廣西龍州土地整治的實踐與啟示

黃威達

一些沿邊地區的農村由于地處國家邊境，人口較少，分布零散，經濟發展規模較小，發展程度相對落后。農民收入問題是“三農”問題中的核心之一，農村土地整治是解決農民收入問題的重要途徑。筆者通過分析廣西壯族自治區龍州縣土地整治的具體方法，揭示龍州縣土地整治工作的成果與效益，以期為其他沿邊地區的農村土地整治提供創新思路。

龍州土地整治的創新實踐

龍州縣，廣西壯族自治區崇左市轄縣，由于地處邊陲地帶，交通不便，人口、城鎮較少，經濟發展條件較差。由于土地普遍零星分散，農村青壯年勞動力大量外出城鎮務工，土地撂荒嚴重，極大地阻礙了農業生產及經濟發展。耕地“小塊并大塊”既是土地整治，也是土地流轉，通過引導和幫助農戶將零星分散的土地集中整合改造后，再重新分配給農戶，使土地資源優化，達到提高農業效益和農戶收入的效果。1996年龍州縣上龍村村干部黃忠偉在弄農屯與其他4戶農戶進行土地并地互換，將原本被石頭、木欄隔離的土地通過清理界線、土地平整的方式“拼接”在一起，邁出了“小塊并大塊”的第一步。次年，并地的5戶農戶平均經濟收入超過1000元，而當時全村的平均收入僅500余元，由于帶來較好收益，村民們隨之紛紛效仿。龍州縣政府對上龍村的并地行為高度重視并給予認可，制定了相關的扶持政策，2006年起在全縣大力推行“小塊并大塊，分錢不分田”，受到村民的歡迎，“小塊并大塊”土地綜合整治被稱為“龍州模式”。

——基層自治，村民會議集體決策。“小塊并大塊”并地措施，核心在人民，堅持從群眾中來、到群眾中去的宗旨。因此，在村內推行并地措施前需召開村民會議，重點了解村民的并地意愿，廣泛采納群眾意見，并做好相關的前期準備工作，如確定好并地的耕地區域，講解并地的操作方法。同時選舉成立“小塊并大塊”工作領導小組，由村（屯）長等干部擔任組長，一些在村中威望高、能力強的村民以及群眾代表作為組員。領導小組負責“小塊并大塊”工作統籌協調，對村民進行動員，講述并地帶來的好處，鼓勵村民積極參與。

——村民自主平整土地，政府給補貼金。在通過村民會議決策，統一思想，形成共識并完成并地前的相關準備工作后，由村民各自平整自家的土地。平整完成后，政府對村民發放土地整治補貼金，此舉有效調動了村民的積極性。在平整過程中，對于土地上的經濟作物，如果種植面積較大，允許該村民“就地擴展”，即以該地塊為中心向四周擴展種植，而對種植面積不大的，則需將經濟作物全部清理掉。另外，政府出資委托有關的第三方建筑單位修建道路、溝渠等農業基礎設施;或者以優惠政策，吸引企業入駐，讓資金、技術優越的企業承擔修建設施和土地改造的工程。

——土地分配，評級編號抽簽確定。首先由領導小組進行實地考察，統一繪制各地塊地圖并在村民會議上公開，征求群眾的意見，對地塊的數量、形狀、大小進行確認。然后，依據土地位置、肥沃程度和交通便利程度對各地塊分別評級、標記、編號。在完成土地評級、編號工作后進行抽簽，重新分配地塊。為體現公開、公平、公正的原則，在分配過程中，龍州縣普遍實行“二輪抽簽法”的隨機抽取方式進行分配，第一輪為“抽簽順序”，通過現場抽取順序號，確定農戶進行第二輪抽簽的順序。第二輪抽簽為 “土地分地順序”，各農戶依照第一輪確定順序抽取土地分地的順序號。分地時，依照農戶第二輪抽簽順序資格，按照地塊編號，現場測量后分給農戶。

