“兩山”理念的公共價值治理內涵與地方治理現代化

李義杰

[摘 要] “兩山”理念具有深刻的價值內涵，從公共價值治理視角來看，作為國家治理現代化的重要理念，其實質就是公共價值治理。具體可從三個方面理解：一是明確發展的“綠水青山”價值取向及“綠水青山就是金山銀山”的公共價值創造，實現發展理念從工具理性到價值理性轉變;二是協調不同發展理念及多元治理主體價值沖突，構建國家發展治理的倫理價值排序;三是促進多元治理主體的積極性和價值互動，激發政府等主體公共價值生產及創造能力等。“兩山”理念是國家治理理念現代化的一個重要標志，構成我國治理現代化的頂層指向，為地方治理現代化提供新的視野、路徑及價值坐標。推動“兩山”理念公共價值治理在地方的實踐，需要確立“兩山”理念作為地方治理的價值共識和公共價值創造目標;完善多元主體參與協商的治理格局，為“綠水青山”公共價值目標尋求廣泛支持;建立能夠推動“兩山”理念公共價值創造的相關組織機構及運行機制等。

[關鍵詞] “兩山”理念;公共價值治理;治理現代化

國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要強調要“堅持綠水青山就是金山銀山理念”（以下簡稱“兩山”理念），推動綠色發展，促進人與自然和諧共生[1]，凸顯“兩山”理念作為國家重要治理理念對今后國家發展的重要性。進入新發展階段，不斷深化對“兩山”理念內涵的理解，探討更好落實到地方治理的思路和路徑，具有重要的現實意義。事實上，“兩山”理念作為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分及我國經濟社會發展和生態文明建設的重要戰略理念，不僅具有方法論意義，而且具有深刻的價值內涵。習近平總書記早在2006年就指出，在實踐中對綠水青山和金山銀山這“兩座山”之間關系的認識經過了三個階段[2]：第一階段是用綠水青山去換金山銀山，一味索取資源;第二階段是既要金山銀山，但是也要保住綠水青山;第三階段是認識到綠水青山可以源源不斷地帶來金山銀山，綠水青山本身就是金山銀山。換言之，三個階段即是從“寧要金山銀山，不要綠水青山”到“我們既要綠水青山，也要金山銀山”[3]，再到“寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[3]。三個階段的認識轉變，呈現出我國發展價值理念和價值取向的變化，以及應該堅持什么樣的發展價值觀念和創造什么樣的公共價值，在理論上和實踐中為解決改革開放后我國經濟發展和生態平衡、效率和公平正義等發展倫理問題提供了戰略思考。從公共價值治理理論來看，“兩山”理念充分體現了公共價值治理的內涵，從地方發展實踐的反思上升到國家發展理念、基本國策，表明我國（政府）在發展治理中應該堅持、創造的公共價值及其目標、路徑，其實質就是公共價值治理。公共價值治理是國家治理現代化過程中面對復雜、不確定和不穩定的發展環境、難題而發展出新的公共管理理論范式，是治理現代化的重要領域。因此，從公共價值治理層面來看，“兩山”理念對國家和地方治理現代化有著重要的價值治理意義，其公共價值治理內涵不容忽視，進一步探討、理解“兩山”理念的公共價值內涵有助于提升地方現代化治理能力。

一、“兩山”理念與公共價值治理

“兩山”理念相對完整的表述是“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[3]。“兩山”理念內涵豐富，極具理論思辨張力，不少學者從不同學科的不同角度對其進行闡釋和挖掘，如從經濟學[4]、倫理學[5]等學科多角度分析，但無疑對“兩山”理念的理解已超出字面意義或其最初面向的經濟發展與生態環境沖突問題。面向更廣闊的國家、社會治理領域是其理論張力指向和現實發展要求。

