區縣人大代表履職考核機制研究

侯建勛

評選優秀區縣人大代表或批評區縣人大代表的主體只能是選民。現行實踐可以理解為在一定時間段內，基于便利性原則，為了更好監督選舉產生的代表，選民向人大常委會進行了評優和批評權的委托。

作為直接選舉產生的機構，區縣人民代表大會是我國權力機關體系的重要一環。2015年《代表法》修改，對各級人大代表履行代表職務、接受選民或選舉單位監督作出規定，推動了各區縣人大建立健全人大代表履職規范和履職監督機制的進程，部分區縣人大陸續建立了人大代表履職監督機制，為新時代選民監督區縣人大代表提供了制度保障。

應當注意的是，建立區縣人大代表履職監督機制的進程仍在持續推進中。由于上位法規定的原則性，各地的工作實踐不僅存在“有無”的區別，還存在機制內容的具體差異。現行各區縣人大代表監督機制的差異必將導致監督實效的參差不齊。各地為建立人大代表履職監督機制所出臺的文件一般為“暫行辦法”，反映出當前相關制度改革存在較為寬闊的發展和變革空間。由于各地建立人大代表履職監督機制時，往往會考察和借鑒異地經驗，因此本文選取了我國20個區縣作為樣本進行研究[1]，致力于對既往改革進行剖析，發現各地監督機制所存在的問題和缺陷，以期為未來我國各區縣建立和完善人大代表履職監督機制提供建議。

一、區縣人大代表履職考核機制梳理

（一）代表履職考核的內容

對20個區縣人大代表履職考核機制進行分析，能夠發現相關考核內容基本分為基礎考核內容和附加考核內容。其中，大部分區縣只考核基礎內容，個別區縣存在附加考核內容。

1.基礎考核部分

基礎考核部分是20個區縣人大代表履職考核辦法的共性內容。根據《代表法》，我國縣級人大代表的職權可分為本級人民代表大會期間的職權和閉會期間的職權。由于所有區縣人大代表履職考核辦法均是參照《代表法》所制定，因此20個區縣都將縣級人大代表在本級人大會議開會和閉會期間的職責進行了細致的規定。例如，開會期間的考核內容包括按時參會、認真審議各項議案、提出議案建議批評等;閉會期間的考核內容包括應邀列席縣人大常委會或鎮人大主席團會議、積極參加各項視察活動、加強與選民的密切聯系等。

此外，絕大部分區縣都在基礎考核內容中規定了代表應當做好本職工作，服務奉獻社會。要求代表遵紀守法、廉潔自律。如龍口市規定“代表參與社會公益事業、參加慈善募捐、扶貧幫困等活動，計5～10分”;重慶市南山區賦予“完成本職工作年度任務，做本行業的模范”一項20分分值，甚至規定“本職工作年度任務未完成該項不得分，并從總分中扣20分”。

2.附加考核部分

附加考核內容一般存在于采取以積分評價代表履職情況的區縣，一般是在代表履行法定職責的基礎上進行更高標準的要求，因此附加考核內容是在前述“基礎考核部分”的基礎上另行加減分，作為對履職情況特殊的人大代表的一種定向反饋機制存在。如《白河縣人大代表履職考核管理辦法》在詳細規定總分為100分的基礎考核部分后，另外規定了上限20分的“綜合加減分”，如“代表所提議案被大會主席團確定為大會議案的，領銜代表及附議代表加5分”“代表……形成書面調研報告，被縣人大常委會采用或在縣級以上網站、報刊等有關媒體登載的，每1件加5分”“被各級新聞媒體以縣人大代表身份進行負面批評報道的，每次扣減考核分值5分”。龍口市同樣規定了獎勵項，如“年內每提交一篇調研報告加5分”“提出針對性、可行性較強的建議、批評和意見……審查符合要求的，每件加2分”。

（二）考核的方法及程序

對人大代表進行監督必然要遵循科學的方法和一定的程序。本部分梳理了我國部分區縣所建立的人大代表履職監督機制，將現行履職監督考核機制分為積分考核制、檔案登記制以及述職評議制，并對各種考核方法的具體程序進行了總結。需要說明的是，這三種制度并不是非此即彼的關系，也就是說，部分區縣綜合使用了三種考核方法，部分區縣綜合使用了兩種考核方法。

1.積分考核制

根據本文的考察，采用積分制考核人大代表履職情況的做法始于2013年的重慶市江北區寸灘街道，2014年江北區人大常委會將代表履職積分考核制在全區推廣，這種做法引起了全國人大的注意，全國其他地區也開始借鑒這種做法。到今天，積分考核制已經成為我國各地區應用最為廣泛的人大代表履職考核方法之一。

積分考核制一般采用百分制計分，但也有個別區縣不設積分上限，如西寧市城西區明確規定“區人大代表履職考評實行計分制考評，計分以100分為基礎，得分上限可超過100分”。采用此方式考核人大代表履職情況，一般需要細化考核內容，并明確各考核項目的分值，合理安排各考核部分的分數占比，并且設置各區間考核分數所對應的級別或等次。如《西安市碑林區人民代表大會履職激勵考評暫行辦法》規定，代表在本級人民代表大會會議期間工作情況占40分，代表在本級人民代表大會閉會期間活動情況占50分，代表加強自身建設，做好本職工作情況占10分。考核分數90分以上的為“履職優秀”，70分以上的為“履職良好”，低于70分的為“履職一般”。也有地區設置稱職、基本稱職、不稱職三個等次。

對于該考核機制的具體實施程序，各地規定既有共性，也有區別。一般來說，人大代表履職積分考核每年進行一次，一般在年底進行。相關考核工作一般由區縣人大常委會代表工作委員會（或類似性質機構）組織進行，也有地方吸納鄉鎮人大、街道人大工委參與考核，個別地區采用代表小組考核后直報區人大常委會的做法，也有區縣人大常委會成立考核領導小組，專門負責組織考核工作。

