基于國外經驗的農商行公司治理內外部機制完善

周昌發 陳紅艷

[摘 要] 當前，全國農村信用合作社大多已經改制為農村商業銀行，改制后其如何服務經濟發展仍需持續探索?，F實問題在于，鄉村振興戰略下的涉農金融供給疲軟，“三農”金融需求未得到充分滿足。合作金融改革的原因眾多，但長期主體地位及法律地位不明確、權利義務責任不對等是主要原因。改制后的農村商業銀行應聚焦主業、回歸本源，通過完善董事會和監事會制度、加快出臺農村商業銀行法、健全支農配套體系、差別化監管、落實股東大會法定職權、完善對董事、監事、高級管理人員的任用及議事規定、制定董事、監事、高級管理人員激勵約束機制等方式加強公司治理，尤其注重發揮法律的引領及固化作用，努力實現農村商業銀行商業盈利性及支農政策性的共生與共贏。

[關鍵詞] 農商行;公司治理;治理機制

自2004年全國深化農村信用合作社（以下簡稱農信社）改革試點啟動后，大部分農信社已陸續改制為農村商業銀行（以下簡稱農商行）。截至2019年12月末，全國農合機構法人數量共計2229家，占中國銀行業金融機構法人總數（4607家）的48.38%。其中，農村商業銀行1478家，占農合機構法人數量的66.31%;農村信用合作社723家，占農合機構法人數量的32.44%;農合行28家，占農合機構法人數量的1.26%，農信社股份制改革工作取得階段性成果[1]。農信社成立之初，以服務農村為己任，但因自身內部短板及體制運行不順等原因導致發展緩慢，支農方面在一定程度上表現為“有心無力”;在多輪改革探索后，農信社發展逐漸步入正軌，但又忙于追求利潤、做大規模，支農方面在一定程度上表現出“有力無心”。作為服務“三農”的金融主力軍，農信社如何立足當下，在追求商業盈利的同時服務本土經濟和鄉村振興，是一個值得探索和追求的問題。如今，農信社股份制改革的勢頭浩浩蕩蕩，但改為農商行并不能說就萬事大吉。如何真正成為獨立的市場主體，探索出一條發展之路，正是本輪改革的核心和挑戰，其間，公司治理就是一個重要的問題。

一、農商行公司治理概述

公司治理理論是隨著所有權與控制權分離的企業組織形式而產生的，公司治理的理論最初以股東利益至上為基礎。公司治理是所有者對一個企業的經營者管理和績效進行監督和控制的一整套機制安排[2]。后來，利益相關者理論出現并被學界普遍接受和運用，學者基于此對公司治理的探索取得新的成就，盡管仍然未能就公司治理的內涵達成一致，但大致可歸納為控制和監督經理人員行為，以保護利益相關者利益。也有學者將公司治理概括為：通過一套包括正式或非正式的、內部或外部的制度或機制來協調公司與所有利益相關者的利益關系，以保證公司決策的科學化，從而最終維護公司各方面的利益的一種制度安排[3]。

