《全球難民契約》視角下難民治理體系：框架、問題及啟示

曾范敬，馬艷珩

（中國人民公安大學 涉外警務學院，北京 100038）

2018 年12 月17 日，第73 屆聯合國大會通過了《全球難民契約》（The Global Compact on Refugees），又被稱為《難民問題全球契約》（以下簡稱《契約》）。《契約》的通過在收容國解決難民危機以及難民保護等方面作出了巨大的貢獻。聯合國181 個成員國對《契約》的通過沒有任何異議，只有美國和匈牙利作出了反對的決定。《契約》是聯合國難民署與各成員國、民間組織、國際組織、專家以及私營部門經過兩年的商討后最終決定通過的，不具有任何法律約束力。《契約》明確表示，希望各國政府和私營部門加大資金投入以加強基礎設施建設，制定相關政策和法律法規，確保難民能夠解決基礎溫飽問題并且能夠接受良好的教育。聯合國難民署通過每四年召開一次的全球難民論壇，對各國解決難民問題的措施進行匯總并提出指導和意見。

一、《全球難民契約》中難民治理體系的基本內容

（一）《全球難民契約》制定的背景

人類的流動伴隨著人類的誕生而來，流動的原因分為主動流動和被迫流動。有些人為了謀求更好的生存環境和生活條件，為了實現個人目標，從一個國家或地區遷移到另一個國家或地區；而另外一些人遷移則是被迫遷移，被迫遷移的原因很多，饑荒、武裝沖突、恐怖主義、惡劣的環境、迫害和暴力等等都會導致被迫流動。在世界難民日到來的前夕，2020 年6 月18 日聯合國難民署發布的《全球趨勢報告》顯示，被迫流離失所者數量與十年前相比幾乎翻了一倍，達到了7950 萬人，其中，難民和其他被迫流亡國外者達到了2960 萬人。報告指出，相比之前，能夠重返家園的難民數量越來越少。在20 世紀90 年代，這一數字可達到150 萬，而在過去十年中，僅有38.5 萬人能夠重返家園。①UNHCR《全球趨勢報告》，載https://www.unhcr.org/cn/14201-聯合國難民署《全球趨勢報告》.html，2020 年1 月23 日訪問。現實中難民的迫切需求與各國解決問題的能力仍然存在著巨大差距。

一些社會經濟問題往往來自于人口的大規模遷移。人們可能由于遭遇迫害或武裝襲擊被迫遷移到另一個國家，在遷移途中往往也面臨各種各樣未知的危險，尤其是處于相對弱勢地位的婦女與兒童。在戰爭中受到迫害的人們，為了到達自己心中夢想的家園，甚至會“不擇手段”，不顧一切踏上危險的旅程，有些甚至被犯罪團伙所利用，即使到達目的地，也不知道自己的命運如何，人權也得不到保障。難民與移民的大量涌入會讓一些國家措手不及，也會讓一些本來經濟就不發達的國家負擔更重。加上有些國家本來就沒有解決移民和難民安置問題的財政預算，大批移民和難民的涌入會給這些國家的經濟造成不小的壓力。難民問題的解決仍然需要在聯合國難民署的牽頭之下，本著公平公正的原則，由各個國家加強合作，將應對難民問題看作自己應當承擔的責任。

2016 年9 月19 日，各國國家首腦以及高級代表在聯合國總部紐約圍繞移民和難民問題召開大會，通過了《關于難民和移民的紐約宣言》（以下簡稱《紐約宣言》），以期更好地應對大規模移民流動問題以及難民流離失所問題。《紐約宣言》的通過體現了世界各國國家元首在全球范圍內拯救生命、保護權利和分擔責任的美好愿望，其中包括一系列大膽的承諾，既要解決我們目前面臨的問題，也要為應對未來的挑戰作好準備。《紐約宣言》也對如何實現這些大膽承諾制定了詳細具體的計劃，其中就包含根據難民問題全面響應框架，由聯合國難民事務高級官員與各國和其他組織以及利益攸關方進行協商，計劃在2018 年通過《契約》，在全球范圍內更加平等地分擔世界難民責任，更好地拯救生命，保護難民權利。《契約》的最終草案被聯合國難民事務高級專員添加至聯合國大會2018 年年度報告中，并在年底將最終草案和年度報告一同提交至聯合國大會。《契約》的制定以1951 年的《難民公約》和《人權條約》等國際法律和標準為基礎，以在全球范圍內更好地分擔難民責任為目的。