公共價值治理是在20世紀初對新公共管理范式反思的基礎上發展起來的新話語體系，目前是西方管理學研究的前沿熱點。該范式的主要代表學者馬克·穆爾（Mark Moore）認為，公共治理的合理性或本性在于創造與追逐公共價值，為此，他提出了“創造公共價值”作為公共治理核心戰略職能的戰略三角理論，包括公共價值界定和戰略目標，外部環境支持與合法性以及戰略執行運轉能力，并將公共價值創造貫穿于公共價值治理的始終[6]。由此，馬克·穆爾又重新定義了政府/公共部門管理者的使命或角色：政府應該成為一個能夠創造價值的機構，公共部門管理者的任務是創造公共價值。換言之，（公共）價值治理也是試圖用一種共同的價值觀念、目標把全社會整合凝聚起來，使整個社會成為一個有著共同理想與價值信念的張弛有度、活而有序的有機共同體，從而達到維護統治和有效管理社會的目的[7]。

從公共價值治理理論來看，“兩山”理念蘊含著豐富的價值內涵，作為一種發展理念和國家治理戰略，與公共價值治理有著內在意蘊相通的共鳴。有學者指出“兩山”理念以處理好經濟社會發展與生態環境保護的關系為主線，揭示了我們所追求的美好生活、人類社會發展的道義制高點等重大倫理道德命題，其中蘊含著豐富的倫理道德內涵[5]。因此，對“兩山”理念，尤其是其在新時代我國治理現代化中的重要價值和意義，還應該從公共價值治理視野去理解和實踐。在國家治理現代化背景下，應對“兩山”理念的公共價值治理內涵給予充分重視和挖掘。

二、“兩山”理念的公共價值治理內涵

（一）明確價值取向，實現發展理念的理性轉變

從公共價值治理視角來看，“兩山”理念實質是一種價值治理轉向，是決定經濟社會發展戰略和政策制定的深層價值觀念的更迭以及價值目標的重塑。從“寧要金山銀山，不要綠水青山”到“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”的認識轉變，體現出政府在發展中開始轉向綠色、生態、可持續的發展觀念，更重視人與自然的和諧共生和生態文明建設，充分認識到“綠水青山”及其隱喻所指向的更為寶貴的價值。政府在發展治理中，不僅要“金山銀山”，更要“綠水青山”，“綠水青山”比“金山銀山”更重要。這種價值取向中所指向的公共價值不僅包含兩者本身，還包含兩者實現良性轉化后所生成的更大的社會發展福利，如可持續發展、美麗中國、美麗鄉村等。

這種價值觀念的轉變是對改革開放后經濟社會發展中面臨的諸多問題和價值沖突所進行的倫理價值層面的反思，也是對新時期社會經濟發展新形勢新需求的呼應，以往以犧牲生態環境為代價，唯GDP、偏重物質財富發展的觀念將徹底改變。這是對發展的本質以及發展的目的和手段的再反思與再回答，從而將“人”作為發展目的重新凸顯出來，提升我國發展戰略及治理理念的精神內涵，實現發展從工具理性到價值理性的轉變，進而將政府治理推進到公共價值治理階段。2005年8月，習近平在浙江安吉余村調研時就提出，“一定不要再去想走老路，還是要迷戀過去那種發展模式。所以剛才你們講到下決心停掉一些礦山，這個都是高明之舉，綠水青山就是金山銀山”[8]。這就是“兩山”理念誕生之初面對經濟發展與生態環境矛盾所做出的堅定選擇和發展價值理念的轉變。

（二）協調價值沖突，構建國家發展治理的倫理價值排序

公共價值治理理論產生的實踐基礎是治理現代化中對棘手問題的處理[9]，而棘手問題背后實際上是不同發展理念或不同主體價值觀念的沖突，如何協調多元治理主體的價值理念和利益，提出集體普遍認同的公共價值目標，是公共價值治理的核心任務。“綠水青山”和“金山銀山”到底孰輕孰重？如何認識兩者關系？發展實踐已經證明在不同時期，人們對兩者關系的認識是不同的。這是因為對兩者關系的不同認識分別代表不同的發展理念、價值觀念或群體利益，對兩者關系的處置實質是協調多元價值觀念沖突并對其重要性進行排序的過程。而如何排序，則依賴于所持的發展價值理念，或者說要創造的公共價值目標是什么？事實上，改革開放至今，我國的發展治理一直面臨著多元治理主體價值理念沖突和利益協調問題，這些主體包括政府、不同社會組織、經濟組織及個人等，尤其是在當前開放的網絡社會環境中，發展理念和價值觀念的多元化愈加突出，如何協調不同治理主體的利益和價值觀念，尋找公共利益或價值的最大公約數，這就需要在價值治理層面進行思考，對不同價值進行排序，建立價值治理的坐標，使其更符合人民群眾的利益和時代的發展倫理趨勢。

