長三角一體化債券的發行模式與資金管理探索

方姝茜

摘要：在長三角一體化發展進程中，相關公益性項目涉及多省聯動，存在發債需求。但目前基于省域管理的專項債發行模式無法完全滿足相關需求，需在發行主體、額度和預算管理制度、資金管理、償債安排等方面進行適當調整和創新。建議構建長三角一體化專項債靈活的發行機制，并加強對募集資金管理的監督，對相關涉訴實行集中管轄，以形成可復制、可推廣的一體化專項債制度經驗。

關鍵詞：長三角一體化專項債預算編制資金管理

現實需求：發行長三角一體化債券的必要性

2019年12月，中共中央、國務院印發《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，對長三角一體化發展的區域發展格局、產業體系建設、基礎設施互聯互通等作出了統一部署，重點要求協同建設一體化綜合交通體系、新一代信息基礎設施、跨區域能源基礎設施、省際重大水利工程等。

與僅服務于本省域內的公益性項目相比，長三角一體化建設的交通體系、信息基礎設施等項目涉及多個區域，需要在多個省級政府或計劃單列市政府（以下統稱為“省級政府”）之間進行協調，涉及多個省份的預算管理，在社會效益上不再局限于服務本省。隨著長三角一體化向縱深推進，將會有更多區域合作項目開建，需要投入大量資金。

關于金融一體化對長三角區域發展的支持作用，理論界和實務界已形成廣泛共識。有學者指出，推動長三角地區金融協調發展有利于促進區域產業結構調整和升級，增強長三角地區作為一個區域的整體實力和綜合競爭力。

目前，商業銀行支持長三角一體化的主要方式為投入信貸資源。間接融資方式雖然在支持公益性項目建設方面發揮了重要作用，但是也具有一定的局限性，最根本的原因在于銀行一般傾向于面向本地區提供貸款，這容易導致地區之間的資金流動，不能完全適應跨省域一體化項目建設的需要。此外，過度依賴間接融資容易產生銀行體系的系統性低息貸款，從而刺激信貸過度增長，使信貸質量難以得到保障。因此，有必要推動通過直接融資方式支持長三角一體化建設?！堕L江三角洲區域一體化發展規劃綱要》也提出“在政府債務風險可控前提下，加大對地方政府債券發行的支持力度，中央分配新增地方政府債券額度向示范區傾斜”。

制度反思：當前一體化債券的發行模式與局限

（一）現有一體化債券發行概況

一體化債券發行早有先例，發行品種包括信用債和利率債中的地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）。截至2020年底，我國共發行京津冀、長三角、粵港澳等一體化專項債58單，發行規模合計2319億元。

1.一體化信用債券發行模式

一體化信用債券與普通信用債券的區別首先在于募集資金主要投向一體化區域內的公益性項目建設，發行人一般為區域內國有企業，其股東多為地方政府、地方政府國資委、地方政府財政局或者城投公司。發行人特殊的股權結構及主營業務保障了募集資金用于一體化項目。如在2019年4月15日，京津冀城際鐵路投資有限公司發行2019年度第一期中期票據，募集資金為10億元，用于城際鐵路聯絡線（一期）、京唐鐵路、京濱鐵路項目建設。

然而，在當前信用環境趨緊的大背景下，若大面積推廣信用債發行模式，可能會導致地方政府隱性債務增加，不利于防范地方政府債務風險。

2.一體化專項債券模式

目前的一體化專項債均由某一省級政府發行，募集資金主要投向省內一體化公益性項目。如在2020年5月，河北省政府發行河北省京津冀協同發展專項債券（一、二期）——2020年河北省政府專項債券（二十、二十一期），募集資金主要用于河北省所轄張家口、廊坊和滄州3個設區市京津冀協同發展專項項目建設。

長三角一體化建設涉及大量跨省域公益性項目，由于項目本身具有一定的收益，因此可以專項債形式向社會進行融資。然而，這種發行模式的局限性在于難以滿足涉及跨省多地一體化項目整體建設的需要，可能會影響整體項目的進展。

（二）當前發行制度與一體化項目融資需求不夠匹配

1.發行主體存在限制

依據《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》，地方政府專項債券的發行主體為省級政府，并未明確可否允許省級政府聯合發行，也未明確可否由其他政府機構作為發行主體。如僅由單一的省級政府發行專項債，就相關公益性項目在省內的部分募集資金，則無法從根本上解決公益性項目省際部分資金來源的問題。因此，有必要對現有專項債發行主體限制進行調整。

除單一省市發行外，一體化項目專項債的發行主體設計主要有以下兩種選擇。

一是由江浙滬皖三省一市（以下簡稱“三省一市”）聯合發行。由于一體化基礎設施項目往往服務于一體化區域內的所有成員，因此，可考慮由受益省級政府共同發行集合債券。類似的情況在我國債券市場上已有中小企業集合債券發行先例，其發行企業各自確定額度，分別負債，使用統一名稱，統收統付，捆綁發債。

