調查后給出結論，張某當日確實在實施日常監督執法檢查，但表述了“依法搶劫”等諸多不當言論，嚴重損害了執法人員形象。同時在執法過程中，沒有按照規定著制服，違反了相關規定。

無獨有偶，“依法搶劫”事件發生的同月，湖北省武漢市又上演了另一起“鎖車收費”不規范執法事件。

12月25日夜，一條題為《武漢ETC》的視頻在不少武漢市民的微信朋友圈內熱傳。車主拍攝的視頻顯示，拍攝者與身著“路橋執法”反光背心、身穿制服的一名男性工作人員在爭吵。

明明是一起正常執法過程，為何會掀起不小波瀾？

原來，面對車主“亮明身份”的要求，視頻中的執法者不僅拒絕透露自己姓名，同時拒絕出示執法證件。在車主的再三要求下，另外一名反光背心上有標有“Z01A12518”的執法者出示了胸牌說是“執法證”。

為什么車主執意要相關人員出示執法證件？其實，兩名工作人員所屬武漢市城市路橋收費管理中心，當天以車主未繳費為由，要走“法律程序”鎖車。他們給出的說法是：“你沒處理完不能走，事情處理完了才能走，聽明白了沒有？”“要么是繳費，要么是走法律程序。”

據了解，該中心隸屬于武漢市城市建設基金管理辦公室。根據相關規定，中心具體負責城市路橋隧車輛通行費的征收管理工作。在市城管委的委托授權下，市路橋中心所屬的稽查大隊負責通行費繳納和電子標簽安裝使用等情況的行政檢查，并對違規行為實施行政處罰。

視頻當晚一經發出，在朋友圈內被快速熱傳。人們質疑作為市城管委委托授權的部門，武漢市路橋中心在處理違規情況時到底有無執法權？能不能直接對行政相對人進行“鎖車”處理？

雖然1996年行政處罰法的頒布意圖為行政機關樹立起程序觀念，但不得不承認，實踐中很多基層行政執法工作人員對程序的重要性依舊缺乏充分的認識，忽視執法程序規范化運作，致使“隨意執法”“暴力執法”事件時有增加。

2020年，江西省新余市民湯女士的電動車因違章停車被城管拖走。聯系到城管后，工作人員告知湯女士需要繳納100元罰款，才能取走車。按照對方指示，湯女士微信掃描工作人員的收款二維碼，轉賬100 元。交了罰款后，她沒有看到任何處罰證明書，只收到一張江西省政府非稅收入定額票據，收款單位處也未蓋公章。

事后，覺得事情“不對勁”的湯女士聯系媒體反映此事。新余市高新區城管局相關責任人員出面給出的答復是，收罰款的程序確實存在問題，已經對相關人員進行了批評教育。最后罰款也退還給了湯女士。

與湯女士有相似經歷的還有在海南省海口市做生意的梁女士。2021年8月17日，海口市綜合行政執法局秀英分局相關執法人員以“店門口堆放紙箱，違反門前‘三包’規定”為由，對梁女士進行500 元罰款。現場繳納罰款，兩名執法人員并未開具行政處罰單，而是給了她手撕的《海南省政府非稅收入定額票據》，并要求她向微信個人賬戶進行轉賬。

事后，海口市綜合行政執法局回應，梁女士反映的500 元罰款確實進入執法人員個人微信里，這種做法屬于違規行為。執法人員確實存在執法瑕疵問題，主要是運用法律條文不當。

這兩起相似案例表面上看是執法不規范的問題，但深層次則反映出行政執法管理不嚴的漏洞，折射出執法人員責任意識淡漠、執法散漫隨意的問題。

眾所周知，行政執法與群眾生活緊密相連，不規范、不嚴肅的執法行為，直接影響法律法規的權威性，更損害人民群眾的現實利益。

相較于上世紀90年代的“掀翻油鍋”“踢倒菜筐”“圍追堵截”式暴力執法，近些年伴隨著“柔性執法”概念的逐漸興起，我們確實目睹過很多有溫度的執法案例。

2021年8月25日，陜西省西安市一位手部殘疾的大叔將三輪車停在街上占道賣葡萄。城管執勤，按照規定要把車子扣留，由于天氣炎熱，城管隊員擔心葡萄變質，所以并沒有立即行動，而是在旁邊等候，讓大叔把剩余的葡萄賣完再做處理。在場的路人紛紛伸出援手，十分鐘左右大叔的葡萄賣完了。葡萄賣完后，城管依法暫扣了大叔的三輪車，但是并沒有進行罰款。

