新時代網絡綜合治理體系的模式架構與路徑建設

史亞博

[摘 要] 網絡綜合治理體系是黨的十九大提出的重大命題，是新時代推進網絡強國戰略、完善國家治理體系的核心內容。作為一種客觀存在的信息化結構形態，網絡社會擁有流動性、共態性、虛擬性、去中心化和數字化等復雜特征，增加了治理難度系數。新時代建設網絡綜合治理體系應深刻把握基本概念、重要意義和理論基礎等核心要義，系統分析現有治理模式差異與結構要素變遷，科學制定“一中心五主體”的治理架構。結合當前構建網絡綜合治理體系在理念、管理、技術、制度、文化等方面的不足，提出加強黨的領導、改革管理機制、完善法規制度、提升信息技術、加強協同聯動、重視宣傳教育、強化監督評估等七項途徑，共建多主體協同聯動的治理新格局。

[關鍵詞] 網絡綜合治理體系;多元主體;法治;協同

網絡綜合治理體系是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容，也是加快推進網絡強國戰略的關鍵環節。黨的十九大以來，黨中央高度重視互聯網內容建設，印發了《關于加快建立網絡綜合治理體系的意見》。黨的十九屆四中全會要求，建立健全網絡綜合治理體系，全面提高網絡治理能力[1]。這些充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對網絡綜合治理體系建設的全面領導與頂層設計，堅持系統性謀劃、綜合性治理，不斷引領我國網絡治理走向科學化、體系化與法治化。

一、網絡綜合治理體系的理論內涵

（一）基本概念

1.網絡社會

網絡是建立在信息通信技術基礎設施之上的特殊人造空間[2]。利用互聯網技術在該空間進行交互活動，逐漸形成了社會關系共同體。網絡社會主要有三層含義：其一，本質是一種客觀存在，它不以人的意志轉移，是數字化社會結構、關系與資源的整合形態;其二，形態上高度聚合，它是各類主體、各種關聯基于互聯網技術發展形成的新社會關系格局[3]，是一種擁有超文化與制度的基本結構邏輯和關鍵特色的信息化社會結構形態;其三，特征上復雜多樣，普遍具有隱匿性、流動性、共態性、虛擬性、去中心化和數字化等特征[4]，并增加了治理敏感性與難度系數。

2.網絡綜合治理體系

網絡綜合治理體系是由黨委政府、社會組織、互聯網企業、媒體、公眾等多行為體，通過多手段協同管理而形成的網絡生態復雜系統[5]。其一，該體系綜合協調制度、組織、技術、資源和模式等方面，在治理目標上體現為“良序”指向，治理主體上表現為多方協同，治理手段上展現出多途徑規范。其二，主要特征有政府主導的主體多元性、主體之間的平等協作性、治理過程的權威多樣性、治理動能的效力整體性，并呈現出治理手段多樣化、權責清晰化、過程協同化與資源共享化。

（二）理論基礎

1.層化分權

德拉迪斯將網絡綜合治理體系分為資源控制、網絡接入、安全設定、信息流動、知識產權保護五個層級[6]。魯傳穎進一步延伸劃分為技術層、數據層及行為體[7]92-93。張小強提出用戶權利“契約化”和網絡平臺依賴性，私人契約（如用戶條款、使用規則）逐漸代替了公共性的社會契約（如法規、制度），網絡治理與個體權利依賴于網絡平臺，形成了政府、網絡平臺、個體用戶的三層結構[8]。

2.多元合作

薩拉蒙（Salamon）主張重視多方治理主體的合作共治，發展廣泛協作關系，將利益攸關方劃分為國家與非國家行為體，倡導各行為體廣泛參與、相互溝通、平等協商[9]。實質上由于網絡安全治理組織架構的扁平化、決策程序的民主化和治理權威的多中心化，國家將不再是唯一安全治理權威。非國家行為體依靠網絡空間“去權威化”、行為自律、技術自治以及由下而上協作，將治理責任通過話語論爭和溝通行動等，協商分配至各行為體，進入一個后現代“超主權”世界。