（二）難民治理體系的框架及主要內容

難民在庇護國參與社會、經濟和文化生活的方式都要受到國家治理體系的限制。國家治理體系決定了難民能否自由行動或工作，能否接受良好的教育，生病時能否享受醫療保障，能否依靠國家不受暴力傷害。國家制定針對難民的相應的法律、制度和政策，并授權或設立相應機構予以實現，這些法律、制度、政策和實踐便構成了難民治理體系。

難民治理體系是一個綜合性的框架，國家治理體系決定了一個國家難民治理的能力。從國家治理體系的層次來看，難民治理體系框架包括宏觀、中觀和微觀層次，構成了一個閉合系統（見圖1）：宏觀層面包括難民治理理念和目標，《全球難民契約》的主要目標為通過一系列措施提高難民自給自足的能力來減輕收容國的負擔，拓展通過第三國應對難民壓力的途徑，幫助難民安全、有尊嚴地返回原籍國；中觀層面包括法律和政策，難民國家根據宏觀層面的理念和目標，結合本國國情和實際情況制定和完善相應的難民治理法律和政策；微觀層面包括難民管理部門和機構，通過難民管理機構將難民法律和政策付諸實踐，賦予其實際的意義。

圖1 難民治理體系的基本框架

關于宏觀層面的難民治理理念和目標，同一時期，每個國家的基本國情和實際情況不同；不同時期，同一國家的基本國情和實際情況也有所改變，隨之對難民的態度也發生了相應的變化。新中國成立之初，中國對外來移民采取嚴管的政策，對中國公民出境也有嚴格的要求；改革開放之后，我國轉變移民理念，不再嚴格限制出入境，這一時期的中國與世界上的其他國家交流逐漸深入，大量人口向一些地廣人稀、勞動力匱乏的西方國家流入，出國求學的人數也迅速增加；隨著全球化的迅速發展，為吸引國外的人才、建設創新型國家，中國在2018 年成立了國家移民管理局，在鞏固中國與國際社會的聯系中扮演了重要的角色。中觀層面的法律和政策作為實質性內容而存在，是機構和實踐的基礎和實施依據，涉及生活的各個方面，包括經濟、文化、社會、醫療衛生等領域。以美國為例，作為難民接收大國，美國宣揚人道主義、反敵對國家和推行對外戰略是其法制建設思路。沿著這三條主線，美國制定了難民法律和政策，規定難民如何參與經濟、文化、社會生活。制定法律和政策便是規定了行為的實施準則，微觀層面的機構和實踐將賦予這些條文實際的意義，以難民法作為法律依據，規定難民管理機構組織作為國家治理行為的承載主體和實際力量，發揮著重要的作用。