>>城市電子警察 視覺中國供圖

與之形成鮮明對比的是，幾天后，福建省漳州市南靖縣也發生了一起“起因相似但方式完全不同”的城管執法事件。圍觀群眾拍攝的影像資料顯示，一名販賣氫氣球的老人與城管執法人員發生沖突，幾名城管執法人員不顧老人的央求，不停拉扯老人。老人帶著哭腔哀求：“我不賣了還不行嗎？”但執法人員置若罔聞，依然粗暴執法，大聲呵斥老人，繼續踩踏氣球或將氣球放飛。

兩起事件，前面收獲了群眾的贊許和掌聲，后面得到的是憤怒和不解。執法的目的不是處罰，而且要教育更多的市民懂法守法不違法。

近些年，基層行政執法人員不文明、不規范執法事件屢見報端。新聞事件的最后，雖然絕大部分基層行政執法人員會受到應有處理，但事件的發生，無疑會給行政執法人員的整體形象抹黑，也會給法律的權威性、執法的公信力帶來挑戰。

執法為公，茲事體大。基層執法人員以什么樣的方式，讓尊法守法理念真正“入腦入心”，方法難道不是不言自明嗎？

非現場執法之問：權利是否就應該讓步于效能？

近年來，大數據分析、人工智能、人臉識別、5G 技術等科技的廣泛應用，同樣為“電子眼”“電子警察”“智慧交管”“刷臉執法”等非現場執法方式注入新動能。

目前，北京、廣州、長沙、寧波等城市均已全面開展非現場治超執法系統的建設，并取得良好的治超效果。

以寧波市為例，2015年寧波在全市全面實施非現場執法，到2017年已累計建設公路治超電子檢測系統68 處，投入使用54 處、207 個車道，公路貨運車輛超限率由2013年的10%下降到2%以內。2019年，上線“治超非現場執法系統平臺”。2020年年底，全市安裝75 處公路治超電子檢測系統。2020年前十個月，全市非現場執法累計查處違法超限車輛8921輛，占違法超限案件的72.09%。

不只在交通運輸領域的應用，隨著城市化進程的加快，將非現場執法模式置于城市管理任務之中，亦較好地破解了現實的部分執法難題，提高了執法效率。

有目共睹，作為一種非現場執法的方式，“電子眼”的廣泛應用，在機動車保有量持續增加而警力不足的客觀條件下，對于捕捉警力難以覆蓋路段的超速駕駛等違法行為影像，能大大提高執法效率。

不過，讓人詬病的是，這種非現場執法方式，除了早期的行政告知程序不完善外，近幾年還存在“電子眼”濫設、亂設等問題。今年全國兩會期間，有人大代表稱，2020年全國交通罰款總額3000 億元左右，有的“電子警察”設置不合理，平均每天抓拍“違章行為”1359 起。

由于地點選取不科學、監控設備不合格、記錄違法信息不規范等原因，不公開、不告知極易產生新聞事件中的“天量罰單”。

“不管了，你想（把錢）拿回來，拿不回來怎么辦？沒那精神。我這嗓子，禮拜六那天下大雨，就疼著呢。沒那精神煩……”

說這話的人是安徽農民杜寶良的媳婦，夫妻倆從老家來到北京以賣菜為生。如果不是一紙巨額罰單，他們也不會2005年在全國出了名。只不過這個名，并不是他們所想要的。

2005年5月23日，杜寶良無意間了解到，自己于2004年7月20日至2005年5月23日在駕駛小貨車運菜時，在每天必經的北京市西城區真武廟頭條西口被“電子眼”拍下闖禁行105 次，被罰款10500 元，交通違章記分210 分。

罰單下來前，杜寶良每天凌晨兩點半，如機器般準點起床去北京新發地批菜，火急火燎趕在六點前把菜拉到市場售賣，一直干到晚上七八點才能收拾回家。他之所以這么趕，是因為要避開小貨車禁行時間。回家倒床上僅僅睡上四個小時，又要起來開始新的一天……