然而，從發行目的來看，中小企業集合債券的推出意在解決中小企業償債不確定性較大、獲取擔保能力較弱的問題。而專項債依托政府信用，在發行端并不存在信用聚集的需求。同時，參照中小企業集合債券發行模式，由三省一市發行集合專項債僅適用于各省域內項目存在明確界限的情形，各自發行、各自還本付息的方式并不適應一體化項目開展的整體需要。

二是由一體化專項債券發行機構發行。若聯合三省一市設置一個一體化債券發行機構，牽頭負責一體化項目的資金預算、使用、監督等事宜，則可以提高項目的資金使用效率?？紤]到長三角三省一市同屬于我國省份，可以探討設置長三角一體化項目債務署或類似的專門機構（以下簡稱“專門機構”），以該機構的名義發行專項債券。為充分發揮專門機構的效能，在機構設置上，其應當與各省級政府相對獨立，如可考慮設置為財政部特別機構。

2.額度和預算管理制度有待細化

在一體化專項債券的額度和預算管理方面，現行專項債券發行制度有三個問題需要進一步明確。

一是分地區專項債限額是否可以由財政部向非省級財政部門下達。為控制地方政府債務風險，專項債實行限額管理。但目前我國專項債額度均以省份為單位審批，尚未出現對除省級政府以外的其他機構批準額度的情形。其主要原因在于限額分配管理需要綜合考慮地方政府的財政收入、風險承擔能力、融資需求、資金效益等。若對長三角三省一市整體審批一體化項目聯合額度或對一個跨省份專門機構審批專項債額度，則可能造成該額度與省級政府額度的審批考量因素不一致，也存在與各省份專項債額度重復計算的可能。

二是長三角一體化專項債券額度與三省一市自身額度之間的協調、轉化機制問題。如前所述，一體化公益項目涉及多省，對于向聯合主體或特殊主體批準的專項債額度，其與已開工建設一體化公益性項目之間可能存在額度轉化的需要。一體化項目專項債發行額度是否覆蓋省級政府已發行的一體化項目專項債券？若覆蓋，當其用盡或有結余時，可否與省級政府的專項債發行額度進行轉換？這些問題都需要明確。

三是省級政府的預算編制相關權力可否進行讓渡?！吨腥A人民共和國預算法》對于地方政府的預算編制、執行、調整、匯報均以省級政府為最高單位。若允許長三角三省一市聯合編制或以專門機構的名義編制專項債券預算，則意味著省級政府的預算編制等相關權力以及專項債工作實施方案編制權力可以讓渡，與現行法律規定存在沖突。

3.償債安排尚未明確

若專項債由三省一市聯合發行，則由于長三角一體化公益性項目本身具有不可分割性，償債資金的比例分攤可能會在內部引起爭議，從而影響效率;若由專門機構負責發行，則突破了當前關于專項債券償還主體為省級政府的要求。同時，一體化專項債券募集資金在多省之間的分配也需要議事協調機構協商統籌，資金運營需要強有力的內部、外部監督機制進行監督。

規制建議：兼顧靈活發行與精準監管

（一）研究設立專門機構，允許單主體發行、多主體發行、專門機構發行等多種發行模式并存

如前所述，一體化公益性項目具有特殊性，不能完全套用現行的專項債發行體制。即使是采用長三角三省一市聯合發行集合債券的發行模式，也需要一個牽頭機構。因此，建議研究設立長三角一體化項目債務署等專門機構，統一負責專項債的項目申報、預算編制及調整、債券發行、資金管理、信息披露等事宜。

為協調區域經濟一體化發展，曾有學者建議，按經濟區域設立某些部委的一、二級分支機構，區域經濟分支機構的行政權限應高于一般省級分支機構。專門機構的設置在一定程度上與該思路類似，其在債券發行及相應管理事項上的行政權限應高于一般的省級財政廳，可以對長三角三省一市的專項債預算編制、發行、資金使用、債務償還等事宜進行統籌協調。

在試點初期，可考慮根據項目的具體情況，一體化專項債應兼容單一省級政府發行、多個省級政府聯合發行以及專門機構發行三種模式。

若某個一體化項目僅涉及某一省份，例如單一省份的機場建設，則可允許所在省級政府單獨發行專項債，該債券可冠名“長三角一體化項目”字樣，現行專項債基礎制度可以滿足此種發行模式的需要。

若某個一體化項目涉及兩個或兩個以上省份，且權利與義務關系明確，例如兩地或多地間的高速路建設，則可考慮由所涉省級政府聯合發行集合債券，但應當由專門機構作為牽頭機構，負責項目整合、文件起草、資金管理等事宜。在該種模式下，需要立法明確省級政府可以聯合發行專項債。