從系統組成的觀點來看，難民治理體系又可以劃分為治理主體、治理對象和治理方式三個部分。[1]首先，難民治理主體包括世界上的主權國家和聯合國難民署兩部分，二者互相配合、取長補短，共同應對難民大規模流離失所問題。聯合國難民署在成立之初就秉持著人道主義精神，將永久性解決難民危機作為其主要任務和目標，對難民進行一般性援助和特別援助。[2]主權國家在救助難民過程中將聯合國難民署的目標具體細化，對聯合國難民署無法做到的事情進行補充和協助，突破聯合國難民署在難民保護中忽略難民保護后續問題、救助資金來源有限和在救助過程中權力有限等局限性。其次，治理對象是難民。1951 年《關于難民地位的公約》、1967 年《關于難民地位的議定書》以及1984 年《卡塔赫納宣言》對難民的定義都不相同。隨著國際形勢的發展，難民的定義也在不斷演變。從廣義上來說，難民是指由于自然原因或者非自然原因受到迫害，需要離開自己原籍國的人。嚴格意義上來講，難民是指由于種族、宗教、國籍或出于某些政治原因，害怕遭受迫害而離開自己的原籍國，或者不愿意受到原籍國的保護，或者原籍國已經不存在，基于以上原因現在無法或不愿意返回該國的人。自愿遣返、協助自愿回國、就地融合、第三國重新安置等是聯合國難民署所建議的解決難民問題的治理方式。一個國家治理難民的能力是國家治理體系的顯示外化，這也是一個將理論轉變為實踐的過程。雖然難民可能受到一系列國家治理體系的限制，但難民能否獲得相應權利卻取決于國家的治理框架，這些治理框架管理著難民的生活。

二、《全球難民契約》中存在的問題

（一）責任分擔不均

《全球難民契約》被譽為“改善世界各地難民處境的獨特機會”。聯合國難民署高級專員與世界各國領導人和代表以及民間組織和各利益攸關方進行了深入廣泛的商討，為世界各國應對難民危機、解決難民大規模流離失所問題、分擔難民責任提供了良好的合作框架和行動依據。但是，縱觀整個《契約》，在“解決辦法”之前的章節中，對于國家治理體系的完善基本上沒有提及，在“實現負擔和責任分擔的關鍵工具”這一章節中幾乎沒有提及對國家法律、政策和實踐的修改，這就表示國家治理體系并不是《契約》的主要考慮因素。收容國對難民所要承擔何種責任以及對難民的責任通過國家法律、政策、機構和實踐如何實施在《契約》中也沒有被提及。《契約》明確表示，希望各國政府和私營部門加大資金投入以加強基礎設施建設，制定相關政策和法律法規，確保難民能夠解決溫飽問題并且接受良好教育。聯合國難民署與各國政府通過每四年召開一次的全球難民論壇對各國解決難民問題的措施進行匯總并提出指導和意見，以此激勵各個國家在應對大規模流離失所現象以及難民危機不斷進步。這種激勵模式缺乏責任問責制。在難民論壇中作出的承諾如果沒有兌現或者沒有達到既定的目標，除了在眾人面前尷尬之外并沒有別的懲罰措施。大赦國際組織甚至稱《全球難民契約》為“逃避責任的可恥藍圖”。

“2016年的成果‘電力作業安全預警裝置’從解決安全生產問題出發，在中國創新創業大賽團隊組榮獲全國第二名，并實現了產業化生產。可以看出，云南電網公司在科技創新和促進科技成果轉化工作方面做了大量的卓有成效的工作。”云南省科技廳龍云峰副處長認為，云南電網公司建立了成果篩選、評估、轉化的內部機制，依托子公司和公有平臺企業，通過信息化手段多途徑對接科技成果供給需求，初步打通電網企業內科技成果落地轉化的路徑和模式，構建制度支撐和服務轉化的良好環境。