龍州縣通過“小塊并大塊”的方式，推行土地平整工程和土地流轉工作，重新整合了村莊土地資源，讓零散細碎的土地整合成連片平坦的耕地。

龍州土地整治的成效

龍州縣通過“小塊并大塊”的方式，推行土地平整工程和土地流轉工作，重新整合了村莊土地資源，讓零散細碎的土地整合成連片平坦的耕地。整治后平整連片的土地，大型農用機械能夠順利進入土地耕作，不僅提高了耕作效率，降低了人力成本，而且使農業生產走上了規模化、機械化發展的道路。統計顯示，2019年龍州縣完成農作物總播種面積6.69萬公頃，其中蔬菜種植面積6539公頃，比上年增加709公頃;甘蔗種植面積41364公頃，比上年增加326公頃。同時，農村交通更加便捷，農業產業規模、質量、效益均大幅提高，2019年全縣糧食總產量達到386594噸，農業產值達到37.62億元。

調查發現，龍州縣在實施土地整治前，農戶在零散的地塊上進行傳統的小農種植，耗費了大量時間和勞動力。而土地整合后，農戶做農活既省時省力，又增加了收益，同時得以騰出時間精力在本地企業或者進入城鎮務工以獲得更多的收入。隨著當地農民進入企業務工人數的增加，當地農民整體工資性收入也不斷增加。 據統計，2019年，龍州縣農村居民人均可支配收入達到11889元，相比2012年幾乎增長了一倍。從收入結構看，2019年，全縣農戶平均工資性收入為2175元，較上年增長了13.2%。

更重要的是，地塊整合優化后，吸引了許多農業龍頭企業入駐龍州縣，通過流轉、合作、承包農戶耕地等方式，開展農業規?；?、集約化經營。依靠農業企業強大的資金與經營能力發展特色農業，農戶不僅可以得到土地流轉的租金收入，還能獲得企業經營收入分紅?！白饨?分紅”讓當地農民足不出戶就可獲得穩定的收入， 2019年，龍州縣農村居民人均財產性凈收入90元，較上年增長8.9%。

龍州土地整治的啟示

從龍州縣大力實施“小塊并大塊”，推行土地平整工程和土地流轉，發展現代農業，增加農民收入的實踐中，我們看到：第一，土地整治增加了農戶的收入，促進現代農業發展。“小塊并大塊”的土地平整工程減少了土地之間的田埂、溝壑，擴大了耕地面積，優化了耕種條件，提高了土地利用效率。第二，土地整治促進土地流轉，增加農戶財產性收入。整治后的土地平坦連片、權屬清晰，農戶更樂意將自家土地流轉給新型農業主體經營，以獲得更多的土地租金及經營分紅。第三，土地整治有利于促進勞動力轉移，提高農戶工資性收入。一些農民在土地流轉出去后，選擇留在本地務工或者進入城鎮務工，以獲得更多的收入。

龍州縣以“小塊并大塊”的土地整治模式，為山區土地整治提供了經驗參考。透過龍州縣通過土地整治促進農業農村發展的創新實踐，我們得到了啟示：

一是在農村土地整治中要加大宣傳力度，建立健全土地流轉合同制度，完善相關流轉監督機制。一方面，邀請一些明確拒絕、不同意，對整治項目抱有疑慮的農民到整治項目的示范區，讓其親身體驗項目整治帶來的好處，使其加深認識，轉變觀念。另一方面，讓土地整治項目示范區內經營較好的農民走出去對其他地區的農民進行宣講，農民與農民之間的交流更現實，更有說服力，基層政府工作人員也應下鄉落實好宣傳工作。

二是要加大財政扶持力度，加強政府內部協調能力及綜合管理能力。農村地區的土地整治是一項綜合性的大工程，需要許多資金與時間投入到農村基礎設施建設，特別是要對財政困難地區給予特殊扶持政策，要把各類優惠政策落到實處，幫助農民群眾解決生產發展資金匱乏的問題，為新時代農業農村現代化建設打下堅實基礎。同時，要鼓勵社會資本參與農村建設，如積極引進農業龍頭企業，大力培育農業合作社等。

三是要充分尊重農民意愿，突出農民主體地位。根據國務院《關于嚴格規范城鄉建設用地增減掛鉤試點切實做好農村土地整治工作的通知》，農村土地整治工作要以維護農民權益為出發點和落腳點。在農村土地整治工作中要將群眾的意愿擺在工作首位，堅持農民自愿的原則，確保項目公平、公正、公開，確保工作順利開展，實現預期目標。

（作者單位：海南大學公共管理學院）