瀾湄流域網絡犯罪治理的SWOT 態勢分析

張莞淇，劉宏斌

（中國人民公安大學 涉外警務學院，北京 100038）

瀾滄江—湄公河流域（以下簡稱“瀾湄流域”）受其特殊政治經濟環境與獨特地理位置的影響，一度成為毒品犯罪、武器走私、非法移民以及拐賣人口等犯罪滋生的溫床，隨著信息技術的發展，以電信詐騙、網絡賭博為代表的網絡犯罪在瀾湄流域日益猖獗。網絡犯罪給瀾湄流域的安全、和諧、穩定帶來巨大沖擊，也對我國國家安全、社會秩序和人民生命財產安全造成了嚴重威脅，網絡犯罪已經成為流域各國亟需高度重視并應合力應對的新型安全挑戰和現實威脅，重新審視瀾湄流域的網絡犯罪治理刻不容緩。基于此，本文運用SWOT 分析法，在厘清瀾湄流域內網絡犯罪現狀與發展態勢、系統掌握瀾湄流域網絡犯罪治理的內部優勢和劣勢、外部機遇和挑戰的基礎上，探究瀾湄流域網絡犯罪的治理對策，以期促進流域國家間執法安全合作的改革與創新。

一、瀾湄流域網絡犯罪治理現狀

近年來，瀾湄流域執法安全合作已經在維護航道安全、打擊跨境犯罪等多領域發揮了重要作用，在流域治安根本好轉的情況下，網絡犯罪成為流域內亟待解決的新型安全問題，其嚴重危害性更加凸顯，打擊流域網絡犯罪的現實需求也日益增加。

2019 年，公安部部署開展了打擊網絡犯罪的“云劍”行動，組織北京、重慶等13 個省份分赴柬埔寨、老撾、越南等國，與當地警方開展執法安全合作，先后搗毀境外窩點65 個，抓獲犯罪嫌疑人2053名，累計止付凍結涉案資金474.3 億元，勸阻受害人122.3 萬人。[1]跨境網絡執法合作有效壓縮了網絡犯罪的生存空間，然而瀾湄流域的網絡犯罪治理態勢仍不容樂觀，對流域網絡犯罪進行有效治理仍是維持流域安全穩定的重要課題。當前，瀾湄流域網絡犯罪具有以下特點：首先，傳統犯罪趨于網絡化。瀾湄流域的網絡犯罪與傳統犯罪相互交織，具體表現為利用網絡實施賭博、侵犯公民財產安全和個人隱私、助推毒品交易傳播、危害公共安全等，網絡犯罪已經成為危害流域安全穩定的毒瘤。第二，瀾湄流域成為網絡犯罪的窩點。隨著國內公安機關不斷加大網絡犯罪的監管力度，犯罪分子為逃避抓捕，往往將窩點設在域外。廣東省公安廳對全省百起特大網絡犯罪案件進行分析，已掌握窩點地域的48 起案件，其中有42 起案件窩點位于東南亞地區，以瀾湄流域為甚。[2]第三，犯罪主體趨于集團化。集團化的網絡犯罪往往具有隱蔽性和有組織性，這給流域執法部門的調查取證、追蹤偵破、追贓防范等工作帶來阻礙。

二、瀾湄流域網絡犯罪治理的SWOT 分析

SWOT 分析法是20 世紀80 年代美國舊金山大學Heinz Weihrich 教授提出的，通過綜合分析研究對象的內部條件和外部環境，進而研判最佳戰略的一種信息研究分析法。其中S 代表優勢（strengths）、W 代表劣勢（weaknesses）、O 代表機會（opportunities）、T 代表挑戰（threats）。瀾湄流域網絡犯罪治理同樣受到內部劣勢和外部挑戰的制約，因此，SWOT 分析法能夠系統、準確地把握流域網絡犯罪治理的現狀與發展態勢，為發揮優勢、抓住機遇、克服劣勢、迎接挑戰，從而為更好地推動瀾湄流域網絡安全執法合作提供有力的分析工具。