積分考核制一般采用“自評+他評”的方式進行。通行的做法是，代表要如實填寫個人履職情況登記表，人大機構（如鎮人大、街道人大工委、代表小組等）在平時及時記錄人大代表的履職情況，每年底代表工作機構將代表自評記錄和機構記錄情況匯總后進行綜合評定。但也有例外，如重慶市南川區取消了代表自評，直接由代表小組記錄代表的履職情況并在年底進行打分，形成最終的考核結果;渠縣和平湖市還引入了選民評議這一環節，將選民評議、代表自評、人大組織評議三者結合進行考核;莒南縣采取代表委托代表小組填報履職情況，代表小組、縣人大常委會等機構審核的形式開展考核工作。

此外，絕大部分區縣都規定了不同形式的考核結果公開程序。在本文所選取的13個采用積分制考核人大代表履職的區縣中，白河縣規定履職考核結果將以適當形式對外公布;南川區未規定履職考核結果的公布程序;龍口市規定考核結果將通過一定形式予以通報;九龍坡區、平湖市規定代表履職評價結果將向代表本人進行反饋通報，九龍坡區還規定必要時將履職情況和考核得分向代表工作單位進行通報;浙江省諸暨市、柯橋區規定通過在代表聯絡站向選民張貼公告的形式公布人大代表履職考核結果，莒南縣規定考核結果在代表履職服務平臺通報;碑林區等4個區縣均規定將在區縣人民代表大會上公布上一年度人大代表履職考核結果;姑蘇區則建立了代表履職積分季度通報制度，規定“每季度對各街道代表團代表履職情況進行通報”。

2.檔案登記制

檔案記錄工作是清晰掌握人大代表履職情況的有效措施。近年來，隨著《代表法》的修改，各地逐漸提高了對人大代表履職工作的重視，我國地方人大代表履職檔案記錄工作也隨之開展起來。目前，這項制度正在從單純的記錄工作逐漸發展為“記錄—監督”的動態工作。

通過觀察本文選取的20個區縣人大代表履職監督機制，可以發現履職檔案記錄已經成為監督人大代表履職工作過程中的重要一環。實踐中，既有將代表履職檔案登記制和積分考核制綜合使用的做法，也有單獨實行代表履職檔案登記制的做法。

一般來說，代表履職檔案登記制就是如實記錄人大代表履職情況，建立履職檔案的制度。實踐中，各地實行該制度的程序既有共性，也存在差異。對于整理形成履職檔案的主體，有的區縣規定為縣人大常委會代表人事選舉工作委員會，有的區縣規定為各鄉鎮人大主席團、街道人大工委，大部分區縣規定為區縣人大常委會代表工作委員會。對于形成履職檔案的程序，大部分區縣采取人大代表自行填寫“履職手冊”等自我記錄的形式，在代表向人大組織提交個人履職記錄后，由鄉鎮人大主席團、街道人大工委、代表小組等組織進行審核，最終提交區縣人大常委會統一匯總后建立代表履職檔案并評定代表履職等次。

大部分區縣都建立了不同程度的履職檔案公示制度，如鎮安縣規定代表履職情況定期在一定范圍內通報，治多縣規定適時在人民代表大會會議上通報代表履職檔案，達日縣規定適時向縣人大代表原選舉單位和本人所在單位通報履職情況，臨沂市蘭山區規定代表履職情況由區人大常委會在下一次代表大會上書面向全體代表通報。

3.述職評議制

通過代表述職的方式監督人大代表履職是上位法修改推動的結果。2010年《代表法》修改，將該法第五章更名為“對代表的監督”，并將“由選民直接選舉的代表應當以多種方式向原選區選民報告履職情況”寫入該章第一條。根據現行《代表法》規定，縣級人大常委會應當定期組織本級人大代表向原選區選民報告履職工作，該法雖明確了代表述職的領導主體，但未明確述職的具體程序。為落實上位法規定，目前我國各區縣已經普遍建立起各種形式的代表述職制度，但各地對該制度的理解和運用存在一定差異。

由于述職活動本身受場所、人員等客觀條件限制，各區縣代表述職一般在街道人大工委、鄉鎮人大主席團或代表小組的組織下小范圍開展。各區縣的通行做法是，將述職區分為口頭述職和書面述職兩種形式，述職工作于每年末開展，每名人大代表每屆任期內應向原選區選民至少述職一次，也有區縣規定代表應當每年向選民述職。實踐中，書面述職是大部分代表采取的述職形式，部分采用積分制考核的區縣對兩種述職方式進行了區分，如蘇州市姑蘇區規定代表“書面述職得5分，口頭述職得8分”。

部分區縣在人大代表向選民述職后規定了選民評議程序。選民評議一般采取填表的形式，測評意見一般分為滿意、基本滿意和不滿意三種，評議結束后統計并記錄選民的滿意情況，作為判斷人大代表履職情況的依據。

（三）考核結果的運用

為避免人大代表履職監督考核淪為“走過場”，切實提高人大代表履職積極性，各區縣一般都規定了履職考核結果的具體運用方式。經過筆者的梳理，20個區縣共形成了兩類12種運用方式。第一類為正向激勵類運用方式，具體包括評獎評優、優先連選連任、考核使用干部、推薦上級人大代表人選、全縣區通報表揚、優先安排參加上級人大培訓等6種方式。第二類為負面懲戒類運用方式，具體包括書面勸誡、約談、通報批評、勸其辭去代表職務、不再推薦連任、依法罷免等6種方式。其中，評獎評優、優先連選連任、勸其辭去代表職務是運用最為廣泛的方式[2]（具體見下表）。