3.協商治理

協商治理是協商民主的一種治理形式。詹姆斯·D·費倫提出，協商治理異于普通討論與交流，是深入、正式地權衡支持或反對行為的過程[10]129。實質上協商治理是理性人以維護公共利益為目的，通過公開審議協商，自由平等地提出理由說服他人，或轉換自身偏好，賦予立法、決策及政治合法性。通過協商治理增進網絡主體理性，緩解網絡社會沖突，實現網絡主體自由。

4.底線公平

網絡治理視閾下的底線公平指依據互聯網的基本狀況與發展需要劃定一條國際社會共同認可的標準。底線以下部分是每個公民在網絡生活和發展中共同需要、必不可少的部分，否則會剝奪網絡生存權和發展權[11]。強調政府保障公平的責任底線，與公民實現社會公平的基本權利底線的同一性，使政府參與互聯網治理具備了合理性，參與的角色價值也得到明確界定。只有加強政府協調組織，發揮社會治理作用，有效落實“底線公平”，才能廣泛提升認可度，盡快達成各利益主體的社會共識。

（三）網絡綜合治理體系的價值意義

1.有助于維護網絡空間清朗健康

網絡虛擬空間產生的現實與潛在威脅事件構成了網絡治理的基本動因。網絡空間混亂失序的根源是破窗效應與規則漏洞，信息過載、輿論操縱、自律缺失、焦慮恐慌放大等負面情緒不斷在網絡空間中出現。因此，規范網絡秩序是首要任務，兼顧管理、賦權和自律，利用多手段治理網絡空間各類問題，尋求國家相關部門和公民間的良性互動，形成良好網上輿論氛圍，保障網絡意識形態安全。

2.有助于推進網絡法治化建設

黨的十八屆四中全會提出堅持“四個治理”，提高社會治理法治化水平。從“管理”到“治理”的一字之差，映射了網絡治理的法治精神，體現了國家對社會法治治理的頂層設計，表現出方向性、全局性、宏觀性等特征，有利于增強黨內法規在治國理政中與法律法規的互補性，防止國家法治的“碎片化”。在夯實現有法律的基礎上，通過查漏洞、補短板，制定立法規劃，加強反壟斷立法，推動實施網絡權利保護、電子政務、網絡法院等法規制度，加快網絡治理法治化進程。

3.有助于構建網絡空間命運共同體

西方發達國家憑借其先發優勢和技術賦權在基礎資源和規則制定等方面實行歐美中心主義與網絡霸權主義，對多數發展中國家造成了網絡主權安全威脅。因此，倡導國家平等的網絡主權理念，能夠加快提升網絡空間的國際話語權與規則制定權，重構全球網絡空間治理體系，堅持聯合國主導框架下的多邊治理組織結構，加強沿線國家的信息基礎設施和跨境數字貿易，形成一個互聯互通、互惠互利的共同體。

二、網絡綜合治理體系的運行模式選擇

（一）幾種治理模式比較

全球網絡治理模式經歷了自由主義、技術主義、社群主義、威權主義和多利益相關方模式的變遷[12]。現階段，在網絡治理的具體實踐中，由于網絡治理主體的地位與權責不盡相同，呈現出不同的治理模式，大致分為三種類型。

1.多利益相關方模式

這是西方國家倡導的模式，遵循利益相關方契約，強調共同參與推動信息溝通、加強監督制衡。魯傳穎認為，該模式主體包括政府、私營部門和市民社會三類，并對互聯網技術、數據信息與行為規范三個層級進行治理[7]76-89。然而，該模式實際上弱化了國家主權，在獨立處置網絡事務時會受到某些因素制約，如以私人契約為基礎，不考慮網民行為背后的國家主權支撐;超級網絡運營服務商等非國家行為主體擁有絕對權力，間接損害其他主體權益，存在強迫服從、虛化身份、權利不等的制度規則，造成了互聯網治理的合法性缺失、開放性不足等問題。