（一）優勢分析

優勢指向研究對象內部的資源積累和競爭力、影響力的凸顯，瀾湄流域執法部門在長期的執法安全合作中形成的競爭力和影響力為打擊流域新型網絡犯罪奠定了良好的基礎。

1.瀾湄各國有良好的警務合作基礎

自20 世紀90 年代，中國、老撾、緬甸、泰國、柬埔寨和越南，即瀾湄流域六國就因地緣相近而開始開展區域警務合作與交流；2011 年，湄公河“10·5”案成為中老緬泰四國在湄公河流域開展聯合巡邏執法的契機；2015 年柬埔寨和越南加入瀾湄合作機制；2017 年12 月，瀾滄江—湄公河綜合執法安全合作中心（以下簡稱“瀾湄執法中心”）成立，成為瀾湄流域警務合作的里程碑事件，標志著該流域警務合作從中國與東盟的合作框架發展為由“單案合作”到“聯合巡邏執法”再到“系統的綜合執法機制”的新型區域警務合作模式。[3]目前，瀾滄江—湄公河流域執法安全合作機制已經運行九余年，瀾湄各國在禁毒、反恐、打擊非法移民、拐賣人口等多個犯罪領域達成共識并有較為成熟的協作機制。面對新型的跨國網絡犯罪，瀾湄流域各國良好的合作基礎和較為成熟、系統的綜合執法機制會在一定程度上促進流域國家間執法安全合作的改革與創新，從而形成更為長效化和常態化的執法合作機制。

2.瀾湄執法中心具有區域安全合作的平臺優勢

瀾湄執法中心作為瀾湄合作框架下第一個綜合性的執法安全合作類政府間國際組織，有效填補了區域執法安全合作空白，是瀾湄各國合作治理犯罪的有效平臺。通過與國際刑警組織、歐洲警察署等執法安全合作類國際組織的橫向比較和對瀾湄執法中心自身縱向分析，可見瀾湄執法中心的優勢主要體現在以下幾個方面：第一，瀾湄執法中心人員集中辦公，具有團隊合作優勢。瀾湄執法中心成員國各自派一名代表擔任中心副秘書長以協助秘書長工作并選派執法人員在中心集中辦公，全天候地圍繞瀾湄流域的突出犯罪問題展開工作。目前，經中心統一協調部署，已開展了打擊人口拐賣與打擊易制毒化學品非法販運的兩個聯合行動。[4]在中心各成員國的協同努力下，必將極大促進流域網絡犯罪治理能力的提升。第二，瀾湄執法中心為流域各執法部門提供了培訓交流的平臺。結合流域各國執法部門的實戰需求，中心已經成功舉辦打擊人口拐賣、禁毒、反恐怖預警等各類執法研修班，扎實地推進了各成員國執法人員的執法能力建設。第三，瀾湄執法中心搭建了便捷的數據傳輸網絡和情報信息平臺。2019 年瀾湄執法中心開發建設LMIN 信息系統（瀾湄執法信息交換平臺）并已在各成員國部署了專用終端，該信息系統包含失蹤人口、跨國案件協查等多個子系統，具有網上追捕逃犯、執法信息報送、即時通信使用等功能。[5]2020 年新冠肺炎疫情期間，LMIN 信息系統已經在推進流域國家聯合行動、開展毒品案件線索傳遞、偵辦會商等工作領域發揮其情報信息交換平臺作用，有力地保障了流域禁毒執法合作的務實性與高效性，[6]為流域國家網絡執法安全合作奠定了基礎。