公司治理的實施機制由外部機制和內部機制構成。外部機制是指企業外部的力量和因素對公司治理產生的作用，外部機制大體包括法律、政府、債權人、資本市場、產品市場等。對于農信社（農商行）的外部治理機制來說，主要有三個方面。一是法律環境。法律環境是指法律在社會經濟中對各類主體權利和義務進行配置的總體狀況。就我國來看，尚無專門法律對農信社這一主體的法律地位作出明確界定，改制后的農商行仍然存在法律主體定位不明的問題，這對其持續發展、充分發揮支農支小作用形成制約。二是市場監督。市場是資源配置最有效的手段，市場也是檢驗管理效果的試金石。在我國，很多上市企業都是由國企改制而來，股權存在一股獨大的情形，雖然《中華人民共和國公司法》保護中小股東的制度設計為中小股東提供了保障，但是實踐效果不佳。對于大多數公司來說，股權分散，眾多持股較少的小股東存在“搭便車”心理，參與治理程度不高。三是金融監管。我國對金融的嚴格監管帶來了金融抑制的副作用，合作金融組織的經營狀況普遍不佳。有學者指出，政府對合作金融的監管應是必要且有限的，除非由于合作金融活動有損害社會公共利益的可能，且這里的“可能”應被限定為現實的可能而非抽象的可能，此時政府監管才需要出現[4]。在我國境內，嚴格監管適用于全部金融機構，沒有體現差別化，或者說差別化監管體現不明顯，缺乏監管重點，這一問題普遍存在，且亟須解決。內部機制則是通過對股東大會、董事會、監事會、高級管理層（以下簡稱“三會一層”）的權利、義務、責任及救濟方式進行設置，形成互相制衡的關系?！叭龝粚印弊饔檬欠癯浞职l揮，決定了公司治理的成效。從公司治理的根本體制來看，我國并未采用股東中心主義或董事會中心主義，而是采用分權控制結構。股東是公司的真正所有者，股東將其對公司資產的控制權委托給其他人履行，權利和義務隨之轉移，于是產生了所有權和控制權的分離。但實際上，董事和經營者都是受聘為股東經營管理財產的，正如亞當·斯密所言，又怎么指望他們能像私人合伙企業中的合伙人密切關注自己的錢財那樣憂心忡忡并謹慎地對待這些資金[5]。因而，“三會一層”應各司其職，保持權力的彼此獨立和制衡。

二、農商行公司治理存在的問題

（一）外部機制方面

“法在本體上是以權利和義務為基本粒子構成的，權利和義務貫穿于法的一切部門。法的運行過程以權利和義務為軸心，法的價值是通過規定和保障權利和義務來實現的?！盵6]一方面，我國《中華人民共和國公司法》采用董事會、監事會均向股東大會負責的混合治理架構，但《中華人民共和國公司法》對各主體的權利、義務界定不夠清晰，難免陷入“紙面上的法”的尷尬境地。另一方面，我國缺乏專門的農村商業銀行法，現有的規范性文件未得到有效執行，風險集中暴露，法規層級低，呈現出應急性和管理性特征，且懲治力度不夠大，約束力不足。目前，我國農商行參照《中華人民共和國商業銀行法》開展經營治理，但農商行與商業銀行在成立背景、服務對象、戰略定位及治理方式上都存在不同，參照《中華人民共和國商業銀行法》治理不精準。

在市場為主導作用的機制下，市場主體的外部監管主要依賴市場自動調節，由市場進行檢驗和監督，而股東則通過股權轉讓的方式實現對經理人的反向激勵。我國對農信社的外部監督則主要來自監管局和政府部門，未通過市場進行資源配置，導致監管范圍過寬、監管單位重復、監管效率低下，金融監管供給與需求不匹配，形成了市場監督缺位的現狀。應改變金融監管制度供給過剩的狀況，讓市場成為資源配置的首要方式，有的放矢提高監管效率[7]。

一方面，隨著市場經濟發展及改革進一步深化，經濟開放性和包容性逐步增強，農信社與其他商業銀行提供的產品、服務及客戶群體越來越趨同，這樣導致金融供給在某些方面（大型企業、壟斷行業等）白熱化競爭加劇，在一定程度上造成社會資源浪費;另一方面，鄉村振興下的“三農”金融需求卻無法得到有效滿足，農信社支農支小力度減弱，脫農離農趨勢明顯，風險集中暴露。讓農信社回歸支農支小、服務鄉村振興是破解當前困境的有效路徑，而法律的引領及固化作用至關重要、不可或缺。

（二）內部機制方面

內部機制主要表現為“三會一層”效能不足，未能形成分權合理、制約制衡的公司內部治理局面。農信社（農商行）股權的最顯著特征就是股東小而散，小社員（股東）缺乏行權意識，沒有參與管理的意愿。另外，農信社（農商行）的理事長（董事長）及內部理事（董事）由政府部門或上級指定，專業性不足。而被寄予厚望的獨立董事尚未達到預期的治理效果，汲錚、董申研究指出，被賦予代表中小股東利益使命的獨立董事，因其來源于大股東、控股股東，導致絕大多數獨立董事代表的是控股股東的意愿[8]。再者，我國大部分公司的監事會普遍發揮作用不明顯，對于公司治理機制本來就不健全的農商行來說，這一問題就更加突出。還有，“內部人控制”現象突出，“內部人控制”是“在現代企業所有權和控制權兩權分離條件下，企業經理人事實上或法律上掌握了企業的控制權，他們的利益在企業的戰略決策中得到充分體現，從而損害所有者利益的行為”[9]。隨著經濟發展，為了減短決策鏈條，董事會、高級管理層得到越來越多的授權，這就為事實上的“內部人控制”創造了條件。