2.政府中心模式

政府中心模式在層化分權理論的基礎上進一步演進發展，以政府為主導中樞，以權威分層化的基本邏輯構建網絡治理框架，展現出行政主導者、網絡平臺、個體用戶等多層級相互依存的一種關系模式。它肯定個體權利的依賴性，更強調網絡治理國家主權的權威性，政府是主導中樞，主權國家是最具影響力的行為主體和治理權威，角色定位是“核心領導者、戰略規劃者、政策指導者和最后安全屏障”[9]。該模式存在治理主體結構單一失衡、網絡機會主義行為盛行、網絡輿情治理失序等難題。例如，關鍵領域依靠國家公權力治理，政府保障國家網絡主權安全、監督網絡市場經濟秩序;非關鍵領域主張參與主體自治，倡導多行為體共同參與網絡社會秩序引導與治理。這也難以適應網絡空間中政治亞文化的結構轉型，因為網絡空間以非理性政治亞文化、“抵抗型文化”為主導，尤其是在身份與認知方面，與現實社會存在政治主流文化差異。

3.多元協同模式

多元協同模式是來源于多元合作與協商治理理論，通過多方主體合作共治、發展密切協作關系、增進網絡主體理性協商，促進各行為體廣泛參與、相互溝通、平等協商的模式。與政府中心模式相比，它強調各行為體的去權威化、治理組織架構的扁平化、決策過程的民主化，注重各主體的行為自律、技術自治，通過自由平等、民主秩序的話語論爭與溝通行動等，達到轉變偏好、分擔責任、優化決策的目的。例如，周毅、吉順權提出構建“關系、互動、協同”模型，融入政府、媒體、意見領袖、網絡組織等多主體元素[13]，遵循溝通、協調與合作的基本規則，提升網絡輿論引導力，搭建黨委、政府引領，市場主體響應，社會組織協同，網民個人自律的多維度模式。然而，該模式過度強調主體間的相對平等，忽視黨委的絕對領導、政府的主導作用，使黨委、政府權威被弱化和碎片化。

隨著我國網絡發展的不斷進步，我國已積累了不少的網絡治理實踐經驗，如通過政府與行業共治、督促行業自律、網絡實名管理，推行平臺監管、內容監測與綜合評估，實現網絡空間有序發展。總體來看，我國當前網絡綜合治理主要以政府中心模式為主環境，以多元協同模式為次環境。主環境體現在中國特色社會主義的背景下必須要建立在黨的全面領導之下，發揮政府主導作用，集中政治、制度等優勢加強監管，妥善處置網絡突發事件等;次環境具體表現在網絡空間中多種行為體的交互聯系之中，遵循網絡空間交互活動的基本規律，以市場化運行、多元化發展為主要內容，如各類網絡新媒體、論壇、貼吧的互動留言、觀點交流等方面。但是，由于治理對象、要素的不同步以及制度、技術等不完善，目前尚未形成比較清晰、明朗的治理模式，有待進一步總結與探索。如采取混合主義模式，強調政府部門主導網絡空間治理，吸納互聯網企業、行業組織和公民等非政府主體積極參與，在政策引導、法律規范、行為自律等方面兼顧自律與他律的協調機制，利用法律、政策、市場、技術、自律等手段實現綜合治理。

（二）結構形態變遷

隨著互聯網信息技術的快速發展，以及地緣政治斗爭的網絡空間具體化，全球網絡治理存在三種治理形態：技術治理為特點的社群治理、非政府組織為主體的多利益相關方治理、主權國家為中心的多邊主義治理[14]。這也帶動和影響著網絡治理體系組成要素、結構形態的變遷與發展。

1.“三要素”結構

“三要素”結構是政府法治、企業自治、社會共治的治理架構，分為內容管理、行政監管與社會自治三大體系。內容管理體系包括開發保護、應用宣傳、打擊限制、趨勢發展、法規建設等，以互聯網運營商及網絡平臺為主導，規范和凈化網絡空間;行政監管體系包含健全機構、協同監管、監督機制，構建以網信部門為主、多部門協同聯動的工作格局;社會自治體系重點加強參與主體、自治規范與公共服務建設，增強行業組織活力。

2.“四要素”結構

熊光清從內容治理角度認為著力建設涵蓋基礎設施、行為主體、信息資源與法規制度等四要素的網絡生態內環境[15]，通過控制引導、協商合作、互聯互通、共治共享，構建立法、引導、協商、自治“四位一體”治理框架，完善制度體系、組織機構、人才隊伍和考核評估機制。

3.“五要素”結構

“五要素”結構包含黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、行業與網民自律，借助多樣化手段調控網絡利益、規制網絡空間行為，提升政府的網絡空間管控能力，強化企業的網絡治理關口責任，完善社會組織的網絡監督機制，提高網民的網絡行為自律意識，增強技術的手段集成效能。