根據聯合國難民署報告，難民接收人數最多的是非洲，亞洲以及拉丁美洲緊隨其后，但這一立場并沒有被承認，因為收容難民的主要費用是由美國、英國、澳大利亞、日本等國家所承擔的。在難民營中，難民住房、公用事業、食品、學校、保健設施等由外部捐助者提供資金；在難民被納入國家社會服務系統的地方，外部捐助者通常擔負難民使用這些服務的費用。在《契約》的談判過程中，難民收容國一直認為自己承擔了更多的責任、為安置難民做了很多的工作，在財政經濟方面受到了巨大的沖擊、承擔了巨大的壓力，表示想要其他國家予以分擔，這也使得對捐助國提供更多的資金、減少收容國的財政壓力這一觀點得到普遍的接受。但是，收容國對難民的責任以及如何通過調整收容國的法律和政策去承擔對難民的責任在《契約》中并沒有被提及。其在“實現負擔和責任分擔的關鍵工具”這一章節中被概括為“籌資和切實有效地利用資源、多利益攸關方和伙伴關系辦法、數據和證據”，而不是法律、政策和實踐，此舉忽略了對國家治理體系的調整。在草案一中，衡量《契約》是否成功的標準是：如何改進負擔和責任分擔制度；世界各地對于難民權利的保護制度以及對于難民的反應能力如何；根據《2030 年可持續發展議程》，如何改善難民收容社區的條件和難民的生活狀況，特別是婦女和兒童；如何通過實現持久的解決辦法來減少生活在這種情況下的難民人數，從而更加努力地緩解拖延的局勢。這說明各個國家改進本國的難民治理體系與分擔難民的責任是同等的重要，重視了國家治理體系的改進。而草案二則把“如何改進負擔和責任分擔制度”刪掉，只保留了其他三項標準。《契約》草案的演變反映了對國家治理框架的疏忽，使得難民在收容國持續邊緣化，難以真正融入一個國家。[3]

總體而言，《契約》基本上沒有闡明國際社會履行其對難民的責任和義務的機制，導致責任分擔不均。縱觀當今難民的處境，他們仍然屬于下層階級，過著顛沛流離、支離破碎沒有保障的生活，甚至遭受著饑荒的危機與痛苦，不少年輕的生命因此喪生。這一點令人失望。

（二）忽視難民人權

保護難民的第一步是確認難民身份，其次要從兩個方面進行保護：一是要遵循不推回原則，任何締約國不得以任何方式將難民驅逐或送回（“推回”）至其生命或自由因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而受威脅的領土邊界；①1951年《關于難民地位的公約》，載https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/OHCHR-1951.shtml，2020 年3 月20 日訪問。二是要保護難民人權，包括政治、社會、民事、經濟、文化、教育以及健康等方面的權利，如庇護權、勞動權、財產權、受教育權等等。

難民的人權是否得到保護以及受保護程度與原始國息息相關。根據推拉理論，難民在原始國受到了戰爭、暴力襲擊、饑荒的威脅，希望到一個和平的地方尋求安逸的生活。由于原始國的戰亂、饑荒或者氣候等原因，難民在原始國的人權遭到了嚴重的踐踏，得不到保護。為防止難民人數增加，出現大規模流離失所的現象，追溯其根本就是要尊重和保護人權。難民作為外來人員，與本國人必然不相同，由于受到本國人的歧視而使其地位低下，難以受到平等的待遇，也難以享有政治權利。一些國家沒有針對難民的資金預算，并且國家資源有限，不愿意與難民分享。一旦被貼上難民的標簽，其就失去了原有國家的保護，成為社會最底層的人們，只能依靠自己的雙手重新創造生活。難民在尋求庇護的過程中，庇護國為了設置一些障礙，會對難民進行拘留或審訊，難民的身體甚至會受到迫害和各種變相的虐待，人權遭到嚴重踐踏，對難民人權的保護迫在眉睫。

《契約》第100 段即“其他地方解決方案”這一小節中提及了難民人權問題，把難民及其人權降為“可選解決辦法”的一部分，而不是將其納入應對流離失所問題的所有階段，這與其他文書對國家治理框架的處理是不一致的。例如，1951 年《關于難民地位的公約》就是在1945 年《聯合國憲章》和1948 年《世界人權宣言》所確認的人人享有基本權利和自由而不受歧視的原則的基礎上制定的，確保難民能夠最大限度地享有這項基本權利。同時，難民享有的權利范圍不斷擴大，并且難民從進入收容國起，就有一些相應的權利。此外，其中許多文書明確呼吁各國通過調整其國家治理框架來保護這些權利。然而，由于《契約》涉及流離失所問題解決方案的實施，國家治理框架的定位僅作為一個可選的一部分，即收容國可能選擇實施的“其他地方解決方案”，這種選擇似乎表明，通過國家法律和政策框架保障難民的人權并不重要，嚴重侵犯了難民的人權。然而，如果沒有這種保障，難民就無法利用各種機制來捍衛他們享有的權利，故而《契約》忽視了對難民人權的保護。