（二）劣勢分析

劣勢指向研究對象自身存在的短板或問題，流域復雜的政治環境、不同的經濟基礎以及有限的執法合作能力將制約流域網絡安全執法合作的發展，需要正視并解決。

1.瀾湄流域政治環境敏感復雜

盡管瀾湄各國地緣相近、人文相親且有良好的警務合作基礎，但是流域網絡犯罪治理依然面臨敏感而復雜的政治環境帶來的推進障礙。一方面，瀾湄國家間的政治互信不足。其他瀾湄國家在領土面積、經濟實力和人口數量方面都與我國具有較大差距，近年來，中國綜合國力和國際影響力的不斷提升引發了流域一些國家的不安全感。瀾湄各國不穩定的政治局勢加之瀾湄國家間的歷史恩怨和現實競爭嚴重影響了區域安全合作的廣度和深度。另一方面，域外大國的博弈加劇了區域安全合作的復雜性。美國、日本等域外大國相繼加大對一些瀾湄國家的投入以平衡中國對瀾湄各國的影響力，各個利益集團的復雜競合關系對流域網絡犯罪治理的推進造成了一定的阻礙。[7]

2.瀾湄流域網絡犯罪治理能力有限

瀾湄各國經濟發展水平不均、網絡基礎建設和技術發展不平衡、政府管控能力存在差異的現狀制約了流域整體網絡犯罪治理能力的提升。在網絡硬件設備建設的層面，由于網絡犯罪證據多以電子的方式呈現，案件的調查取證、追蹤偵破等環節都需要硬件技術作為支撐，然而，瀾湄執法中心LMIN信息系統及其多個子系統還處于初步投入使用的階段，瀾湄各國情報信息交換網絡不僅覆蓋范圍有限，而且缺乏暢通性與時效性，亟需建立起常態化、固定化、科技化的犯罪情報信息共享平臺以應對復雜多變的跨國網絡犯罪。[8]在網絡技術人才層面，無論是違法犯罪數據庫等網絡平臺的日常維護，還是打擊網絡犯罪過程中的電子證據搜集都需要專業的網絡技術人才，然而，瀾湄流域網絡技術人才不足以應對當前的網絡犯罪形勢。

（三）機遇分析

機遇指向研究對象外部的利好因素，瀾湄流域良好的合作前景和全面深入的合作需求賦予了推進流域網絡安全執法合作的更多可能。

1.瀾湄各國有良好的網絡安全合作前景

在“互聯網+”的時代，瀾湄各國網絡安全合作的發展前景廣闊，網絡犯罪合作治理有基礎、有空間、有可能。首先，瀾湄網絡安全合作符合瀾湄各國的國家利益。從中國的視角來看，作為瀾湄合作的首倡國，中國引領和推進瀾湄合作的創立與發展，這實際上蘊含了中國維護區域網絡安全，加強與流域諸國的交流，提升對自身區域引領地位的追求；從流域其他國家的視角來看，中國通過向其他參與國提供非對稱的資金、技術、人力等資源的支持，滿足了參與國對于區域網絡安全產品的需求，從而實現互利共贏。第二，網絡安全合作推動“瀾湄命運共同體”的建立。新時代下的瀾湄網絡安全合作與“瀾湄命運共同體”建設緊密相連，網絡安全問題越來越成為流域亟待解決的重點問題，瀾湄各國共同打擊網絡犯罪不僅保障流域網絡空間安全，也為構建“瀾湄命運共同體”作出了具體貢獻。第三，國際刑警組織也可以作為瀾湄流域網絡犯罪治理的依托。中、老、緬、泰、柬、越六國不僅是區域警務合作的主體，也是國際刑警組織大框架下的成員國，國際刑警組織平臺的流轉相對高效，在網絡安全執法合作中，流域各國也可以充分利用國際組織平臺，借鑒國際經驗。

2.瀾湄各國有全面深入的網絡安全合作需求

共同的網絡安全合作需求是瀾湄網絡犯罪治理的重要推動力。受地緣因素的影響，瀾湄流域一度成為毒品犯罪、恐怖主義、武器走私、非法移民等犯罪的多發地帶，隨著信息技術的發展，流域內傳統犯罪不斷網絡化，并呈現出跨國性、有組織性、隱蔽性以及虛擬性等特點，其形式更為復雜、手段更為多變，同時也很大程度增加了調查與執法的難度。流域各國的安全利益相互交織，任何一國的安全形勢都會對他國造成一定程度的影響，僅憑借一己之力已經無法維護網絡安全，只有通過流域執法部門合作治理才能真正實現瀾湄各國的網絡安全愿景。因此，需要流域各國警方盡可能行動起來，維護流域各國共同的安全利益，織就打擊網絡犯罪的網絡。