而“兩山”理念對上述問題做了完整回答。“綠水青山就是金山銀山”“寧要綠水青山，不要金山銀山”簡潔通俗地指明了發展中的價值排序問題，對地方治理實踐中持續存在的發展與生態的沖突等問題給出了明確的價值導向。而對“兩山”理念的理解已超越“綠水青山”“金山銀山”字面的解讀，從我國“五位一體”發展戰略布局上來看，其實質是構建了我國治理現代化的價值坐標和發展倫理（或稱之為價值倫理）。在新時代國家、地方治理中，如何認識“綠水青山”和“金山銀山”之間的關系，如何取舍、協調一目了然。2020年4月，習近平總書記在杭州西溪濕地考察時指出：“濕地貴在原生態，原生態是旅游的資本，發展旅游不能犧牲生態環境，不能搞過度商業化開發……讓公園成為人民群眾共享的綠色空間。”“要堅定不移把保護擺在第一位，盡最大努力保持濕地生態和水環境。要把保護好西湖和西溪濕地作為杭州城市發展和治理的鮮明導向，統籌好生產、生活、生態三大空間布局，在建設人與自然和諧相處、共生共榮的宜居城市方面創造更多經驗。”[10]顯然，習近平總書記的講話深刻體現了“兩山”理念的公共價值治理內涵，對發展中各種矛盾沖突的解決均給予了明確價值坐標指向。

（三）促進多元治理主體的積極性和價值互動，激發政府等主體公共價值生產和創造能力

公共價值的創造和生產（生成）是公共價值治理的核心，而這種生產或創造又依賴于多元治理主體的互動。公共價值共識論者強調公共價值是一種在互動中形成的共識，是公民、政府和其他利益相關者在談判、辯論、協商的共同參與過程中認同并決定的價值[11]。公共價值從建構到生成是一個復雜的演進過程，依賴于社會范圍內核心的利益相關者在政治系統中的持續互動和博弈，并最終在價值偏好上達成共識。

從公共價值治理來看，在“綠水青山就是金山銀山”以及兩者良性轉化所構成的可持續發展效益等成為政府要追求和創造的公共價值時，如何實現或創造這些公共價值，就需要不同治理主體積極主動地去思考、互動，激發自身創造力，尤其是政府作為中心治理主體去動員和整合不同資源，協調其他主體，達成價值共識，獲得多元治理主體的普遍支持，發揮更好的公共價值創造能力，從而實現“綠水青山”和“金山銀山”的價值轉化和統一。這一過程是多元治理主體相互談判、博弈、協商形成價值共識互動的過程，尤其是在如何由“綠水青山”向“金山銀山”的價值轉化中。因此，從公共價值的生成機制而言，“綠水青山就是金山銀山”實際也蘊含了公共價值創造和生成的來源和路徑。作為公共價值的“綠水青山”“金山銀山”等，必然意味著其創造主體的公共性和多元性（不同群體構成的人民），以及多元治理主體之間的不同價值觀念的沖突、博弈、協商等互動。需要注意的是，“綠水青山”不僅是一種發展方式的寓意，更是一種公共價值的表征。公共價值的來源不僅有實體意義上的“綠水青山”，更是由不同價值主體互動形成。經濟學上對由“綠水青山”轉化到“金山銀山”（作為公共產品）的認識，主要是作為實體的公共價值生成的一部分，而往往忽視不同價值主體互動形成的公共價值。

作為公共價值治理“兩山”理念隱含的需要創造的另一類公共價值則是生產性價值，即有助于財富與知識、技術生成的價值，主要包括誠信、公平、互惠、利他、參與精神、規則意識等[12]44，是一種非制度性安排。這種生成性的公共價值在實現“兩山”理念公共價值治理中，也需要政府和其他治理主體去追求和培養。公共價值產生于特定社會文化群體內部互動[12]33，其中的行為者與規則系統構成了公共價值生成的兩大源頭。規則系統既包括政策、法律等正式制度規則，還包括誠信、互惠等社會文化性的非制度規則。政府作為公共價值治理的主導性主體（治理中心），對“兩山”理念中這種生產性的公共價值同樣需要在價值治理中給予重視。