三、國外農村合作金融組織治理經驗借鑒

從國際范圍來看，合作金融有四個基本特征：自愿性、互助共濟性、民主管理性和非營利性。這四個特征我國農信社均不具備，因而謝平認為我國正規的合作金融自始未真正存在過[10]。張德峰認為，我國合作金融的失敗歷史與現實困境表明，我國一直缺乏運行有效的合作金融行業組織[11]。雖然我國“合作制”機制不暢，甚至比照國際上規范的“合作制”金融還存在一定差距，但是不能完全否定我國對合作制金融的探索歷史。農信社作為我國農村“合作制”金融的典型，在“三農”發展中發揮了舉足輕重的作用。我國因農而生的農信社，與域外農村合作金融相比，雖然形式不同，但是初衷一樣，就是服務“三農”;而事實上，農信社在中國農村金融中的地位和作用也與域外“正規”農村合作金融是一致的，就是支持“三農”。因此，即便我國農信社的形式正在或者已經發生改變，但其歷史使命不會變，其多年的發展歷史奠定了其支農的基礎，所以國外農村合作金融組織治理經驗仍值得借鑒。另外，農村金融體系的構建是一個大工程，參考域外經驗對于完善我國農村金融體系具有一定的意義。

（一）立法支撐

國外發展較好的農村合作金融大多有一個共同特點，即擁有相應健全的法律護航，且法律幾乎是與合作金融相伴相生的。比如，德國在1864年設立首家農村信用合作社，1871年即頒布《產業及經濟合作社法》，為合作制指引方向;美國在1916年創立聯邦土地銀行，標志著美國的農村金融體系建立，同年美國國會即通過《聯邦農業貸款法案》，后又于1923年頒布《農業信貸法案》，于1938年頒布《聯邦農作物保險法》，完善了整個農村金融法律體系[12];日本1945年頒布《農林漁業金融金庫法》，1947年頒布《農業協同組合法》和《農業災害補償法》，及時支持了“三農”及合作金融的發展。我國農信社成立至今已70多年，卻始終未出臺一部專門法律進行規范和保障，這是農信社發展改革路上的一大缺憾。

（二）地位獨立

德國、日本、美國的農村合作金融都是獨立法人制，不管是官辦還是民辦，均賦予獨立的市場主體資格，各級之間不存在行政隸屬關系，也不需向行政機關負責，各級法人獨立經營、自負盈虧，上級對下級只提供資金結算、貸款、系統等服務。這樣的設計方能保證農村合作金融體系作為市場主體獨立行使職能，又便于提高結算速度和服務效率。經過數輪改革，我國農信社成為獨立的機構，但是實際上卻陷入了“外部人控制”的現實，直到現在這一問題仍然困擾著農信社的發展。

（三）體系融合

德國、日本、美國的農村金融體系都是多層次的，即政策性金融、商業性金融及農業保險互相協調、通力配合，其中政策性金融占據主導地位。它們還給予商業金融支農補貼或補償，如美國的免稅優惠措施、日本的利息補貼及風險補償機制。由政府建立并完善配套機制和激勵措施，調動商業性金融參與“三農”的積極性。發揮市場在金融資源配置中的基礎性作用，并加強宏觀調控和政策扶持[13]。農村金融體系是一個系統工程，其存在和發展不是孤立的，任何一類金融機構都只能解決部分農村金融問題[14]。顯然，市場在農村金融體系的配置上失靈，需要政策性調控，因此，我國農村金融體系的構建應從整體進行規劃、健全配套體系。