在正向激勵類方式方面，大多數區縣將履職考核結果用于評選優秀代表、推薦代表連任人選的重要依據，如白河縣規定，“考核結果將作為年度‘雙爭活動評選優秀代表，換屆時推薦代表連任人選的重要依據。當年考核為優秀等次的代表，優先評為‘優秀縣人大代表，按照相關規定予以表彰獎勵;連續三年考核為‘優秀的代表換屆時優先推薦為連選連任代表人選”。此外，治多縣規定“縣人大代表的履職表現應作為組織人事部門及其他相關部門（單位）考核使用干部的重要依據”。大英縣規定優先安排履職優秀的代表參加上級人大開展的專項培訓。西安市碑林區對于履職優秀人大代表的獎勵力度最大，不僅將履職考核結果用于評選優秀代表和推薦代表連任人選的重要依據，還規定將考評為優秀的代表“優先推薦為上級人大代表人選”“在全區進行通報表揚”。

在負面懲戒類方式方面，各區縣的運用頻率更加均衡，其中運用頻率最高的措施為“勸其辭去代表職務”。治多縣、白河縣均規定了4種懲戒方式。與正向激勵類方式規定較為籠統不同，在主要采用檔案登記制和述職評議制的區縣，都對負面懲戒類方式的適用情形做了更為詳細的規定。例如，武漢市漢陽區規定代表存在“3次不參加代表履職工作（活動）”“述職測評滿意和基本滿意率低于50%”“人大街工委年度綜合評定累計2次評定不稱職”等三種情形之一的，人大街工委應勸其辭去代表職務。對于主要采用積分考核制的區縣，相關規定則直接針對履職考核積分或等次展開。如蘇州市姑蘇區規定，“對積分較低的代表，進行提醒或約談”。達州市渠縣規定“凡被評為不稱職的代表，由縣人大常委會代表工作機構對其進行誡勉談話;連續2年被評定為不稱職的代表，勸其辭去代表職務”。西安市碑林區則規定有過一次考評為“履職一般”的代表，原則上不再推薦為下屆代表連任人選。

二、區縣人大代表履職監督機制的問題及分析

必須承認，《代表法》修改后，地方各區縣所出臺的一系列代表履職考核制度，已經很大程度上加強了選民對于代表的監督力度，相關制度的運行也對各區縣人大代表的履職工作起到了很大的督促作用。但同時也要看到，我國仍有部分區縣尚未建立代表履職考核制度，而部分區縣所出臺的代表履職考核機制仍然在不同程度上存在一些問題，這些或大或小的問題，導致一些程序難以啟動，或者程序啟動后難以行使。

（一）履職考核標準存在的問題

1.履職考核標準不明確

制度越發展，越要求相關工作實現精細化。但大多區縣都存在不同程度的履職考核標準不明確的問題。總體來看，主要依靠檔案登記制考核代表履職情況的區縣，其考核標準最為模糊。以武漢市漢陽區為例，2012年該區通過《漢陽區人大代表履職細則（試行）》，以“進一步強化代表意識、責任意識和履職意識”。該文件規定了代表每年或每季度所應當履行職責的頻率，要求每位代表應當填寫個人《履職手冊》，同時人大街工委應當對代表各項履職工作（活動）進行管理考核，但該文件幾乎未規定任何評價、考核代表履職情況的標準。同樣是實行履職登記制的治多縣、達日縣等區縣，也存在此問題。

相比于前述依靠履職檔案考核代表履職的區縣，實行積分考核制的區縣擁有較為明確的考核標準。但也存在類似問題，例如《白河縣人大代表履職考核管理辦法》第四條規定，“密切聯系原選區選民和人民群眾，聽取和反映他們的意見和要求，為人民群眾辦好事、辦實事的情況分值為10分”，但何為“密切”聯系選民？該辦法并未釋明。再如，《龍口市人大代表履職考評內容及百分計分方法》中規定，“凡在本次人民代表大會各代表團會議或分組討論會議上積極發言的計5分”，同樣也未說明發言幾次可以被認定為“積極”。此類問題，不一而足。

2.部分履職考核標準不合理

與檔案登記制相比，積分考核制極大地提高了履職考核的精細化水平。但在實踐中，存在考核項目、標準設置不合理的問題，其主要出現在采取“積分考核制”的區縣中。由于積分考核制天然的限制了考核人員的自由裁量權，相關項目的計分方法自然需要加以明確，也將部分履職考核標準不合理的問題暴露出來。例如，根據《龍口市人大代表履職考評內容及百分計分方法》，代表做好本職工作，表率作用突出可得5分，該條文之后規定“代表熱愛本職工作，所從事的工作或生產活動沒有出現問題，計5分”，對此條文進行規范分析，可知后半句是對前半句的解釋，以克服“標準不明確”的問題，但卻產生了工作不出問題就是表率作用突出這樣明顯不合理的考核標準。另外，《重慶市南川區人大代表履職考核辦法》第二條第一款規定，“模范地遵守憲法和法律，在生產、工作和社會活動中，協助憲法和法律的實施”可得15分，第二款補充規定“凡年度內不發生違法違紀問題，該項得10分”，與前述龍口市規定存在類似的問題。

20個區縣基本都存在履職考核標準低的問題。對于大部分存在履職考核標準過低問題的區縣，其原因主要在于沒有明確的考核標準。事實上，大部分人大代表和人大考核機構都認同履職不力的人大代表應當承受不利后果，但問題在于如何認定一位人大代表履職不力？按照我國的國情，如果在履職考核標準問題上賦予人大機構過大的裁量權，不可避免地會出現降低考核標準以求得“人人稱職”和諧場面的做法。如果不對此問題進行明確，那么除代表違法違紀外，理論上恐怕很難出現代表被警告、約談甚至罷免的情形，我國長期的人大制度實踐也證明了這一點。這在一定程度上反映出履職考核標準不明確的區縣普遍存在履職考核標準過低的問題。對于履職考核標準和層次判斷較為明確的區縣，同樣的問題仍然存在。例如，白河縣人大代表在人大開會期間只要單獨或者聯名提出1件議案、建議、批評或意見就可以得到本項滿分10分，且不區分領銜或附議;在大多數區縣，只要年度內述職就可以得到述職考核項的滿分，不區分書面和口頭，也不區分選民測評結果。