（三）“一中心五主體”模式

在總結現有成果的基礎上，筆者認為可以構建“一中心五主體”的網絡治理體系。“一中心”是指堅持黨的領導，體現出國家治理領導權在虛擬網絡空間的再延伸與全覆蓋。“五主體”是指政府、媒體、互聯網企業、行業組織、用戶。政府規制、管理和立法，媒體核實、推送和引導，互聯網企業履行社會主體責任，行業組織發揮監督反饋職能，用戶體驗、傳播和發揮意見領袖作用。

通過“一中心五主體”的六大維度體系建設，加強法規制度與保障機制建設，強化黨的全面領導，重視行政管理、法律規范、技術保障、行業自律、公眾監督、宣傳教育與國際合作，最大限度發揮網絡綜合體系管理的科學化、自治共治等特定功能，提升政府部門的網絡綜合治理能力，夯實企業履行社會責任，引導社會組織參與監督治理，培養廣大網民形成良好的行為素養，構建高效有序的協同治理機制，不斷推進我國網絡強國的進程。同時，在尊重世界各國網絡主權的基礎上，倡導推行習近平總書記提出的“五點主張”，共建網絡空間命運共同體，積極參與網絡治理國際規則或公約的制定，在國際合作交流中提供中國治理方案，進一步提升中國國際地位與影響力。

三、構建網絡綜合治理體系的現實困境

黨的十九大以來，我國網絡治理體制、主流網絡平臺、網絡宣傳隊伍、輿論生態治理等方面建設取得顯著成效。然而大數據、云計算、人工智能、區塊鏈、5G移動通信等互聯網技術的發展應用，帶來了全媒體時代生態緊張化、話語權擴張化、產品泛娛樂化、主體去中心化、社群化與低齡化等。實踐中，表現為網絡信息安全面臨巨大挑戰，網絡突發事件頻發，網絡輿論引導與管控難度加大，網絡敵對勢力威脅國家政治生態安全，網絡法規制度、網絡技術應用與人才儲備不足，等等。

（一）理念認識：互聯網思維缺乏，創新動力不足

因為大部分民眾的互聯網思維與法治意識薄弱，所以多數國家采取自上而下的政府主導管控模式，政府是網絡治理的絕對主力，行政強制型的管控理念與網絡空間生態不匹配。而網絡平臺方未對治理目的、依據和過程進行公開明晰的解釋。這種方式不但無法調動互聯網企業和公眾的主觀能動性，而且容易引發網民對輿情治理主體任意干預、無法表達意見的擔憂，進而阻塞了網絡輿情治理渠道。同時，由于治理經驗不足、媒介素養缺失，不少領導干部因懼怕媒體，便產生了躲、拖、堵的心理[16]，容易使網民滋生圍觀心態、引發不滿情緒，一旦網絡輿情管控的手段過激、效果不良，就會加深網民與公權力的隔閡，造成不良輿情蔓延。如2019年11月，“河南禹州7歲女童眼睛被同學塞紙片事件”[17]引發網民熱議，當地政府有關工作人員一開始回應媒體采訪時說“不知道”“我們知道的一樣多”。又如2020年6月，“江蘇常州小學生墜亡事件”[18]發生后，常州金壇區相關部門發布通報稱“未發現當天課堂中存在辱罵、毆打學生情況”，這與涉事教師承認“當日掌摑過該學生”的事實不符。這種保守被動、簡單粗暴的應對方式以及不調查、直接“甩鍋”的回應態度，引發輿論批評，被網民貼上了“權力任性”的標簽，使其陷入輿論漩渦。此外，網絡治理缺乏信息價值觀、倫理生態觀，以“堵”為主的典型監管方式落伍，容易引發輿情發展惡化、信息生態失衡、網民參與秩序失控。例如，在2015年“8·12天津港爆炸事故”中，由于回應輿情不當、不及時，引發一系列“次生輿情”[19]。這種采取平息事態為標志的運行形式，側重事件的控制、平息和消除影響等內容，尚未形成有效的互聯網的信息流動傳遞及信息披露制度，在一定程度上忽視了民眾知情權，削弱了社會信任度。