四、未來我國農商行公司治理外部機制的完善路徑

（一）完善董事會和監事會制度

我國《中華人民共和國公司法》預設的是股東大會、董事會分享決策權，監事會行使監督權，高管層行使執行權的分權結構，農商行公司治理中，應尊重《中華人民共和國公司法》并保持“三會一層”的分權治理結構，強化各機構的權力特征、明晰權利和義務、突出制衡效果。

1.完善獨立董事和董事會專門委員會制度

在《中華人民共和國公司法》現有董事會的規定下，在農商行內部設置專門委員會，發揮其功能。通過專門委員會與獨立董事的協作，強化董事會的內部權力監督機制，平衡利益與沖突[15]。專門委員會因其靈活的工作方式、充裕的工作時間、扎實的調查研究，能夠彌補董事會工作的不足。

2.完善監事會制度

監事會應實現監督方式的三個轉變。一是非專業化向專業化轉變，解決人員、機制的專業化問題;二是回顧式向展望式轉變，將風險防范的關口前移;三是對立式向合作式轉變，將董事會與監事會統一到公司治理的總體目標上來，二者成為共同體，在“充分信息權”[16]和“同意保留權”得以保障的前提下，監事會與董事會承擔連帶責任，成為利益共同體[17]。如此，既保障監事會的職權充分行使，同時也對其履職形成激勵和監督，確保權利和義務對等。

（二）加快出臺農村商業銀行法

市場經濟是法治經濟，現代商業需要法律制度，需要具有強大約束力保障的制度，因為這樣的制度具有可確定和可預見的作用[18]。“法律還必須服從進步所提出的正當要求……穩定性必須常常為調整留出足夠的空間。” [19]目前，我國關于商業銀行、農商行的規范性文件存在紛繁蕪雜、體系不完善、法規層級低、失效或修訂比例高等問題，應推動產權改革，完善商業銀行公司治理結構，讓商業銀行直接面向市場運作，監管方式由行政化監管轉為市場化監管[20]。中國擁有占據全國金融網點半壁江山的農信社（農商行）網點，面對當前農村的現實及改革創新的需求，迫切需要法定農村金融機構履行社會責任，突出強調法治在鄉村振興戰略中的重要地位[21]。因此，出臺農村商業銀行法是當務之急，其構建應從戰略定力、股權管理、董監高任職資格、省聯社職能定位等方面完善。

1.堅持支農支小戰略定力

在農村商業銀行法中明確支農支小信貸比例，規定農商行的法定義務;健全對農商行支農支小的扶持體系，給予稅收優惠、財政補貼，明確農商行的法定權利。從國外農村金融發展的經驗來看，政府要建立和完善配套制度體系，鼓勵商業性金融參與到“三農”中來?？蓞⒖济绹哪Ｊ剑魑囊幎▽χмr業務給予風險補償，同時參考日本、德國模式，構建完善的農業保險和風險抵補機制，鼓勵農商行主動支農支小。

2.明確股權結構及管理

農村商業銀行法需對引入民營資本或者引入戰略投資者進行明確，對持股比例進行上限控制，既激發各市場主體活力，又杜絕地方政府或政府控股企業一股獨大，從而有效緩解“外部人控制”現象。股權結構優化可與引入戰略投資者相結合，倡導引入上市銀行、上市農商行等同業標桿參與治理，有效提升和優化治理水平。由于擁有相同的使命和治理經驗，農商行之間開展并購重組有利于堅持支農支小的定位，形成新的戰略合作模式，因此，要明確農商行機構之間的并購重組作為化解金融風險的手段。

3.明確董事、監事、高級管理人員的任職資格及激勵約束機制

農村商業銀行法應在《中華人民共和國公司法》的基礎上，對董事、監事、高級管理人員的專業背景作出具體規定，優先選拔具有“三農”、經濟、金融、法律、投資等專業背景的管理人員，充分遵循市場化原則擇優選任。建立健全董事、監事、高級管理人員的激勵約束機制，明確貨幣薪酬遞延支付，增設股權激勵條款。一方面，目前金融環境日新月異、金融風險凸顯，固定薪酬制度導致董事、監事、高級管理人員承擔的風險與收益不匹配，驅動力不足;另一方面，金融風險高發，貨幣薪酬遞延支付及股權激勵機制也有助于激勵董事、監事、高級管理人員以獲得長期期待利益為出發點，避免僅追求短期效益而忽視長期規劃。