（二）部分考核項目設置不合理

1.是否做好本職工作成為代表履職考核項目

各區縣普遍將代表做好本職工作作為代表履職考核項目，本文認為這種做法既不合法，也不合理。在合法性層面，《代表法》和《選舉法》均未規定各級人大代表應當做好本職工作。在合理性層面，代表履職考核將做好本職工作計入考核項目的做法，和將人大代表履職情況納入代表本職工作單位績效考核項目一樣不合法理。固然，代表應當做好本職工作，但做好本職工作本應是每一個勞動者的義務，人大代表何以獲得“特殊性”？如果說基于“人民因其在工作單位起到表率作用而被選為人大代表”的理由，認為代表履職考核應當考慮代表當選后履行本職工作的情況，那就曲解了“人大代表”的性質。

作為國家權力機關的組成人員，人大代表是一種職務[3]。人大代表執行職務視為執行公務，受憲法和法律保護。盡管與西方議員不同，我國人大代表通常是兼職制，但“兼職”一詞恰恰反映出人大代表職務與代表本職工作是互相獨立的關系。在考核時，不能混淆這兩種職務，既不能在代表本職工作績效考核中考察其履行人大代表職務的情況，也不能在人大代表履職考核中考察其履行本職工作的情況，應當認識到二者相互獨立的關系。

2.“被動履職項目”成為代表履職考核加分項目

各區縣普遍將“被動履職”項目列入人大代表履職考核項目中。所謂“被動履職項目”，是指根據《代表法》的規定，只能由他人發起，代表被動參加的履職項目。比較典型的有“參加本級人民代表大會”“應邀列席縣人大常委會”“應邀列席縣人大常委會專門會議”“應邀參加市人大常委會組織的集體活動”等項目。這類項目的特征在于，是否履行不取決于代表，且除出席人大會議之外大部分項目履行機會并不均等。人大代表參加此類活動，有時取決于概率，但大多數情況下取決于人為安排。

例如，根據本文的統計，龍口市將18分分值賦予“被動履職項目”，白河縣將10分分值賦予此類項目。各區縣基本都存在將此類項目作為代表履職考核加分項目的情況。我們認為，將參加此類活動作為履職考核加分項目，將導致各代表在履職考核上的實質不公平，削弱了履職考核結果的真實性和有效性，也無法準確體現代表履職的積極性。

3.“準被動履職項目”考核加分比值過大

各區縣普遍將“準被動履職”項目作為人大代表履職考核的加分項目，且占比往往過高。“準被動履職項目”是指依據《代表法》只能由他人發起，但代表參與機會均等且在是否參與問題上擁有一定自由度的履職項目。比較典型的有“參加代表小組組織的活動”“參加集中培訓”等履職項目。這類項目的特征在于，是否履行在大體上不取決于代表個人，但代表個人可以選擇部分不參加，也可以選擇全部參加。如《龍口市人大代表年度履職考評辦法》規定，代表應當積極參加所在代表小組活動，每參加一次所在代表小組活動的計3分，本項分值為10分。人大代表參加此類活動，一般取決于他人安排，但在回應這種安排中能夠體現人大代表的積極性。

“準被動履職項目”與“被動履職項目”的區別在于，“準被動履職項目”能夠在被動中體現主動性。各區縣人大代表履職考核機制存在的問題是：賦予“準被動履職項目”的加分比值過大。如南川區賦予此類考核項目的分值為30分，柯橋區賦予此類考核項目的分值為20分，其他區縣也都賦予此類考核項目較高的分值。賦予“準被動履職項目”較高分值的弊端在于，將削弱履職考核結果反映代表履職積極性和實效性的說服力。

（三）監督主體實質錯位

對人大代表可以進行監督和罷免，是我國人民代表大會制度的重要特點[4]。根據《代表法》的規定，作為選民直接選舉產生的人大代表，區縣人大代表應當接受選民的監督。原則上，區縣人大常委會、街道人大工委等人大組織或機構并不具有法定的監督代表履職的權力，相反，各級人大組織實際上負有為人大代表履職提供服務，保障人大代表依法履職的義務。因此，嚴格來講，本文所列舉的20個區縣之履職考核機制有違反法律之嫌，不合直接選舉的精神。但我們必須承認，在現階段的我國，人大代表履職積極性不高和選民缺乏參與政治活動的熱情是同時存在的，為了打破這個僵局，從經濟的角度來看，督促人大代表積極履職是更為經濟、更為簡便的做法。因此可以說，20個區縣所建立的代表履職考核機制是一種“良性違憲”[5]的行為，其作為今后我國實現選民自發監督人大代表履職的政治風氣是必要的“過渡手段”。

但我們仍需強調，這種監督機制雖然可以繼續存在，但是其作為今后實現選民自發監督人大代表的“過渡手段”，必須體現出一定的“過渡性”。換句話說，這種考核機制不僅要激發人大代表履職的積極性，也應當努力在選民中逐步樹立起“人大代表受選民監督”的理念和氛圍。從這個認識出發，20個區縣所建立的人大代表履職考核機制至少存在以下兩個問題：

1.監督活動選民參與率低

根據前文的梳理可以看出，20個區縣所建立的人大代表履職考核機制，一般都規定考核工作整體在區縣人大常委會的領導下進行，至于具體考核工作則一般交由本級人大常委會代表工作委員會實施，個別區縣也賦予街道人大工委等人大機構考核職能。對于代表年度履職考核結果的認定，20個區縣一般規定為：先將各方面出具的履職考核基本材料交由區縣人大常委會代表工委初審，后提交區縣人大常委會主任會議審定。可以看出，各區縣代表履職考核工作幾乎成為人大機關的內部工作，選民參與率較低。