（二）管理監督：聯動機制與專業隊伍不足，多主體參與缺失

部分地區網絡管理體制改革滯后，存在多頭管理、職能交叉、效率低下、復合型管理人才缺乏、網絡安全保障體系建設不足等問題。雖然目前中央、省（自治區、直轄市）、市三級已采用了網信辦、安全、公安、工信和通信等管理部門的統一綜合治理方式，但是在應對網絡輿情危機方面尚屬探索階段，并未形成強大的合力以及成熟的治理體系，突出表現為網絡治理跨區、跨境合作化程度不高，網絡權利保護不力，信息傳播高度不對稱，互動鏈條多元化，協同合作以短期性和淺層次為主，專項整治存在“運動式治理”等。各部門業務監管尺度不一、邊界不清、各自為戰，各自建立的數據庫、監測系統、監管體系之間溝通不暢，缺乏聯動機制。例如，一些地方政府不重視職業化、專業化的干部隊伍建設，將網絡輿情的監測、預警、上報及決策處置外包給屬地新聞媒體單位或輿情監測機構，不但存在人員職業素養參差不齊，而且容易與綜合監管治理體系脫節，造成監管協作力、主動性和積極性不足，綜合治理力度不大，治理效果不理想。

（三）制度約束：法規制度體系不健全，懲治力度不夠大

目前，我國網絡法律規范體系不盡完善，尤其在保護網民權利、個人信息隱私、網絡知識產權等方面存在一些不足，網絡法規與司法解釋重行為管制、輕權利保護。以新冠肺炎疫情期間個人信息的非法獲取與泄露為例，涉及武漢返鄉人員的信息搜集、使用、披露等行為，一些地區存在過度搜集與非法發布的問題，這與個人信息安全保護的基本原則相悖。成都新冠肺炎確診女孩遭“網暴”，該女孩的姓名、年齡、照片、家庭住址、身份證號碼、微信號等個人信息在多個社交平臺傳播，給其生活帶來了很大的影響，這就是典型案例之一。

截至2021年3月，國家網信辦網站公布了互聯網領域專門性法律文件64個，其中法律類僅6部（不含刑法修正案）、司法解釋7個、行政法規15個、部門規章14個、規范性政策文件27個。然而，涉及網絡關鍵信息基礎設施、網絡大數據儲存、表達權利保護、個人隱私保護、網絡行為法律界定等方面的立法十分缺乏。在網民信息方面僅有《常見類型移動互聯網應用程序必要個人信息范圍規定》《App違法違規收集使用個人信息行為認定方法》等幾個規范性文件。現行法規偏重為治理主體賦權，缺少對權力運行的規范性制約，多數是以行政法規和部門規章為主。這種以部門立法的形式雖然為政府擴充了行政權力，給網絡治理帶來了便利，但是由于行政權力運行的邊界不明和程序缺失，如網絡內容治理的政策制度不完善、有害內容鑒別標準不明、治理主體的職責劃分有待細化、治理程序缺乏事先告知與事后說明等，容易導致相關職能部門越權、濫權等情況的出現。

網絡立法位階低，具有一定的滯后性，缺乏誠信規制，互聯網企業和媒體“把關”責任不足，網民主體意識和素質不強，加上一些造謠行為法律界定不明，違法成本低，不少網民有僥幸心理，借助虛擬化的網絡進行非理性的謠言傳播。如在新冠肺炎疫情期間，一些地區公安部門依據謠言的負面影響程度對一些造謠者進行拘留，然而絕大多數仍以批評教育為主。例如，青海公安機關在2020年2月11日發布通告，共監測省內輿情16.6萬條，處置網絡謠言等信息1303條，批評教育136人，僅有9人為行政拘留[20]。此外，對一些域外網絡服務商監管不足，網絡違法犯罪手段更新快、證據收集工作難度大。例如，從一開始的電信網絡詐騙到網貸詐騙、網購刷單返現、網絡婚戀交友詐騙等“新招”，網絡詐騙隱蔽性、迷惑性越來越強，破案難度也比較大，給不少受害者造成了嚴重的財產損失與心理創傷。