若某個一體化項目涉及兩個或兩個省份，且在資金、人員等方面的邊界不明晰，例如區域信息樞紐港建設，則由專門機構作為專項債發行人并承擔還本付息義務。在該種模式下，需要對《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》進行修改，允許其作為特殊主體發行專項債。同時，還需立法明確專門機構可承接專項債額度。此外，還需配套對應的預算管理體制，對于省級政府的專項債預算編制、執行、調整、匯報，工作實施方案編制權力以及資金償還義務主體等內容，在立法層面適當突破，明確可由專門機構牽頭上述事務，防止地方政府之間可能存在的權責不清問題（見表1）。

（二）優化募集資金管理的監督機制

對于長三角一體化專項債券的募集資金管理，應實施內部、外部雙重監管，引入外部審計。在募集資金的具體使用方面，重點防范資金閑置現象。在2018年，審計部門對18個省本級、17個市本級和17個縣共52個地區政府債務進行審計，發現35個地區有290.4億元債務資金因籌集與項目進度不銜接等原因閑置。專項債資金閑置，主要是因為項目未按照既定計劃開工。專項債資金的有效運用考驗專項債券項目收益的真實性和可持續性，也是地方政府項目建設、資金使用及監督等政務管理能力的綜合體現。

為了防控專項債債務風險，確保專項債發行、使用過程公開透明，充分發揮專項債支持公益性項目的作用，有必要對專項債資金的募集和使用等信息進行公開，接受社會公眾的監督。以美國市政債為例，發行人每個月會向公眾披露募集資金使用進度、項目收益實現情況等信息，這有利于投資者及時了解募投項目的最新情況。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，要求加大地方政府債券信息公開力度，推進全國統一的地方政府債務信息公開平臺建設。2019年12月，中國地方政府債券信息公開平臺正式上線試運行，定期公開地方政府債務限額、余額、經濟財政狀況、債務發行、存續期管理等信息。從試運行情況來看，該平臺公布的信息仍可進一步優化。如在存續期資金使用方面，該平臺主要披露資金支出的大類，后續還可考慮加大對專項債券存續期資金使用狀況的披露力度，注重披露資金的具體使用信息。

目前，在專項債資金的?？顚Ｓ梅矫嫒匀狈θ珖缘闹贫纫幎ǎ饲吧钲谑胸斦瘑T會發布《深圳市財政委員會關于深圳市政府專項債券資金管理有關事項的指導意見（征求意見稿）》，提出對專項債資金實行專戶管理，同一發行人發行兩個或兩個以上專項債所募集的資金應當分別設立獨立的債券資金賬戶，以確保債券募集資金安全。建議參考相關做法，盡快在法律或者部門規章層面確認專項債券資金實行專戶管理。

（三）對一體化專項債涉訴實行集中管轄

目前，我國尚未發生地方政府債券違約事件。但考慮到地方政府債券市場化發行的大趨勢，有必要構建針對相關違約糾紛的爭議解決制度。以美國市政債為例，根據穆迪的統計口徑，1970—2016年美國投資級市政債累計違約率為0.09%，而高收益市政債累計違約率達8.17%，全部市政債違約率為0.15%。一體化專項債相較普通專項債而言，在發行、償還、評級模式等方面均有所不同，在債券市場對外開放的大背景下，還有可能迎來境外投資者，如遇違約糾紛，情況更加復雜，應提前予以防范。

《最高人民法院關于上海金融法院案件管轄的規定》明確，上海金融法院管轄上海市轄區內應由中級人民法院受理的第一審金融民商事案件和涉金融行政案件，這有利于構建法治化營商環境。此前已有學者指出，在長三角一體化過程中要充分發揮上海金融法院的專業優勢，不斷完善金融仲裁機制和金融糾紛案件多元化解決機制。后續，建議由長三角地區單一的專業化法院集中管轄長三角一體化專項債券的相關訴訟，保障審判的專業水平，以免由各地法院分別受理造成的管轄混淆以及類案裁判差異過大的現象。

結語

從我國境內區域一體化發展情況來看，長三角區域在戰略定位、資源配置、協同經驗等方面均具有一定的示范意義。當前經濟形勢仍然復雜嚴峻，不穩定性、不確定性較大，長三角區域需要擔當起新發展格局的重要支點作用，其高質量一體化進程將成為我國區域現代化治理的有益嘗試。深入研究長三角一體化專項債相關制度并推動其落地實施有助于支持區域性公益項目建設，并可為我國區域一體化提供可復制、可推廣的一體化專項債制度經驗。

作者單位：華東政法大學經濟法學院

責任編輯：張欣 劉穎

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