必須要說明的一點是，大部分區縣都在履職考核辦法中規定人大代表應當定期述職，并且將人大代表是否述職作為考核項目。然而，這種做法看似在代表履職考核中吸納了民意，但這種吸納并不能等同于選民參與代表考核。我們認為，只有選民能夠實質性參與代表履職的考核過程，換句話說，選民的評議意見能夠影響代表履職考核結果，才能依法認定為選民有效參與了代表履職考核。例如，絕大部分區縣規定，代表年度內述職的可以得到述職項的滿分，對于代表述職后選民的評議意見則在所不問。這種情況下，盡管代表向選民述職了，但選民仍然無法將自己的意志體現到人大代表履職考核的結果中。當然，也有個別區縣出臺了能夠使選民評議意見影響代表履職考核結果的規定，如《平湖市人大代表履職評價辦法》規定，“各鎮人大、街道工委按照代表自評、選民評議和組織評定分別占20%、40%、40%的比例計算得出代表的綜合得分”;《重慶市南川區人大代表履職考核辦法》規定，“定期述職計5分。履職情況測評結果優秀加3分，稱職計5分，不稱職該項不得分，并從總分中扣5分”。此外，大英縣和漢陽區也都規定代表履職考核結果將受到述職后選民評議意見的影響。

然而，即便是在前述區縣，能否充分保證選民意見體現在代表履職考核結果中也是存疑的。原因在于，首先，口頭述職的代表比例極低[6]，大部分代表是書面述職，而書面述職一般不組織選民評議活動，且書面述職報告一般不向選民公布。其次，所有區縣都沒有規定選民評議結果如何認定、測算的問題，也沒有配套相應程序，如漢陽區只規定了“人大街工委根據述職報告、選民評議意見和履職記錄撰寫綜合評價意見”，至于選民評議意見如何被“根據”，文件并未作進一步規定。最后，以南川區為例，選民意見在代表履職考核總分中所占比例不到10%，這個比例也是遠遠不夠的。

2.監督結果不對選民公開

前文已經統計過，在本文所選取的13個采用積分制考核人大代表履職的區縣中，只有浙江省諸暨市、柯橋區2個區縣規定，通過在代表聯絡站向選民張貼公告的形式公布人大代表履職考核結果。對于其他7個主要采用檔案登記制和述職評議制的區縣，只有漢陽區規定“人大街工委將人大代表履職情況通過召開選民代表座談會、選區公示等形式向轄區選區通報”，其余區縣最終審定的人大代表履職考核結果均不向社會公布。甚至前述規定在考核人大代表時參考選民評議意見的區縣，其考核結果同樣不向選民公布。

另外，筆者也嘗試在20個區縣所建立的官方網址、微信公眾號等網絡公開平臺檢索代表履職考核結果，均顯示未找到相關內容。總體來看，絕大部分區縣都只建立了小范圍的內部通報制度（如在人代會通報），而選民無從知曉、無法掌握自己選出的人大代表的履職情況。這種做法已經嚴重影響了選民監督代表履職的有效性，削弱了代表考核制度對人大代表履職的督促作用。

（四）考核結果運用方式面臨質疑

1.考核結果運用方式面臨合法性質疑

合法性質疑主要集中在評獎評優、通報批評、勸其辭去代表職務三個方式。實踐中，人大常委會評選優秀人大代表早在20世紀就已經出現，從那時起，對于人大常委會能否評選優秀人大代表或者對其進行批評的討論就已經開始了。批評者多是從《代表法》之規定及精神出發，認為評選優秀人大代表的主體只能是選民[7]。贊成者一般認為人大常委會可以評選優秀人大代表，理由在于：第一，評選優秀人大代表有利于促進代表依法履職;第二，選民組織松散，不具有評選優秀人大代表的組織基礎[8]。

本文的主張是：評選優秀區縣人大代表或批評區縣人大代表的主體只能是選民。但我國現行實踐可以理解為在一定時間段內，基于便利性原則，為了更好監督選舉產生的代表，選民向人大常委會進行了評優和批評權的委托。類比到訴訟代理理論，必須指出，這種代理是一般代理而不是全權代理。也就是說，區縣人大常委會評選、表彰履職突出的人大代表，或者通報批評履職不力的人大代表，或者勸人大代表辭去代表職務，必須“以人民的名義”進行，充分尊重和體現選民的意志。因此，現行許多區縣的做法，顯然無法消弭針對其合法性的質疑。

2.負面懲戒類運用方式面臨實用性質疑

多數區縣規定了對履職考核不合格代表的負面懲戒措施，努力完善代表退出機制，但這種規定正在面臨實用性質疑。在主要依靠檔案登記制考核人大代表履職情況的區縣，由于缺乏明確的考核結果認定標準，其評價過程主觀性較大，導致建立主觀評價結果基礎上的退出機制缺乏實用性。如由區縣規定“人大街工委年度綜合評定累計2次評定不稱職的由街工委勸其辭去代表職務”，在履職檔案和履職測評結果均不向選民公開的前提下，再加上人情社會中的人大代表總是存在各種朋友或同事的關系，人大街工委究竟有多大的勇氣“勸辭”人大代表是很值得懷疑的。實踐也進一步印證了我們的懷疑，近十年來，全國只發生了一起區人大常委會勸辭人大代表的實例，但其理由并不是“履職不力”，而是人大代表拖欠農民工工資[9]。

從事實來看，盡管各區縣已經陸續建立了基于人大代表履職不力的退出機制，但是實踐中幾乎從未出現實際運用的案例。在采用述職評議制和積分考核制的區縣，相關問題仍然存在。如大英縣規定，“對于述職評議不滿意率達到40%及以上的人大代表，要勸其辭去代表職務”，這種做法的出發點很好，但仍有幾個前提性的問題影響了其實用性。第一，參加述職評議的選民是否是隨機產生，是否有人為安排的痕跡在里面？第二，參加述職的人大代表如何確定，是否刻意安排了群眾基礎好的人大代表進行述職？第三，選民是否清楚人大代表的履職規范？如果選民壓根不了解人大代表的應盡職責，那么面對人大代表滔滔不絕的“成績”，其極有可能投出滿意票。第四，接受選民評議的人大代表，其在總數中所占比例能有多大？在一則針對大英縣開展人大代表述職評議的新聞報道中，我們提煉出了以下事實：一場述職評議活動只有1名縣人大代表進行了口頭述職;該人大代表對當地產業做出很大貢獻，群眾滿意度較高;測評意見分為優秀、稱職和不稱職，78名在場選民進行投票，該代表得票優秀率為97%[10]。