（四）技術升級：頂層規劃不足，核心競爭力不高

受機制、科技、能力等方面制約，信息技術戰略規劃相對缺乏，基礎設施易受攻擊，信息數據易遭竊取或篡改，用戶隱私保護、應用信任度有待加強，針對性技術手段相對匱乏，各類網絡空間要素安全事件頻發。根據2020年8月發布的《2019年中國互聯網網絡安全報告》，我國工業控制系統產品漏洞數量居高不下，DDoS攻擊呈現高發頻發態勢，遭受惡意程序入侵、數據泄露風險依然存在。某黑客組織2019年對我國300余個政府網站發起DDoS攻擊1000余次，重要黨政機關遭受釣魚郵件攻擊數量達56萬多次，通用軟硬件漏洞數量超過1.6萬個，事件型漏洞數量突破14萬條，新增移動互聯網惡意程序279萬余個，重要數據泄露風險與事件3000余起，企業用戶個人簡歷上億份、智能家居公司過億條信息數據遭泄露[21]。

網絡平臺在超鏈接時代的“超級權力”正在形成，如果政府在超級網絡平臺上的組織構建與技術運營定位不準，那么就很容易導致權力失衡、濫用壟斷、私有性與公共性沖突等危害。在人人都是麥克風的“超級權力”網絡世界，如果政府不及時發聲、不科學干預、不精準處置，一些事件必然會在網絡上持續發酵，有可能會背離事實，導致謠言不斷、惡意中傷的不良后果。但是，如果政府公權力主體過多介入網絡輿論，做出“民事糾紛刑事化”的處置方式，也會容易引發網民對公權力的不信任。

（五）文化弘揚：網絡公共文化體系建設不足，宣傳引導需進一步加強

網絡公共精神和網民安全意識薄弱，網絡文化安全體系更新不足，呈現出滲透性、變異性、侵害性、腐蝕性及破壞性等特征。網絡文化綜合治理效率低，發展不平衡和信息不對稱，時常出現網絡輿情誤導，影響地方政府公信力，如新冠肺炎疫情期間傳出的“雙黃連口服液能預防新冠肺炎”“板藍根能治療新冠肺炎”等網絡謠言，導致一些藥物被瘋搶。網絡詐騙、暴力、侵權等生態亂象泛濫，在很大程度上影響網絡傳播秩序、損害網絡先進文化、危害網絡意識形態安全。此外，參與制定網絡治理國際規則或公約的進程緩慢，國際合作交流與影響力有待提升。

四、網絡綜合治理體系的具體路徑

從美國、英國、日本三國的網絡治理實踐經驗分析，美國著重構建網絡安全治理組織體系，制定系列計劃、戰略、規范，優化網絡基礎設施;英國強調行業自律，加強法律規范、機構設置、社會協作、教育宣傳等方面;日本側重網絡立法、個人隱私與未成年人信息保護[22]。結合基本國情及互聯網發展狀況，我國應主要圍繞黨的領導、管理機制、法規制度、信息技術、協同聯動、宣傳引導和監督評估七個方面加強網絡綜合治理體系建設。

（一）黨的領導：建設網絡綜合治理體系的根本遵循

1.鞏固黨的全面領導地位

網絡治理的法治邏輯離不開黨的政治保障，離不開組織、政策、意識形態等資源的供給。準確把握信息化發展規律，持續深化互聯網管理改革，黨委、政府抓好網絡責任、不確定性、結構與合法性四大內容管理，提升合作、學習、風險管控、反應、培育和規范六種能力建設，整合網絡信息資源，推動協同共享，增強綜合治理效能。

2.樹牢中國特色治網理念

強化互聯網意識，由“維穩”“應急”的管控思維向“合法”“協商”的輿情預警轉變;把握政府介入的尺度，用好法律、市場、規范、架構四種治理手段;加強網絡輿情管理的政治動員、輿論駕馭、形象再造、議程設置等四種能力建設。堅持以人為本，積極拓展數字經濟發展空間，把蘊含和諧、自主和隱私等道德理念植入網絡空間架構，提升網民自律和公共理性精神。

（二）管理機制：構建網絡綜合治理體系的組織保障

1.創新網絡輿情管控機制

構建以公權力為主導、多元主體協同的管理體制，完善輿情監控、風險評估、干預應對、事后問責等機制，建立輿情風險與社會心態監測系統，加強對新聞網站、新媒體社交平臺、意見領袖等網絡內容生產者的監管。組建學術聯盟，加強輿情演化規律研究，建立重大事件的輿情案例庫。設置輿情反應指標等級，完善重大事件輿情分級、應對和新聞發布制度。設立輿情網頁專欄，及時發布權威消息。