在此之前，交管部門從未告知杜寶良曾有違章行為，而杜寶良對這105 次的違章行為也是渾然不知。違章一次100 元，罰款10500 元，幾乎他全家一年的收入。

事件被媒體報道后，報社每天接到很多讀者的電話。這起事件，似乎已經不是杜寶良一個人的事情了，儼然成為一個社會現象。甚至有媒體為此開了專欄，進行不間斷報道。人們紛紛參與討論：交管部門是否在“以罰代管”？如何避免成為第二個杜寶良？如何完善執法程序？

2021年4月，廣東省佛山市一個高速路口上了熱搜。據網友舉報，位于佛山廣臺高速43 公里處的一個岔道口，因路段設計和標識不清等原因，導致違章頻發，已有超62 萬（后佛山警方通報更正為18萬）人被罰，罰款1.2 億。網友的舉報一時間引發廣泛熱議，并受到人民網、《人民日報》等主流媒體的關注，并先后發聲。

近年來，“電子眼”抓拍交通違法行為并開具“天量罰單”的新聞事件屢屢發生，比較有名、引發熱議的還有三年前被曝出的“沈海高速3374 公里路段”。

據調查，沈海高速3374 公里處因為設置超長實線，導致不少車主進入服務區只能壓實線而違章。此處被曝光處理的罰單量高達125294 單，罰款超過2500 萬元，成為當年全省10大違法路段之冠。據悉，2019年，該路段的“電子警察”被撤除。

科學合理的道路標識，能規范交通秩序。“天量罰單”事件中大批車主頻頻踩坑，累計巨量罰款，顯然并非初衷。罰不是目的，更不能以罰代法。面對密集出現的違規行為，不能一罰了之。多剖析背后原因，拿出改進辦法，是應有之舉。

相關資料顯示，每年在全國公路上因車輛超限超載造成的經濟損失高達300億元，超限超載車輛導致了一半左右的群死群傷性特大道路交通事故。因此，對貨車超限超載違法行為的查處，一直是交通執法部門高度重視的事情。

相比于早期耗費人力財力的靜態稱重技術，非現場執法更好地滿足新形勢下的執法需求。不僅可以緩解執法人員力量不足的問題，實現24 小時全天候監控，還能大幅提高貨車檢測率，實現對貨車超限超載違法行為的精準打擊。

不過，科技助益執法效能提升的同時，客觀上也給非現場執法程序帶來了挑戰。

2021年4月12日傍晚，廣東省清遠市清城區新莊超限檢測點辦事大廳內，來自山東日照的90 后卡車司機趙洪軍用刀片割傷左胳膊，約16 厘米的傷口鮮血直流，被送往醫院縫了14 針。他之所以做出這樣的決定，僅僅是為了給自己討一個公道，給廣大“卡友”一個公道。

起因是趙洪軍所駕駛貨車在清遠一超限站地磅稱重兩次，均被判超重一噸以上，面臨罰款、扣分的處罰。但趙洪軍想不通，自己駕駛的貨車已經開了一千多公里，途經至少5 個超限點，均未被超限處罰，怎么就在清遠被檢查出超限？4 次向工作人員請求復磅無果后，絕望之下，他選擇了刀片割腕的極端方式。結果過磅顯示，他的卡車并不超限。

需要引以為戒的是，技術愈發先進，執法人員越容易缺乏對先進技術工作原理的理解力和掌握力，自然而然地對技術產生更大依賴。另一方面，隨著搭載算法的技術設備應用于交警非現場執法，行政相對人的陳述、申辯權極易受到壓縮、侵占。

大修之思：如何推進規范公正文明執法？

“尊敬的魏先生，您的魯XXXXXX 車輛于2021年7月22日由于超限3680KG被抓拍，請您就近選定卸貨場自行卸載轉運……卸貨稱重后可依法減輕或免于處罰。”

2021年7月22日上午，貨車司機魏兆棟駕駛一輛裝載著鋁土的重型卡車行駛在桓臺縣國道上時，手機收到以上內容的短信。遵循短信給出的鏈接導航，魏兆棟驅車前往最近的卸貨場地。經過一系列操作后，聽到工作人員對他免于處罰的決定，魏兆棟一掃陰霾，露出笑容。