除代表退出機制外，負面懲戒類結果運用方式還包括書面勸誡、約談等較“溫和”的措施，但其仍然無法擺脫實用性質疑，實踐中的案例仍寥寥無幾。本文認為，有以下幾個原因導致了這種局面。第一，“人情社會”因素影響較大，尤其是在考核主觀性大，結果不公開、不透明的區縣，其影響尤為嚴重。第二，適用這些“溫和”懲戒措施的條件仍顯嚴苛。例如根據《白河縣人大代表履職考核管理辦法》，連續兩年考核等次為“較差”的代表將被約談，根據該辦法，本文計算出：1名只按照組織安排參加集體活動，不聯系群眾、不在人代會上發言、不提議案或建議的代表，其考核分數為75分，根據該意見，考核分數59分以下為較差，因此其考核結果為“一般”。這名顯然應當被約談的人大代表，就這樣“高枕無憂”地繼續擔任代表了。

三、完善區縣人大代表履職考核機制的建議

前文已經指出了20個區縣建立的人大代表履職考核機制存在的問題。當前正處在建立和完善各級人大代表履職監督機制的時期，作為人大代表履職監督的重要手段，人大代表履職考核必須沿著“正確的道路”前進。本文認為，在總結和分析各區縣改革經驗和不足的基礎上，未來我國各區縣建立人大代表履職考核機制應當做好以下幾點[11]。

（一）構建考核方式之綜合性結構

從對我國各區縣建立人大代表履職考核機制的實踐歷程來看，新近建立相關機制的區縣較多采用積分考核制為主要考核方式，同時輔之以一定的檔案登記和述職評議方法。如果我們仔細思考就不難發現：建立檔案是我國政府機關工作的優良傳統，幾乎全國各區縣都建立了不同程度的人大代表履職檔案，并且發展出了基于履職檔案的履職考核機制。由于《代表法》明確規定縣級人民代表大會常務委員會應當定期組織本級人大代表向原選區選民述職，因此我國基本上所有區縣都建立了人大代表述職制度。但積分考核制的建立并不源于現行法的規定。積分考核制具有以下優點：第一，積分考核制有利于明確履職考核標準，這是由其“精細”的特點決定的;第二，積分考核制有利于規范代表履職考核工作;第三，通過分配履職積分，積分考核制有利于引導人大代表履行職責;第四，積分考核制有利于落實考核結果的運用，增加其實用性。因此，本文認為，未來我國各區縣建立人大代表履職考核機制應當主要依靠代表履職積分考核制。

在主要依靠積分考核制的同時，也要適當運用檔案登記制和述職評議制，以有效的將現行法規定融入人大代表履職考核體系中。具體而言，人大各機關在組織、協助人大代表履職時應當做好記錄工作，方便計算和核實代表履職積分。區縣人大常委會也應當繼續遵守現行法的規定，逐步推進本級人大代表向選民述職，并且接受選民評議，保證其述職評議情況有力地體現在履職考核結果中。

綜上，本文認為我國各區縣應當盡快建立起以積分考核制為主，以檔案登記制和述職評議制為有益補充的人大代表履職考核機制。

（二）調整考核標準之設置

各區縣人大代表履職考核標準仍然需要進一步明確和合理化。由于考核結果與人大代表的職權和個人聲譽掛鉤，因此考核標準是否明確關系著是否能對人大代表的履職行為產生確定的指引作用。此外，各區縣現行履職考核標準也存在不合理的問題，其主要表現在不合理地降低考核標準。我們認為適當提高人大代表履職考核標準具有必要性。理由在于：第一，過低的考核標準是“形同虛設”的，削弱了人大代表履職考核機制所原本期望達到的監督效果;第二，區縣人大代表作為我國級別最高的由選民直接選舉產生的地方權力機關組成人員，其不僅能夠較為方便的聯系選民，其提出的議案、建議和批評也能夠直接對應完整的政府組成部門，因此區縣人大代表的履職積極性和履職效果對于化解基層矛盾，提升社會穩定性，增強人民群眾幸福感至關重要。

如前所述，建立以積分考核制為主的人大代表履職考核機制，能夠有效地克服檔案登記制和述職評議制履職考核標準不明確的問題。但需要注意的是，采用積分考核制后，要盡量減少抽象的、概括性的考核標準，盡可能避免使用“不確定概念”和“概括條款”，還要適當提高履職考核標準。

提高人大代表履職考核標準要做到以下幾點。第一，在具體的考核內容上，不僅要區分“有無履職”，還要區分“如何履職”。如考核人大代表向選民述職，應當區分口頭述職和書面述職，在分值設置上不再“一視同仁”。再如考核人大代表提出議案的情況，不僅要區分“是否”提出了議案，還要區分“領銜”與“附議”，適當降低附議者的本項得分。第二，不僅要區分“如何履職”，還要區分“履職如何”，也就是要對人大代表的履職效果進行考核。如人大代表向選民述職后選民評議結果的不同應當體現在本項得分中，再如人大代表提出的建議是否被采納和運用也應當進行區分。第三，人大代表履職考核的最終評價標準也應當提高，如果采用大多數區縣60分以上為“稱職”的評價標準，應當適當降低各考核項目的分值，或者在考核年度內能夠多次履職的項目上增設多個得分檔次，適當提高在各個項目上得滿分的難度。

（三）完善考核項目之設置

除考核標準外，履職考核項目的設置也能起到引導人大代表履職行為的作用。為了更好的發揮人大代表履職考核機制監督、激勵人大代表依法履職的作用，當前建立起來的各區縣相關機制中的考核項目也應當進行調整。