（四）挑戰分析

挑戰指向研究對象外部環境，瀾湄流域各國打擊跨國網絡犯罪所面臨的法律適用沖突和管轄權沖突，對網絡犯罪治理帶來了挑戰，必須做出有力回應。

1.瀾湄各國存在法律適用沖突

在司法實踐中，相同的犯罪行為在網絡空間的法律適用問題往往較現實空間復雜得多，也進一步增加了執法追責的難度。目前，瀾湄流域的執法安全合作多傾向于打擊毒品犯罪、拐賣人口和反恐等領域，網絡犯罪治理作為新興領域，加之瀾湄各國的信息網絡技術處于不同的發展階段，導致流域各國關于網絡安全的立法也存在較大差異。中、泰、柬三國在打擊網絡犯罪方面出臺了相關的法律規定，而緬、老、越三國對于網絡犯罪治理問題還存在法律層面的缺失，這意味著流域各國對于同一網絡犯罪行為的認定以及定罪量刑的規則都存在較大差異，這將導致依據各國的國內法難以有效打擊網絡犯罪，也在一定程度上排除了流域各國國內法的適用空間。由此可見，瀾湄各國對于打擊網絡犯罪的法律適用問題是流域國家進行網絡安全執法合作需要面對的關鍵挑戰。

2.瀾湄各國存在管轄權沖突

網絡社會的無國界性和規制的有國界性會不可避免地造成網絡犯罪刑事管轄權沖突，[9]網絡犯罪的管轄權問題涉及到網絡空間主權，因此，管轄權沖突問題也是瀾湄流域網絡犯罪治理困境的根本與關鍵所在。以屬地管轄為首要原則，輔以屬人管轄、保護管轄和普遍管轄原則是目前國際上對于傳統的跨國犯罪行使管轄權所依據的基本原則，然而，與傳統的跨國犯罪相比，網絡犯罪依托云計算技術，其涉案電子數據多以跨國儲存與分布的形式呈現，這給以屬地管轄為首要原則確定跨國犯罪刑事管轄的執法安全合作帶來了巨大挑戰。[10]

三、基于SWOT 分析的瀾湄流域網絡犯罪治理策略

基于SWOT分析的視角，可以更為明確地認清當前瀾湄流域網絡犯罪治理的影響因素，在明確其自身優勢和劣勢，外部機遇和挑戰以后，可以對這些信息進行SWOT 運算（見表1），從而制定出有針對性的推動流域網絡安全執法合作的策略，即發揮優勢把握機遇的S-O 策略（優勢—機遇策略）、搶抓機遇彌補劣勢的W-O策略（劣勢—機遇策略）、發揚優勢應對挑戰的S-T策略（優勢—挑戰策略）和克服劣勢迎接挑戰的W-T 策略（劣勢—挑戰策略）。

表1 瀾湄流域網絡犯罪治理SWOT 分析矩陣表

（一）S-O 策略：充分發揮瀾湄執法中心的多邊平臺優勢

瀾湄執法中心作為流域執法安全合作的實體化機構，應該在發揮其多邊平臺優勢的同時抓住其在網絡安全新領域合作的機遇，以提升流域網絡犯罪治理水平，推動瀾湄各國網絡安全愿景的實現。