4.明確省聯社職能定位

農商行是共同委托代理的典型，股東與董事會（董事長）之間形成一重委托代理關系，省政府（省聯社）任免董事會（董事長），因此省政府（省聯社）與董事會（董事長）之間也形成一重委托代理關系。這是省聯社改革不徹底的表現，農商行董事會、高管層不能完全代表股東大會行使權利、義務，權責不明晰，不符合現代產權制度的基本要求。2015年12月31日公布的《中共中央? 國務院關于落實發展新理念加快農業現代化? 實現全面小康目標的若干意見》中再次對省聯社去行政化改革作出要求，提出可探索省聯社改制為金融服務公司的模式，主要向轄區內法人機構提供服務及調劑等金融服務[22]。因此，在構建農村商業銀行法的過程中，應該明確省聯社的功能定位，從法律層面去行政化，使省聯社成為提供結算、信息、系統、審計等支持的服務平臺。

（三）健全配套支農體系

農信社合作金融改革最主要的原因是合作體制與商業化之間不可調和的矛盾[23]。另外，涉農業務的成本、收益與風險不相匹配，導致農商行與政府和監管機構之間沒有達到激勵相容，而治理的根本途徑是協調二者之間的矛盾[24]。可見，農商行的改革，應聚焦商業盈利性和支農政策性的平衡，具體可從以下幾個方面入手。

1.深化政策性金融改革

中國農業發展銀行（以下簡稱農發行）是中國唯一一家農業政策性銀行，但近年以來，農發行的職能定位不夠清晰、支農效果有待提高，應繼續完善配套機制。通過完善立法，明確政策性銀行的職能定位，明確操作規程、風險補償及利潤分配;基于鄉村振興的背景和需要，賦予農發行全面的“三農”金融職責，統領中國農村政策性金融改革。另外，要加強對農發行支農效果的考核，并建立政策性銀行與商業性銀行合作機制，激勵農發行與農商行進行合作，可借鑒德國的政策性銀行向商業銀行提供低息貸款，商業銀行再進行轉貸賺取利差的方式。

2.構建農業信用擔保體系

應完善農業保險制度，逐步將農業全部納入保險范疇，保險公司對于農業損失給予賠償，降低農業高風險。購買農業保險的單位和個人，在保險費支出的一定范圍內給予稅收優惠。如果金融機構基于此發放涉農貸款，那么農業風險得到一部分轉移，經營風險降低，將激發出金融機構支農的積極性。

3.健全農業金融風險補償機制

為了激勵農村金融機構持續保持對涉農業務的熱情，大多數國家普遍的做法就是對涉農業務給予長期的免稅優惠。據世界信用聯合會的調查結果，在81個成員中，對信用社免收所得稅的國家和地區占68%，日本、美國等直接免收所得稅、營業稅等主要稅種[25]。有的國家雖然不免收信用社所得稅，但是也會給予一定稅收優惠，以幫助其提高盈利水平。目前，我國對農信社的扶持力度仍然不足，農信社對涉農業務積極性仍然不高，根本原因還是收益與風險不匹配，激勵機制不夠。

（四）差別化監管

對于銀行來說，監管是獨立和區別于市場的一種外部治理力量，是銀行內部決策的一個明確和獨立的維度[26]。從國際經驗來看，多個國家對農村金融機構普遍采取不同程度的差別監管。首先是不良貸款的差別監管。在印度，一般性貸款逾期90天就進入不良管理，而印度政府為了鼓勵農村金融機構能夠迅速發展，對支農貸款予以寬容，在超過2個周期仍未還款才會被認定為不良貸款。其次是資本充足率的差別監管。例如，美國在資本充足率的監管上，對儲蓄貸款協會的要求低于商業銀行。在我國，實施差別化監管是黨中央農村金融政策的重要組成部分，也是推動金融機構提高農村金融服務質量和效率的重要政策措施[27]。農信社的經營宗旨在于支農支小，監管部門應訂立科學嚴格的監管考核指標體系，完善差異化監管的機制和手段，引導和激勵農商行堅守戰略定力，在實現自身盈利及支農支小上取得平衡。