首先，代表做好本職工作不應成為考核項目。前文已經論述過，人大代表本身就是一種職務，當公民被選舉為人大代表后，自然既沒有必要、也沒有理由對其履行本職工作的情況進行考核。過去乃至當下，由于許多公民是因為在專業領域頗有建樹而被推薦為代表人選，再加上我國人大代表實行兼職制，人大代表長期被視為是一種“榮譽稱號”，是一種聲譽獎勵，其自然認為做好本職工作就是履行好了代表職務。著名數學家陳景潤在被選為全國人大代表后，曾直言自己既不聯系群眾，也不在人代會上發言。他曾說：“能當上全國人大代表，這是黨組織對我的信任……我很樂意參加人民代表大會，開會期間我都帶著《科技英語》書，或者有關數學的書，有機會就抓緊多看、多讀、多記、多想一些。”[12]因此，本文主張將“代表做好本職工作”從代表履職考核項目中刪除。

其次，“被動履職項目”也不應作為人大代表履職考核的加分項目[13]。“被動履職項目”是指依據《代表法》，只能由人大組織發起，代表被動參與，且在是否參與上沒有選擇余地的項目。典型的有“參加本級人民代表大會”“應邀列席本級人大常委會”等項目。由于這類項目無法體現代表履職積極性，其履行也常常因取決于組織安排而導致履行機會不均等，因此本文認為“被動履職項目”不應作為人大代表履職考核項目的加分項目，但其可以作為減分項目而存在，如“無故缺席一次縣人民代表大會全體會議的，本年度考核結果為不合格”，或“受邀列席縣人大常委會會議或參加專門委員會會議，無故不參加的，一次扣5分”。

最后，“準被動履職項目”可以作為人大代表履職考核加分項目，但其所占分值不應過高。根據《代表法》，人大代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。其視察國家機關或有關單位的工作、開展專題調研等活動往往是在區縣人大常委會的安排下進行的。此外，實踐中人大代表往往是以“代表小組”為單位進行履職活動。各區縣一般采用單次得分與本項最高得分相結合的

方式進行規定。對于此類“準被動履職項目”，本文認為，對其進行考核能夠在一定程度上體現代表履職積極性，將其作為加分項目也不影響代表履職考核的公平性，但應當酌情減少這類項目在人大代表履職考核總分中所占的比例。

（四）保障選民參與權之實現

正如前文所述，由于公民很少參與代表履職考核活動，當前各區縣所建立的人大代表履職考核機制正在面臨合法性質疑。當前，我國正處于建設和發展中國特色社會主義法治國家的偉大歷史進程中，國家權力機關的工作、運行機制實現法治化至關重要。根據《代表法》規定以及代議制一般理論，只有選民有權監督經由直接選舉產生的區縣人大代表。現行區縣人大代表履職考核機制可以視為一種在代表履職不力與選民監督熱情不高二者共存的特殊階段采取的“過渡手段”，是選民暫時將一部分監督權向人大機關進行了委托。但為了防止制度異化，保障人民主權，這種委托不應被視為全權委托，區縣人大應當保障選民有效參與人大代表履職考核過程，使選民意志在人大代表履職考核結果中有效體現出來。

通過何種制度保障選民有效參與、獲取選民意志，是最為關鍵的問題。在此，本文主張通過建立并完善代表述職評議制度解決該問題。理由在于：區縣人大代表向選民述職是《代表法》明確規定的人大代表職責，各地進行該工作均有一定的組織基礎;同時，人大代表述職評議是了解和掌握選民對人大代表履職認可度最直接的手段。

為解決現行述職評議制度存在的問題，應當做到以下幾點：第一，代表述職應做到全覆蓋，實現每年度每一位代表至少向選民進行一次口頭或書面述職。第二，開發全國統一的人大代表網絡述職平臺，以克服組織選民評議難度高等程序性難題。第三，采用網絡述職方式后，選民以身份證號為賬號登錄代表述職平臺并評議人大代表，除確認選民屬于本選區外，人大機關不得對參加述職評議的選民數量和具體組成加以限制。第四，舉辦“代表述職我來評”主題活動，每年定期集中組織人大代表向選民述職，利用微信公眾號、抖音等宣傳平臺在社會營造積極參加代表評議的氛圍。第五，區縣人大常委會應當向選民普及人大代表應盡職責，引導選民正確評價人大代表履職。第六，選民評議意見分為“滿意”“基本滿意”“不滿意”三種，投票結束后，綜合意見的評定方式為：分別賦予三種意見1分、0.6分、0分，計算選民人均賦予人大代表的分數，分數高于0.8分的其最終評議結果為“優秀”，高于0.6分的其評議結果為“良好”，低于0.6分的其評議結果為“較差”。第七，在人大代表述職評議過程中，適當舉行抽獎活動以激發選民參與熱情。

對于選民評議結果產生后如何應用的問題，我們認為以下方式較為可行。第一，對于“不滿意”比例超過40%的人大代表，依法啟動罷免程序。第二，在積分考核制中，大幅提高述職評議所占分值，本文認為本項分數上限以30分為宜。第三，對書面或口頭述職進行區分，對述職評議結果進行區分。綜上，可如此規定：代表年度內口頭述職的計10分，口頭述職選民評議意見為“優秀”的加計20分，評議意見為“良好”的加計10分，評議意見為“較差”的不加計分數。在述職評議中，最終評議結果為“較差”的，由區縣人大常委會對其約談;獲得“不滿意”投票超過40%的人大代表，可依法啟動罷免程序。

（五）保障選民監督權之實現

保障選民對人大代表履職考核的監督權，是相關機制回應“合法性質疑”的重要途徑。當下大多區縣存在考核過程、考核結果不公開的問題，嚴重損害了相關機制的合法性，也極大地削弱了考核機制的監督實效。長期以來，各區縣對人大代表履職的考核不受選民監督，導致相關制度形同虛設。因此，實現人大代表履職考核機制的公開化、透明化已刻不容緩。對此，本文提出以下建議：