第一，充分發揮瀾湄執法中心的統籌協調作用。瀾湄執法中心可以依據流域網絡犯罪的特點制定具有針對性的打擊方案，在總結打擊人口拐賣與打擊易制毒化學品非法販運等聯合行動經驗的基礎上，統籌部署打擊網絡犯罪聯合行動。積極倡導各成員國分享與交流網絡犯罪領域的情報，系統提升瀾湄各國網絡犯罪情報收集研判的整體能力與水平，促使各成員國在網絡犯罪治理問題上形成合力，共同維護流域網絡空間安全健康發展。第二，積極發揮瀾湄執法中心國際組織智庫優勢。LMIN 信息系統包括失蹤人口、跨國安全協查等多個子系統，其為流域國家加強執法安全合作提供了安全、快捷的信息平臺。針對新型網絡犯罪，促進LMIN 信息系統數據庫的更新升級是提高流域網絡犯罪治理務實性與高效性的關鍵舉措。第三，提供網絡安全執法能力培訓。網絡安全技術與人才是瀾湄流域網絡犯罪治理中的突出短板，針對網絡犯罪，瀾湄執法中心可以在總結打拐反拐培訓經驗的基礎上，承辦打擊網絡犯罪培訓班。選派流域打擊網絡犯罪理論技術經驗與實戰經驗兼備的執法人員作為教官，選用流域網絡犯罪真實案例作為培訓教材，使各成員國參與培訓的執法人員在學習與交流中探索流域網絡犯罪治理的新思路、新方法，從而提升流域執法人員網絡犯罪綜合治理能力。

（二）W-O 策略：建立瀾湄網絡安全觀

科學合理的瀾湄網絡安全觀是瀾湄國家共同治理網絡犯罪的基礎，在共同的安全觀指引下，瀾湄各國可以更好地在網絡犯罪治理過程中搶抓機遇彌補劣勢，充分調動治理資源，以獲得良好的治理效果。

傳統意義上的安全觀的倫理向度表現為較強的國家中心主義，[11]面對橫跨虛擬與現實空間的網絡犯罪，單憑一國之力無法實現流域的網絡安全愿景，瀾湄各國亟需建立全新的安全觀。網絡空間互聯互通，是開放的而不是封閉的，網絡安全需要流域各國共同參與、共同維護，面對跨國網絡犯罪，流域各國應當摒棄獨善其身的傳統安全觀，需要在承認和尊重各國網絡主權基礎上建立合作的安全觀。此外，瀾湄網絡安全觀的建立離不開與之利益攸關的每一位網民，面對流域網絡犯罪受害群體不斷本地化、廣泛化局面，應當提高瀾湄各國民眾的防范意識，將網絡安全觀念深入人心，以達到預防網絡犯罪的目的。瀾湄流域網絡犯罪治理是新時代維護流域安全穩定的重要保證，只有瀾湄六國在共同的網絡安全觀的指引下，才能推動流域網絡安全執法合作，為流域安全和可持續發展奠定基礎。

（三）S-T 策略：建立瀾湄流域網絡犯罪合作治理機制

建立瀾湄流域網絡犯罪合作治理機制，可以有效提高流域網絡犯罪治理能力，瀾湄各國可以更好地在網絡犯罪治理過程中發揚優勢、應對挑戰，不斷探索更加高效的治理模式。

1.健全瀾湄流域網絡犯罪治理的多元主體

構建多元主體參與流域網絡犯罪治理機制，要求打破傳統的國家一元治理形式，引入互聯網企業、公眾等多元主體，從而形成多元化、多層級的高效治理網絡。[12]第一，瀾湄各國政府和執法部門依然是流域網絡犯罪治理中起主導作用的主體，其在網絡基礎建設與核心技術領域更是發揮著不可替代的作用。第二，積極促成與流域互聯網企業的合作。互聯網企業掌握專業的技術、豐富的網絡資源和用戶數據，流域執法部門與互聯網企業合作打擊網絡犯罪，不僅可以提升流域網絡犯罪治理能力，而且可以為互聯網企業優化經營環境，呈現雙贏局面。然而，執法部門與互聯網企業合作需要明確企業配合執法與調查的義務邊界，確保企業合法權益與用戶隱私不受侵犯。第三，公眾是流域網絡犯罪治理的重要參與者。網絡空間的安全與可持續發展，與每一位網民利益攸關，公眾參與可以體現在配合執法部門提供線索、提高網絡犯罪防范意識等多方面。