《契約》在“登記和證件”小節中寫到，應該將“登記”作為解決方案的一部分，無論是婦女還是兒童，無論是已婚還是未婚，無論是健康還是殘疾，聯合國難民署都應該與各個國家和利益攸關方提供相關資源和技術，包括數字化、生物識別等技術，遵守數據保密和隱私保密原則，按照年齡、性別等多樣性特征對其進行登記并且發放證件。國家初步承認難民地位，但國家法律或政策沒有賦予難民實質性權利。雖然聯合國難民署與各個國家和利益攸關方提供相關資源和技術，但各國拒絕了這一提議。根據《契約》的規定，聯合國難民署只有在一國提出請求時才有權提供這種援助，因而當提議遭到拒絕時，難民署不會對該國施加任何壓力。由于各國未能調整其國家治理框架以承認給予難民的地位，他們無法利用國家承認的法律地位來處理日常生活時，便會出現這些情況：當難民尋求獲得貸款或租賃時，被告知他們的證件無效；當難民試圖報案時，警察以非法居留逮捕他們并將他們驅逐出境。

迫害、戰爭、恐怖主義、暴力襲擊以及武裝沖突，這些都是難民產生的原因。若想要從根本上解決難民危機、挽救難民生命、保障難民權利，就要在聯合國的帶領下，增進難民人權，遵循獨立、公平與公正的人道主義準則，各國共同展開難民援助活動。

三、《全球難民契約》對中國的啟示

（一）中國難民問題的現狀

難民問題離我們并不遙遠。目前，我們正在經歷著有史以來難民人數最多的時期。聯合國難民署報告顯示，截至2015 年底，中國難民數量達到了301052 萬人，這些難民主要包括20 世紀70 年代以來的印支難民、老撾和柬埔寨難民，其中高達30 萬的印支難民很好地融入了中國社會，受到了中國政府的保護。[4]另外，中國境內仍存在著大量的越南和緬甸的“非法侵入者”。隨著中國在國際社會上的地位越來越突出，中國也應該承擔更多的大國責任，展現大國風采。中國一直以來保持著“有朋自遠方來，不亦樂乎”的優良傳統，對難民也秉持著同樣的態度。不論是二戰時期對猶太難民的接收，還是二十世紀七十年代對印支難民的庇護，中國都在國際社會上展現了我們泱泱大國的實力與擔當，但難民數量的不斷增多對中國的威脅也日益顯露出來。

一方面，目前我國沒有針對難民制定的專門法律，難民人權難以得到保障。基于中越戰爭，越南大批難民涌入中國邊境，20 多萬人開始了流離失所的生活。我國基于難民的生活習慣，將其安置在南方城市，給予其人道主義救援。1979 年，為了幫助中國安置涌入的大批印支難民，聯合國難民署向中國伸出援助之手，雙方簽訂了一系列經濟援助的協議，在攀枝花秧口村等地建立了灌溉水池、飲水系統、難民中小學等基礎生活設施并興建了一些生產生活所必需的工程項目。但是，難民身份仍然難以得到認定，直至2005 年公安部才決定給予印支難民身份證件，其效力遠遠不如居民身份證和外國人合法身份證件，對居留權和出境權無法得到持久的保障。截至1985 年，在聯合國難民署的援助之下，中國已經興建了70 多個國營華僑農場，解決了難民的工作問題，但由于難民沒有證件，流動性較差，再加上我國雇傭外國人工作程序復雜，難民的工作權利也難以得到保障。我國《義務教育法》沒有將外國人納入接受義務教育的范圍。《義務教育法》第4 條規定，只有具有中國人民共和國國籍的適齡兒童才享有義務教育的權利。有些省份出臺了相關政策，規定難民只有提供外國人永久居留證或外僑居留證才能獲得參加高考的資格，而大多數難民沒有這些證件，并且我國各地的規定不同，教育權利難以得到保障。

