“屬地管理”權責失衡的根源與破解之道

劉幫成

【關鍵詞】“屬地管理” 基層治理 權責匹配 避責

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

“屬地管理”本意為在特定地域內明確管理主體，明晰主體單位責任，調動主體單位及從業人員的工作積極性，提升轄區內綜合治理效能。然而現實中卻出現了“好經念歪”的情況，意在守土有責的“屬地管理”有演變成為上級職能部門甩鍋避責工具的趨勢，比如借“屬地管理”之名將任務和責任層層轉嫁，處于行政末梢的基層政府陷入責任屬地、權力不屬地的治理困局。今年發布的《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》提出要加強和完善基層治理。破解基層治理的權責失衡困局，構建科學規范的“屬地管理”，對推進基層治理現代化，打通政策落實和國家治理“最后一公里”具有重要的意義。

“屬地管理”權責失衡的困局及其危害

“屬地管理”權責失衡的困局直接表現為基層治理中權力和責任的不對等，上級職能部門將大量工作，特別是風險性大的、棘手的工作借“治理重心下移”之名，通過簽訂責任狀與任務書、開會發文、督查工作領導小組等多種方式轉嫁給基層政府，面對巨大的問責壓力與工作壓力，基層政府既缺乏相應權力，也無力調配資源，陷入“責任大、權力小、資源少”的結構性困境。“屬地管理、分級負責”逐漸演變為“責任屬地”。長此以往，權責失衡的困局將不可避免地誘發避責行為，助長形式主義和官僚主義作風，更嚴重地，甚至可能挫傷基層干部干事創業的熱情和擔當作為的勇氣，嚴重損害基層治理的有效性。

“屬地管理”中的權責失衡困局將誘發避責行為產生。避責行為，是指具有個體“能動性”的黨政干部，為維護自身安全和利益，利用自己在“屬地管理”的管理主體網絡中的特殊位置，故意逃避本應由自身承擔的責任。“屬地管理”中的權責失衡容易導致上級單位避責和下級單位“反向避責”的避責策略循環，避責策略不斷迭代，將會阻礙決策的有效推動，影響政策的貫徹落實，削弱政策執行力。當上級單位感受到“權力”大于“責任”時，往往會借“守土有責”之名，采取自上而下的避責策略，利用其在管理主體網絡中的“位置優勢”，將本應由自身承擔的任務和責任轉嫁給下級單位；然而，現實中下級單位不見得都會遵循垂直管理邏輯，認真高質量地落實上級指示，甚至很有可能會采取“反向避責”策略，即鑒于責任大于權力，缺乏承擔責任、完成任務所需的權力和資源，為消弭問責風險，下級單位往往會通過請示報告等方式將決策權轉移給上級單位，同時也將責任和風險一并向上轉移。

此外，“屬地管理”中的權責失衡困局將助長基層政府的形式主義和官僚主義作風，而這種形式主義和官僚主義作風的本質也是一種避責策略。大量工作以“屬地管理”之名轉嫁給基層政府，加重了基層政府的工作負擔，“上面千條線，下面一根針”，生動描述了基層政府所面臨的工作壓力。由于缺乏任務完成所需的權力與資源，面對問責壓力，基層政府往往不得不采取形式主義和官僚主義的“應對策略”，比如，以開會落實精神，以文件代替實際行動，緩解被動處境；做表面文章，用文牘材料等方式片面追求形式到位，忽視工作成效與結果；濫用痕跡手段，凡事都要拍照留痕，營造任務完成假象；或者面對難以完成的工作任務將其納入繁瑣的行政流程中，用走程序等方式推諉拖延等，以此種種“應對策略”化解權責失衡困局，避免上級的檢查追責。

“屬地管理”的權責失衡困局往往也會破壞基層干部干事創業和擔當作為的熱情，挫傷工作積極性。領導者對基層干部的行為具有重要的影響，當領導者表現出務實肯干、勇于擔責的態度，能夠有效調動基層干部的工作積極性與主動性，激發干事創業的熱情。當領導者表現出對責任與任務的推諉扯皮之態，會營造出不想干事、不敢干事、不能干事的消極組織氛圍，基層干部的思想負擔加重、干事熱情受挫。對于基層干部來說，不再關注工作本身，而是關注如何避免擔責，成為“替罪羊”，抱著干多干少都一樣，干得越多，責任和風險越大的想法，“自掃門前雪”成為基層干部的理性選擇。同時，由于權力和資源掌握在上級手中，想干事的基層干部受到客觀條件限制，處于無法“說了算”的尷尬境地，只能以數據材料等敷衍過關，忽視工作實績，這種施展平臺的缺乏嚴重束縛了基層干部實干才能的發揮。

“屬地管理”的權責失衡困局更會嚴重損害基層治理的效能。現實中一些地方的“屬地管理”實踐所暴露出來的問題，某種程度上已成為影響基層有效治理的“絆腳石”。“權責失衡”困局導致的避責行為、形式主義和官僚主義作風等，既影響了治理過程中的有效溝通和管控，損害中央權威，也削弱了政策執行力，影響了政策執行和落實效果。同時，基層工作與群眾密切聯系在一起，基層工作的好壞，基層干部的工作作風和干事熱情，直接影響到人民群眾的感受度，及對政府政策的滿意度。干事熱情的缺乏，動輒走流程、請示匯報的推諉扯皮必然給人民群眾帶來糟糕的體驗和獲得感，進而導致群眾的不滿，并損害政府權威。

“屬地管理”為何落入權責失衡困局

“屬地管理”的實質是上下級政府間的權力和責任分配機制，初衷是有助于特定管理主體能充分掌握治理對象信息，并有助于明確上下級組織和管理主體間的責任劃分界限。“屬地管理”本身并不必然導致基層治理中的權責失衡困局，實踐中的“異化”現象，究其根源，既有制度設計和組織管理層面的因素，也有個體因素（比如，部分基層干部缺乏干事創業、擔當作為的魄力和能力），更與外部環境密切相關。

權責關系不夠順暢是“屬地管理”權責失衡的主要原因。從行政管理體制來看，權責失衡的深層次原因是“條條”與“塊塊”之間的權責關系未能理順，對于哪些責任屬于職能部門，哪些責任屬于基層，哪些責任可以下移，哪些責任不可以下移，誰承擔主體責任，誰承擔配合責任，責任的下移要伴隨哪些權力與資源等問題缺乏明確的劃分與界定。“屬地管理、分級負責”和“誰主管、誰負責”等未能真正得到落實，比如，“分級負責”了無蹤影，“誰主管、誰負責”更是很少提及。上級單位與下級單位之間的職責不清晰、邊界不明確，對不同層級政府管理范圍的描述，存在內容遺漏和指代模糊等問題，甚至存在“挑著管”現象，針對不同的管理事項劃定不同的管轄范圍，導致“該管的不愿管”“想管的管不了”等現實困惑。