2.建立網上聯合巡邏執法的網絡犯罪預警機制

目前，湄公河聯合巡邏執法已經圓滿完成百次巡航，在瀾湄流域接觸性犯罪大幅下降。在社會治安發生根本好轉的情況下，作為非接觸性犯罪代表的網絡犯罪的危害性就更加凸顯。瀾湄流域網絡犯罪的預警機制可以延續流域傳統聯合巡邏執法的模式，線下與線上相結合，建立大數據預警平臺，實現情報共享。通過瀾湄各國執法部門定期或不定期在網絡平臺巡邏執法，形成新型網上聯合巡邏執法的網絡犯罪預警機制。網上聯合巡邏執法預警機制的建立，重在“聯合”與“巡邏”。“聯合”體現在瀾湄各國執法部門的共同參與；“巡邏”體現在對于網絡犯罪的實時監測跟蹤。網絡犯罪預警機制的建立，可以對犯罪分子網絡空間與現實空間活動軌跡進行預警跟蹤，第一時間發現犯罪行為并及時處理，達到與現實空間聯合巡邏執法相同的震懾效果。

（四）W-T 策略：建立與完善瀾湄流域網絡犯罪治理的法律基礎

長期以來，瀾湄各國的執法安全合作主要通過會議紀要、合作論壇及聯合行動宣言等松散的協議文件推動。采取這種方式可以凝聚更多合作意識、優化合作氛圍，然而受限于此，各國也更多進行的是基于自身考慮的單向行為，并且不可避免地造成管轄權沖突。建立與完善瀾湄流域網絡犯罪治理的法律基礎，不僅可以克服流域網絡犯罪治理的現存問題，也是有效緩解法律適用和管轄權沖突的方式。

1.制定瀾湄流域網絡犯罪合作治理規則和行動規范

瀾湄六國的國體、政體和法律都不盡相同，而打擊網絡犯罪需要通過統一的治理規則和行動規范來規制網絡安全執法行動，在尊重國家主權的基礎上制定流域網絡犯罪的基本法律文件是填補流域網絡犯罪治理合作法律空白的重要途徑。瀾湄流域網絡犯罪治理規則和行動規范的建立應當以尊重流域各國網絡空間主權為首要前提，統一跨國網絡犯罪的證據標準，確定網絡犯罪的定罪量刑規則，劃分各國在聯合打擊網絡犯罪中的角色及權利義務等。

2.建立網絡犯罪管轄權沖突協調機制

管轄權沖突是流域網絡犯罪治理合作困境的根本所在，建立網絡犯罪管轄權沖突協調機制是緩解管轄權沖突、推動流域網絡安全執法合作的關鍵舉措。

第一，確定流域網絡犯罪的優先管轄規則。國際上對于傳統的跨國犯罪行使管轄權所依據的基本規則是屬地管轄、屬人管轄、保護管轄和普遍管轄階梯適用。瀾湄流域網絡犯罪的刑事管轄可以在尊重國際規則的基礎上，確立犯罪目標國或受害國優先管轄規則。[13]這一優先管轄規則，能夠更好地發揮具有管轄權國家行使管轄權的積極性。第二，確立處于同一管轄權順位的國家的管轄權規則。網絡犯罪較傳統犯罪的跨國性和隱蔽性更強，為高效地追訴犯罪人，應當由處于同一管轄權順位最先控制犯罪人的國家行使刑事管轄權。第三，目前我國僅與泰國、老撾和柬埔寨三國簽訂了雙邊引渡條約，因此，瀾湄流域各國還應積極簽署雙邊或多邊條約，將跨國網絡犯罪的犯罪分子真正繩之以法。

四、結論

網絡犯罪是瀾湄各國需共同面對的新型安全挑戰和現實威脅，事關流域公民的福祉。面對流域不斷嚴峻的網絡犯罪發展態勢，流域各國執法部門需要更為務實的考量，通過對流域網絡犯罪治理優勢、劣勢、機遇、挑戰四個要素的綜合分析評估，在S-O 策略、W-O 策略、S-T 策略和W-T 策略中進行更切合實際情勢的選擇，從戰略與戰術兩個層面調整方法和資源，以期實現瀾湄流域網絡安全的共同愿景，促進流域國家之間網絡安全執法合作的改革與創新。