三、從公共價值治理看“兩山”理論的治理現代化意蘊

從“兩山”理念公共價值治理內涵可以看出，“兩山”理念是我國治理現代化的重要理念，但從公共價值治理層面來看，“兩山”理念對我國治理現代化究竟意味著什么？其重要性表現在何處？對此可以從三個方面來理解。

（一）“兩山”理念是國家治理理念現代化的標志

公共價值治理作為對傳統行政治理以及新公共管理的超越，公共價值或公共價值創造作為公共治理或國家治理體現現代化的理念，獲得了大多數學者的認同[12]45，因此，“兩山”理念豐富的價值治理內涵必將在新時代地方發展及治理中發揮重要作用。國家治理理念的現代化是國家治理體系與能力現代化的核心和靈魂，因此，在我國治理現代化體系和能力建設中，首先應實現的是治理理念的現代化，因為它構成頂層指向或底層價值邏輯，決定著整個治理體系和能力建設的方向。我國“十四五”規劃和2035年遠景發展目標綱要的“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”篇中位于篇首的就是堅持綠水青山就是金山銀山理念[1]。也就是說，“兩山”理念成為我國頂層發展治理理念。從公共價值治理理論來看，也是國家治理現代化的一個重要標志性內容。

（二）“兩山”理念的公共價值治理內涵為地方治理現代化提供新的視野和路徑

盡管“兩山”理念在地方發展治理實踐中已經在事實上發揮著價值治理的作用，但對其公共價值治理內涵尚未進行深入的闡釋和明確，從而影響“兩山”理念在地方治理現代化中作用的發揮。事實上，從政府或管理者角度而言，公共價值治理作為一種新的公共管理理論，可以為地方治理提供新的視野和路徑。對此，必然要求政府以公共價值創造為目標，轉變自身存在的傳統保守的行政角色和行為方式，以更積極、更具有公共性和創造性的視野去思考和應對發展中的各種問題。在百年未有之大變局和新發展階段，應主動去適應和解決出現的新情況、新問題，而不能以新變化不在部門原有職能之中而置之不理，或者是消極被動適應，不去尋找和創造新的公共價值。從此意義上而言，“兩山”理念為政府提供了一種治理的新視域和思路，進而可以更全面深入地理解“兩山”理念的治理現代化內涵，使其更好融入地方治理之中。

（三）“兩山”理念為我國治理現代化提供價值坐標

公共價值治理主要關心的是公共價值的生成和創造，但應該生成或創造什么樣的公共價值？在地方發展治理中，各項政策和舉措制定實施的價值導向是什么？“兩山”理念中，關于“綠水青山”和“金山銀山”及二者關系的論述為這些問題提供了明確的答案。“兩山”理念為國家或地方治理指出了應堅持、創造的公共價值，為地方發展中多元價值理念的沖突提供了排序，為地方治理現代化提供了價值坐標，使政府在地方發展治理中面臨復雜和不確定的社會環境和棘手問題時，有明確的價值導向。