2.健全組織機構與人才隊伍

完善組織領導機構，理順職能界限，強化行業社會組織的政策協同。加強網絡安全學科專業建設，抓好互聯網管理型、創新型和技術型人才的培養、引進和使用。建立人才評價機制，完善人才培育激勵措施，挖掘優秀網絡人才。組建輿情研判預警隊伍，創建領導干部“專家庫”[23]。

（三）法規制度：深化網絡綜合治理體系的主要內容

1.加強網絡法制保障

將網絡立法納入國家治理體系建設內容，加快法規制度規劃，完善網絡法規和部門規章，建立網絡法律顧問制度，提高法律位階，夯實支撐基礎。加強網絡治理的制度供給、控制和規范。網絡輿論“激活”既要有制度設計，又要有政府“吸納”各類輿論，達成有序治理[10]122。比如建立協商對話、網絡化參與、電子化公共服務、信息公開等制度，引導廣大網民理性參與討論，促進網絡制度化發展。

2.強化聯合監管執法

搭建監管執法協同平臺，提高網絡守法與治理效能。建立“制度+技術”執法模式，健全多部門、跨區域的網絡違法犯罪信息共享、案情通報、案件移送等制度。提升技術裝備水平，加大網絡執法力度，深入開展網絡知識產權保護等專項治理行動。

（四）信息技術：夯實網絡綜合治理體系的關鍵支撐

1.強化網絡運行安全防護

加強關鍵基礎設施建設，自主創新網絡信息技術，搶占信息技術制高點。加大資金、政策、平臺和人才支撐，著力推進在線安全監測，完善產品與服務安全審查制度，強化網絡運行與信息安全防護。完善網絡安全信息數據系統，開展網絡安全信息統籌機制、手段、平臺建設，加大信息安全技術保障。

2.加快發展網絡技術產業

創新數字經濟信息技術，積極發展網絡安全產業，加強大數據、云計算、虛擬技術的商業化、規模化應用。探索技術、法律與倫理規范相結合的整體方案，促進網民內容訪問的便利性和多樣性。推動“互聯網+”服務普及的平等化、便捷度。

（五）協同聯動：推進網絡綜合治理體系的核心環節

1.培育激勵兼容動能

加強多主體的信任溝通，夯實公共責任制，協調各主體關系，加強黨委領導、政府主導、企業履責、社會組織監督、網民及民眾自律。創建全員協同治理機制，夯實核心治理目標，有效回應主體訴求，優化調整治理方案，實現多元主體激勵兼容。開展基礎性、動態性、系統性、重點性和主攻性防范，科學管控網絡生態安全。

2.協同治理網絡平臺

加強部門聯動、行業自律和協作監管，凝聚企業、社會組織、技術社群、媒體和網民等多方合力。健全信息共享與應急聯動機制，完善平臺治理規章制度，強化平臺業務實時治理，推進網絡空間治理關口前移。把關新媒體，第一時間發布權威信息、搭建辟謠平臺、實施專業科普。打造移動電子訴訟模式，建立“微法院”，完善網絡作品知識產權保護機制。

（六）宣傳引導：鞏固網絡綜合治理體系的重要手段

1.創新網絡輿情表達

健全網絡溝通交流機制，有效暢通輿情表達，以“意見領袖”和自媒體聯盟形式，發揮輿論引導的協同效應。把握好新聞發布的分寸和社會心態的調適度，掌握新媒體傳播的特點和規律，創新傳播形式，把握正面宣傳與社會情緒釋放之間的平衡點，完善網絡輿論表達機制，加快網絡主流輿論話語權建設。

2.構建網絡文化體系

開展網絡空間價值觀宣傳，加強網絡安全分類教育和網民文明行為引導，建立網絡媒體公眾素養教育體系。培育以公共利益為核心的主體責任意識，維護網絡信息資源的公共性和公開性。重視網絡公德教育，創建向上向善的網絡先進文化，使網絡道德深入人心，并成為行動自覺。