根據山東省相關規定，車和貨物總質量超過規定限度5%以下，未造成危害后果且能及時改正的情形，將對駕駛人員進行教育，登記歸檔后即可免于處罰。山東通過“首違不罰、輕微免罰”等柔性執法措施，讓很多貨車司機減少了因疏忽造成的損失。據統計，6月份山東全省處罰案件數量同比4月下降2844 件，降幅達到了39.2%。

>>“首違不罰”的理念落實在此次行政處罰法修改中 視覺中國供圖

“首違不罰”的理念在此次行政處罰法修改中，亦有體現。在全國人大常委會法工委組織的集體采訪中，司法部行政執法協調監督局副局長徐志群介紹，“首違不罰”是從執法實踐中探索出來的經驗，新修訂的行政處罰法吸納了實踐成果并作出了進一步規定。近年來，地方政府有關部門探索輕微違法不罰和首次違法免罰清單制度，如浙江等地通過制定公布輕微違法行為不罰清單（初次違法多數是其要件之一），大力推行精準執法、柔性執法，鼓勵當事人主動糾錯、自我糾錯、主動消除或減輕社會危害，讓行政執法更有溫度。

不只是“首違不罰”，1996年行政處罰法實施后，各部門、各地方根據實際情況，進一步細化了行政處罰程序，在很多制度理念創新上，積累了有益經驗。

此次修訂，增加了應急行政處罰程序和非現場行政處罰程序，豐富行政處罰程序類型；合理調整不同處罰程序的運用比重，如通過降低簡易程序門檻和擴大聽證程序適用范圍，來推動和引導簡易程序和聽證程序在行政執法實踐中的運用比重；補齊全鏈條處罰程序，推進嚴格規范公正文明執法。

例如，增加立案程序，規定符合立案標準的，行政機關應當及時立案；增加行政處罰期限，規定行政機關原則上應當自行政處罰案件立案之日起90日內作出行政處罰決定；增加行政執法公示、執法全過程記錄制度，完善重大執法決定法制審核制度；完善告知程序，明確行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容；完善回避制度，細化回避情形，明確對回避申請應當依法審查，由行政機關負責人決定，決定作出之前，不停止調查；增加電子送達，當事人同意并簽訂確認書的，行政機關可以采用傳真、電子郵件等方式，將行政處罰決定書等送達當事人；增加程序違法致使行政處罰無效的規則，等等。

同時，為著力解決電子技術監控設備執法不規范問題，修改行政處罰法時，對電子技術監控設備的質量要求、設置、使用和程序等作出了全面規定。

一是確保采用非現場執法方式于法有據，把住“法律依據關”。行政機關具體在哪些領域、哪些情形下，可以單憑電子技術監控設備收集、固定的違法事實實施行政處罰，應由法律、行政法規確定。

二是確保電子技術監控設備質量過關、性能完備，把住“質量關”。利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過技術審核，確保電子技術監控設備符合標準。

三是確保電子技術監控設備的設置科學合理、公開透明，把住“設置關”。利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的，應當經過法制和技術審核，確保電子技術監控設備設置合理、標志明顯，并要求將設置地點向社會公布，避免“暗中執法”。

四是確保電子技術監控設備記錄內容準確無誤、客觀全面，把住“記錄關”。電子技術監控設備記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確。行政機關應當審核記錄內容是否符合要求；未經審核或者經審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據。

五是確保電子技術監控設備記錄信息有效告知當事人，把住“告知關”。既要及時告知，也要采取信息化手段或者其他措施，為當事人查詢、陳述和申辯提供便利。同時強調不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權。

翻開修訂后的行政處罰法，字里行間透露著堅持為行政處罰權行使定規矩、劃界限的理念，體現著嚴格規范公正文明執法的精神，保障行政執法既要有力度又要有溫度。

公眾關注個案，不只是在意自身安全是否牢固，更在意實現正義的法治信仰會否動搖。“努力讓人民群眾在每一項執法活動、每一起案件辦理中都能感受到社會公平正義”，依法治國才有堅實基礎，辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法，才能成為全社會的遵循。