另一方面，我國缺少專門的難民管理機構，難以開展難民管理。不同群體之間的宗教信仰、風俗習慣存在較大的差異。在我國境內的難民基于文化差異、宗教信仰差異，可能會與當地居民產生沖突，給我國的治安帶來了嚴峻的挑戰。難民營中存在潛在的黑社會化的現象，有些人甚至參與毒品的販賣與運輸，并且通過毒品牟取非法利益，藐視我國的毒品管理制度，嚴重危害人民的身心健康。同時，社會上還存在滋生恐怖主義的風險，嚴重危害我國的社會秩序與穩定。這需要我們的高度重視與警惕。

總之，中國難民問題的現狀不容樂觀，隨著時間的積累和難民數量的增多，一些問題日益凸顯出來。我國隨著國際社會地位的不斷提高和經濟的迅速發展，在治理難民問題方面扮演著越來越重要的角色。我國應該借鑒國際社會的經驗，從自身國情出發，完善我國難民治理策略。

（二）完善我國難民治理策略

1.創造有利條件，推動難民自愿遣返

在所有難民問題永久解決的方案中，自愿遣返是大多數難民所希望采取的方式。所謂“自愿遣返”是指在自由表達回國意愿的基礎上，將合格人員送回本國。[5]自愿遣返必須滿足兩個條件：一是基于難民本人的意愿，自愿回國，這體現了人道主義精神；二是難民國內的情況發生質的改變。1951年《關于難民地位的公約》規定，難民身份中止是指難民國內的情況發生根本性和實質性的改變，難民回到原籍國后不再有繼續遭到迫害的擔心。當滿足這兩個條件之后，難民身份可以解除并回到原籍國。[6]中國要在堅持不推回原則的基礎上推動自愿遣返成為難民的首選，與聯合國難民署和難民原籍國簽訂協議保障難民的合法地位。在遣返過程中，中國要切實保證難民的人身和財產安全，為難民提供現金上的支持和交通上的援助，保證難民能夠安全體面地回到自己的國家。

2.推進難民立法和相關政策制定，提高難民自力更生的能力

多年以來，中國根據國情、法制建設和難民形勢發展一直在為推進難民立法作出努力，但目前為止，我國還沒有制定針對難民權利的法律，國內法也只有《憲法》和《中華人民共和國出境入境管理法》中提及了難民。《憲法》規定“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人，可以給予受庇護的權利”。《中華人民共和國出境入境管理法》第46 條規定，“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機關簽發的臨時身份證明在中國境內停留；被認定為難民的外國人，可以憑公安機關簽發的難民身份證件在中國境內停留居留”。這些都是我國法律中為數不多的有關于難民的條款。除此之外，我國也與其他國家和地區簽訂了有關難民的國際條約，締結了一些引渡條約和刑事司法協助條約，如2005 年《中國和西班牙引渡條約》以及2006 年《中國和澳大利亞關于刑事司法協助的條約》。[7]中國應進一步推進難民立法，對現有的法律法規進行修改與完善。[8]《全球難民契約》第七段總體目標的第2 條提到要提高難民自力更生的能力。沒有難民立法，我國關于難民的認定、難民甄別程序以及難民管理制度就無法可依，難民也會因為沒有法律的保障而缺失安全感，難民最基本的權利和地位都難以保障，何談自力更生。難民身份得到認可后，這群弱勢群體仍然面臨很多的挑戰。在陌生國家，語言是首要問題，語言障礙使得難民無法工作、接受教育、享受醫療，甚至會遭到剝削、騷擾和歧視。授人以魚不如授人以漁，語言培訓、工作技能培訓才能從根本上提高難民自力更生的能力。語言課程培訓可以促進難民與當地居民的交流，把握出售商品的機會，工作技能培訓能夠使難民找到一份稱心的工作，從而實現經濟獨立、自給自足。難民問題與人道主義息息相關，中國應該繼續秉持著人道主義精神，根據我國的國情、社情和民情推進難民法以及相關政策的制定，規定難民的權利，保障難民的住房、工作、醫療、生活、飲食、教育等方面，提高難民自力更生的能力，解決難民的需求。[9]