（七）監督評估：健全網絡綜合治理體系的長效舉措

1.搭建多維監督體系

完善網絡內容監督懲戒機制，賦予用戶更多權利，發揮平臺技術優勢，搭建多層協同監督的網絡社團。加大網絡信息的資源共享和經費投入，完善政府信息公開和公眾監督機制，提升社會透明度，充分調動治理積極性，強化網絡參與、網絡問政、網絡反腐的政治責任。

2.構建風險評估體系

健全網絡安全風險第三方評估機制，設置指標權重，采集精確數據，有效分析網絡治理的現狀與任務。完善多層級網絡輿情預警管理體系，健全網絡安全事件分級響應、信息通報、檢測預警、專家咨詢等安全應急制度體系，探索網絡安全風險治理的國際合作機制。

總之，構建網絡綜合治理體系是一項綜合性、系統性工程，需要把握網絡治理特點，注重頂層設計，強化協同治理，完善法規體系，提升安全保障，加強網絡文明宣傳教育，構建多主體協同、多舉措并重的綜合治理新格局，加快實現推動數字經濟發展、保障網絡社會良序、創建風清氣正的網絡文明的綜合治理目標。

參考文獻：

[1] 中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-06（1）.

[2] 方濱興.定義網絡空間安全[J].網絡與信息安全學報，2018（1）：1-5.

[3] 徐漢明，張新平.網絡社會治理的法治模式[J].中國社會科學，2018（2）：48-71，205.

[4] 王煥斌.網絡社會：內涵及其特征探析[J].江西社會科學，2003（2）：149-151.

[5] 葉強.論新時代網絡綜合治理法律體系的建立[J].情報雜志，2018（5）：134-140.

[6] DENARDIS L.互聯網治理全球博弈[M].覃慶玲，陳慧慧，譯.北京：中國人民大學出版社，2017：2-5.

[7] 魯傳穎.網絡空間治理與多利益攸關方理論[M].北京：時事出版社，2016.

[8] 張小強.互聯網的網絡化治理：用戶權利的契約化與網絡中介私權力依賴[J].新聞與傳播研究，2018（7）：87-108，128.

[9] 董青嶺.多元合作主義與網絡安全治理[J].世界經濟與政治，2014（11）：52-57，156-157.

[10] 汪旻艷.網絡輿論與中國政府治理[M].南京：南京師范大學出版社，2015.

[11] 張志安，盧家銀.互聯網與國家治理發展報告（2018）[M].北京：社會科學文獻出版社，2018：244-246.

[12] 羅昕.全球互聯網治理：模式變遷、關鍵挑戰與中國進路[J].社會科學戰線，2017（4）：176-188.

[13] 周毅，吉順權.網絡空間多元主體協同治理模式構建研究[J].電子政務，2016（7）：2-11.

[14] 李海敏.“數字絲路”與全球網絡空間治理重構[J].國際論壇，2019（6）：15-29，155-156.

[15] 熊光清.中國網絡生態之治：問題與對策[J].哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2019（3）：2-7.

[16] 王小娟.領導干部網絡輿情應急處突能力提升策略[J].領導科學，2021（3）：52-54.

[17] 7歲女童眼睛被同學強塞紙片 一個月取出幾十張[EB/OL].（2019-11-11）[2021-03-02].https：//news.sina.com.cn/s/2019-11-11/doc-iicezzrr8722324.shtml.

[18] 常州小學生墜亡事件[EB/OL].（2020-06-19）[2021-03-03].http：//www.thepaper.cn/newsDetail? forward? 7903012.

[19] 劉勇，王雅琪.公共危機中“次生輿情”的生成與演化：基于對“8·12天津港爆炸事故”的考察[J].國際新聞界，2017（9）：116-133.

[20] 金華山.全省公安機關辦理涉疫情違法犯罪案件181起[N].西寧晚報，2020-2-11（4）.

[21] 國家計算機網絡應急技術處理協調中心.2019年中國互聯網網絡安全報告[M].北京：人民郵電出版社，2020：16-22.

[22] 邱玉婷.國外網絡綜合治理實踐經驗及啟示[J].互聯網天地，2019 （8）：28-31.

[23] 王國華.突發事件網絡輿情的動力要素及其治理[M]武漢：華中科技大學出版社，2017：170-175.

[責任編輯：丁浩芮]