五、完善我國農商行公司治理內部機制的建議

（一）落實股東大會法定職權

農商行應堅持選擇有“三農”背景、了解“三農”、支持“三農”的大股東，確保大股東充分了解農商行的歷史、使命和發展規劃，明白農商行所處環境及風險，認可農商行的戰略定位?；谵r商行普遍存在股東小而散、數量眾多的問題，股權管理是劣勢，但可探索將劣勢轉化為優勢，江蘇省常熟市農商行的做法可提供一些參考。常熟市農商行利用“人熟地熟”的優勢，將股東分片劃至網點，網點工作人員通過日常走訪、收集意見建議，提前做議案解讀等方式，逐步培養小股東的參與熱情。另外，通過加強與股東的聯系，培育股東忠誠度，使股東認可、認同農商行，并自愿成為農商行的宣傳者和代言人[28]。浙江省紹興市瑞豐農商行在轄區內建立了豐收驛站和駐村人員制度，豐收驛站是將服務的網絡延伸到村村寨寨;駐村人員制度是農商行選擇熟悉片區的本地人員，作為農商行在本片區的聯絡人，幫助了解民情、溝通民意[29]。

（二）完善對董事、監事、高級管理人員的任用及議事規定

堅持“五湖四?！薄⑷稳宋ㄙt的原則，注重選拔經驗豐富、專業專注，同時具有“三農”、經濟、金融和法律專業背景的人員，堅持把好準入關。另外，借鑒重慶農商行的有益探索，它們的專門委員會由獨立董事任主任委員，并將專門委員會置于決策之前，充分進行調研，視情況直接參與方案起草，同時以專業角度對方案進行論證，助推決策合法合規，提前把好決策關。監事會要不斷建立健全監事會工作規則和流程，在農商行的具體經營管理中，堅持以合規穩健發展為導向，逐步理順關系。監事會也要探索由結果監督向過程監督轉變，全程列席，及時糾偏，提高決策效率，切實改變“馬后炮”的監督方式。

（三）制定董事、監事、高級管理人員激勵約束機制

公司治理的關鍵在于高管人員的選拔和激勵機制。股東大會分權后，具體決策權、執行權、監督權便轉移到董事會、監事會和高級管理層手中，他們掌握了大量信息，并對公司的治理負有首要責任。因此，在堅持市場化選拔之后，進行市場化的激勵和約束機制，才能充分落實董事、監事、高級管理人員的職責。

1.完善對董事、監事、高級管理人員的激勵機制

高管貨幣薪酬與農信社激勵作用正相關，要充分發揮這一機制的激勵作用，需要普遍建立起延期支付的高管激勵機制，并適當提高延期支付的比例，年限設計也需要與風險相匹配。薪酬延期支付主要是基于銀行業風險暴露期長、信息不對稱的制度設計，用于激勵董事、監事、高級管理人員著眼長遠，杜絕出現拿錢走人、不計風險成本的短視行為。對于高管薪酬中的貨幣激勵部分，學界基本達成一致，認為貨幣激勵是最直接最有效的方法，并可以通過延期支付進行約束和限制;對于股權激勵，目前我國實踐尚未取得顯著效果，但在國外施行效果良好，我國可以借鑒。

2.完善對董事、監事、高級管理人員的約束機制

約束機制是為確保委托—代理關系的目標正確，確保董事、監事、高級管理人員的行為符合委托人的方向、利益和目標。約束機制主要包括合同約束、公司章程約束和機構約束。董事、監事、高級管理人員的任用需簽訂合同，可在合同中對代理目標作出約定，預設獎懲，以此約束董事、監事、高級管理人員的任職行為。在章程設計時應充分考慮權力制衡和救濟，將董事、監事、高級管理人員的權力關在章程的籠子里，使其行為朝著預設方向前進。公司所有者授權董事會一定決策權，自身保留最終控制權。監事會監督董事會及高級管理層的行為及效果，監事會同時也接受所有者的監督考核，如此形成制約制衡關系。

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