在提高履職考核過程透明度方面，除前述選民評議代表外，區縣人大常委會及其代表工作機構應當及時將人大代表參與由其組織的活動的情況在官方網站或官方微信公眾平臺公布。各代表小組應當利用好代表聯絡站、代表之家等場所，及時將其組織開展的各項活動以及據此建立的代表履職檔案公示，供選民自由查閱。此外，當地建立的人大代表履職考核工作細則也應當以醒目、便利的方式告知選民。

在提高履職考核結果公開度方面，人大代表每年度履職考核結果均應向社會公布，采取的措施包括但不限于代表聯絡站公示、社區公示欄公示、微信公眾平臺公示、官網網站公示、當地報紙公示等方式。除履職考核結果應當公布外，人大代表具體每項考核項目的得分也應當一并公布。選民對于人大代表履職考核結果提出質疑的，各級人大組織應當積極回應，并出示相關考核支撐材料。

結? ?語

作為我國的根本政治制度，人民代表大會制度長期難以充分發揮其應有的作用。個中原因是紛繁復雜的，但可以肯定的是，部分人大代表履職不力是其中一個因素。在我國的人大制度體系中，區縣人大代表是特殊的一環，它不僅由選民直接選舉產生，而且其履行代表職務能夠對應完整的政府職能部門，這是其他級別人大代表所無法比擬的。

通過對隨機選取的20個區縣建立的人大代表履職考核機制的梳理、分析，本文的基本立場是，現行區縣人大代表履職考核機制本質上違反了《代表法》和代議制理論，但我國正處于部分人大代表履職不力和選民監督熱情低下的特殊歷史時期，作為一種“過渡手段”，逐步建立并改革由區縣人大常委會組織人大代表履職考核機制不僅是可行的，而且是必要的。因此，本文力圖在規范立場上指出相關制度存在的問題，并提出切實可行的改革方案。總體而言，區縣人大代表履職考核機制面臨的最大難題在于，如何逐步將考核人大代表的任務和權力賦予選民。欣慰的是，當今處于互聯網技術蓬勃發展的時期，大數據、人工智能，這些新技術不僅完成了自身的革命，也發揮了無窮的威力，從而助力社會各個方面實現革新，這帶給我們對改革人大代表履職考核機制極大的發揮空間。當然，我們承認本文提出的相關問題和措施只是初步的意見，而這一宏大的改革進程的真正實現，不僅需要極大的政治勇氣，還需要極高的政治智慧。未來改革向何處去？這一問題仍然有待我們進一步探索。

注釋：

[1]20個區縣分別為：陜西省安康市白河縣、山東省煙臺市龍口市、陜西省西安市碑林區、陜西省榆林市靖邊縣、重慶市南川區、江蘇省揚州市儀征市、浙江省紹興市柯橋區、浙江省嘉興市平湖市、重慶市九龍坡區、青海省果洛州達日縣、青海省西寧市城西區、浙江省紹興市諸暨市、四川省達州市渠縣、青海省玉樹藏族自治州治多縣、山東省臨沂市蘭山區、陜西省商洛市鎮安縣、四川省遂寧市大英縣、山東省臨沂市莒南縣、湖北省武漢市漢陽區、江蘇省蘇州市姑蘇區。從地理位置來看，20個區縣實現了東、中、西部全覆蓋，但主要集中在東、西部。從經濟發展程度來看，這20個區縣隨機分布在我國經濟發達、較發達以及欠發達省份。

[2]需要說明的是：個別區縣在考核辦法中照搬了《代表法》第四十八、四十九條的內容，由于《代表法》在全國范圍內普遍適用，因此對各區縣考核辦法中的這部分內容既不列明，也不加以分析。

[3]參見王清秀：《人大學》，中國政法大學出版社2014年版，第175頁。

[4]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社1998年版，第214頁。

[5]參見郝鐵川：《社會變革與成文法的局限性》，載《法學研究》1996年第6期。

[6]例如，在四川省大英縣，當地組織的首次人大代表述職測評會，只對1名縣人大代表進行了述職測評。參見《大英首次開展人大代表述職測評》，載遂寧新聞網，http：//www.snxw.com/qxpd/dyxww/dyxw/201711/t20171122_222068.html.

[7]參見包盛吉：《優秀代表不宜由人大常委會評選》，載《人大建設》2006年第3期。

[8]參見龐清濤等：《人大常委會宜不宜評選優秀人大代表》，載《公民導刊》2006年第1期。

[9]參見田豆豆：《落實人大代表退出機制動真格 三名人大代表因違規被勸辭》，載新華網，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-04/07/c_127660988.htm.

[10]參見漆小兵：《代表履職好不好 選民說了算》，載四川人大網， http：//www.scspc.gov.cn/jcrd/201711/t20171129_33542.html.

[11]需要注意的是，以下的制度優化建議與前文所指出的問題并不是一一對應的關系。這是由于人大代表履職考核機制是一個復雜的系統，系統內部各要素并不是非此即彼的關系，而是互相聯系、互相影響的關系，這意味著解決某個問題往往依賴多種因素形成的合力。

[12]參見高放：《人大代表不是榮譽稱號——陳景潤擔任人大代表留下的思考》，載《人大研究》1996年第10期。

[13]需要說明的是，本部分使用的“加、減分項目”概念并不必然從屬于本文第一部分所提到的“附加考核項目”，其僅用于表示某項目的履行對總分的影響。

（作者單位：中南財經政法大學法學院。本文系國家社科基金項目“人大代表履職的實效分析與制度創新研究”〔項目編號：20BZZ018〕和中南財經政法大學研究生科研創新平臺項目“地方人大常委會應對緊急事件的功能和機制研究”〔項目編號 ：202110635〕的階段性研究成果）