四、基于公共價值治理在地方治理現代化中深入踐行“兩山”理念的建議

從公共價值治理層面，在地方現代化治理中，如何深入踐行“兩山”理念？根據我國地方治理體系特點，可從以下幾個方面著手。

（一）確立“兩山”理念作為地方治理的價值共識和公共價值創造目標

要使“兩山”理念在公共價值治理層面更好地在地方治理中發揮作用，就必須在地方政府治理中就此達成價值共識，并將其包含的公共價值作為政府公共價值創造的目標。這是“兩山”理念作為公共價值治理發揮作用的前提。在具體治理實踐中，不同層級的行政區域，政府需要從上到下達成價值共識，而非僅僅是環保部門的事。政府“一把手”對“兩山”理念公共價值的界定、目標設定及執行至關重要。從浙江一些縣區、鄉鎮（如安吉、余村等）發展實踐來看，凡是能夠在發展治理中真正對“兩山”理念包含的公共價值達成共識，并對其進行創造生產，均會收到良好的公共價值治理效果。2020年3月，時隔15年，習近平總書記再次到“兩山”理念發源地和踐行地余村考察時指出，“余村現在取得的成績，證明了綠色發展這條路子是正確的”“經濟發展不能以破壞生態為代價，生態本身就是一種經濟，保護生態，生態也會回饋你”[13]。余村也成為示范性美麗鄉村。當然在地方治理實踐中，還要將“兩山”理念和國家“五位一體”戰略布局相結合，與高質量發展戰略形成呼應。

（二）完善多元主體參與協商的治理格局，為“綠水青山”公共價值目標尋求廣泛支持

公共價值的創造生產是多元主體互動，進行價值協商達成價值共識的過程，實現“綠水青山就是金山銀山”的公共價值治理目標，必須在治理實踐中讓多元利益主體達成價值共識，尋求廣泛支持。對此，需要地方政府與企業、社會等多元主體共同參與協商，建立多元主體治理格局。一是建立多元相關利益主體溝通協商渠道平臺，促進良性競爭和互動;二是尋求上級、公眾（包括專業人士）的廣泛支持，獲得更多資源，并建立合理的決策程序;三是增強公眾利益表達和參與公共治理的意識，提升政府/管理者解決協調多元主體價值沖突與應對突發問題的能力，增強政府或相關部門公共治理價值。

（三）建立能夠推動“兩山”理念公共價值創造的相關組織機構及運行機制

公共價值治理中公共價值目標的實現或創造需要建立能夠真正落地實施執行的組織機構和運行機制。“兩山”理念體現了地方治理理念的現代化，決定著地方治理體系與能力現代化建設的方向和形態，在地方治理現代化中，深入踐行“兩山”理念，完成“綠水青山就是金山銀山”的公共價值目標和創造，一方面，需要對既有的組織結構和系統進行調整和改造，并建立與其相適應的有效運行機制，即組織基本程序再造，包括組織管理機構、人員隊伍搭配等，可在地方政府層面或主要相關部門如環保部門、發展和改革委員會等建立“兩山”理念治理/督導辦公室，明確相關負責人及任務等;另一方面，建立常態化的“兩山”理念公共價值治理監測反饋機制，定期對其價值治理實施情況進行反饋和評估。

（四）構建與“兩山”理念公共價值治理相適應的考核體系和政策制度

從公共價值治理深化踐行“兩山”理念，在建立公共價值創造目標、運行組織機構和機制的基礎上，還必須建立與此相適應的考核指標體系，將“綠水青山就是金山銀山”的公共價值及創造作為治理的出發點和落腳點，完善相關政策法規，以制度的形式和法規性的文件支持、鞏固“兩山”理念的公共價值治理。如將“兩山”理念的公共價值目標或圍繞其構建的公共價值標準體系納入公共部門的績效考核，為公共部門貫徹執行公共價值標準提供制度支持;建立健全生態環境公共產品政府責任制和生態環境破壞者付費制度等。

五、結語

從公共價值治理角度探討“兩山”理念的內涵及現代化治理價值是一個較為新穎的視角，本文對此做了初步嘗試，以期獲得理論的啟發和實踐指導意義。黨的十九屆五中全會及國家“十四五”規劃等均指出，“生態環保任重道遠”，要“深入實施可持續發展戰略，完善生態文明領域統籌協調機制”[1]等。因此，在地方治理現代化中落實和踐行“兩山”理念任務緊迫、意義重大，不僅需要對“兩山”理念豐富內涵進行闡釋，還需要建立相關統籌協調機制。浙江作為“兩山”理念的發源地，對“兩山”理念的實踐具有全國性的示范意義，其經驗模式值得研究推廣。無論是從浙江“兩山”理念的實踐，還是從全國不同區域在地方治理現代化中對“兩山”理念的踐行，公共價值治理這一新的治理理論視角有助于我們更好地去關注和思考當前的實踐現狀及未來提升計劃，促進“兩山”理念在地方治理現代化中更深入地踐行。

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