3.確立難民主管機關，加強難民管理

目前我國沒有確立針對難民的專門管理機關。聯合國難民署主要負責難民的確定與甄別，我國的公安部、外交部、民政部、國務院僑務辦公室等部門起到協調輔助作用，各部門協調配合，分工負責難民事務。難民的日常生活管理主要是在聯合國難民署的協調下由公安機關的出入境管理局負責，公安機關定期召開會議向難民普及相關法律知識以及難民管理制度；外交部則處理有關難民的外交事務，進行難民管理，處理大規模涌入人員事務等；民政部主要是負責難民以及大規模涌入人員的安置工作，如1988 年7 月在安置印支難民方面，民政部設立了國際合作司，即民政部接待安置印支難民辦公室，主要負責難民的安置管理工作；國務院僑務辦公室則從僑務角度管理歸國難僑。[10]雖然在處理難民問題中各個部門協調合作，但目前難民問題仍是采用“一事一申請一辦理”的制度，責任不夠明確，遇到問題很有可能出現相互推諉的局面，導致辦事效率低下，同時也不利于我國在國際社會中樹立良好的形象。我國應加快設立專門處理難民問題的機構，能夠在接收難民時爭取更多的主動權，最大限度地采取更加有利于我國利益的做法。

4.加強與國際社會的聯系，重視國際組織的作用

隨著人類命運共同體的構建，經濟全球化的迅速發展，任何一個國家都不可能在難民問題中置身事外，難民危機也不是靠一個國家就能夠解決的，加強國家和地區的區域合作以及與國際組織的合作才能更好地應對這一問題。中國要深刻認識到國際組織在解決難民問題中扮演的重要角色，積極支持配合聯合國難民署和國際組織的相關工作，加強與聯合國難民署以及相關國際組織的合作，提高信息收集與處理能力，培養難民治理專業人才，這也是中國執行《契約》的重要內容。[11]在處理難民問題遇到困境時，要進一步加強與國際社會和國際組織的聯系，接受聯合國難民署和其他利益攸關方的資助，包括資金、物資和技術支持等等，根據本國國情和優先事項制定解決方案。在參加難民問題全球論壇時，要積極學習和借鑒其他國家和地區良好的難民治理經驗的做法，并根據我國的實際情況應用到實踐中，取長補短，以期更有效地解決大規模流離失所問題。

結語

《契約》的制定是為了拯救生命，通過在全球范圍內分擔責任，保護難民權利，為改善難民處境提供了美好藍圖，其行動綱領的宗旨在于：通過有效的負擔和責任分擔安排，促進采取全面對策，支助難民和受大規模難民流動及久拖不決的難民局勢影響尤為嚴重的國家；確定需要及時獲得捐助的領域，支助收容國并酌情支助來源國。①《難民問題全球契約》，載https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-73-12.shtml，2020 年3 月16 日訪問。解決難民問題的關鍵在于尊重和保護難民的人權，但《契約》仍然存在難民治理體系不完善、責任分擔不均、忽視難民人權等問題。盡管如此，《契約》也為推進全球難民治理提供了全球性合作框架，并對中國有著重要的借鑒意義，中國要繼續展現大國風范，在難民問題中承擔相應的責任，推進難民立法進程，完善難民治理體系。解決難民問題需要新思路新方法，應對難民問題必定要尊重難民人權，但不能建立在違背收容國法律，危害當地社會安全以及破壞當地風俗習慣之上。[12]難民收容國要根據實際情況制定相應的法律法規，不斷完善難民治理體系，在國家社會、本國公民以及難民中找到平衡點，為推動《契約》的實施貢獻自己的力量。