明清督撫制度的特點與作用

屈超立

【關鍵詞】明清 督撫 地方監察 權力制衡 【中圖分類號】D691 【文獻標識碼】A

在中國古代地方監察制度史上，明清督撫制度有著極為重要的地位。督撫監察權行使的規范性以及督撫監察權的監督與制約的嚴密，對保持地方穩定、維護中央集權制度發揮了重要作用。

督撫制度的形成和演進

明太祖吸取歷朝治亂經驗教訓，非常重視監察制度的作用。洪武九年（1376年）廢除明初沿用元代的權力過大且對中央集權造成威脅的行中書省，借鑒宋朝的路級行政機構分權并立的機構設置模式，將各省的行政機構一分為三。設承宣布政使司管民政財政，設都指揮使司管軍政，設提刑按察使司管司法和監察。三司并存，不相統屬，獨立行使各自權力，相互制衡。以加強中央對地方的控制。凡省內重大事務則須由三司共同議定，經朝廷批準后加以執行，這與宋代的地方最高政府無單一行政長官，設置安撫使司（帥司）、轉運使司（漕司）、提點刑獄使司（憲司）、提舉常平使司（倉司），四司分立、各負其責、互監互察的機構設置頗為相近。不同之處在于將宋代地方最高監察權由漕司、倉司、憲司三司分領改為由提刑按察使行使，地方監察權更為集中和獨立，強化了地方監察權。但省級三司之間互不統屬，遇有重大事務，各司之間協調不易，難以決斷，影響施政效率。為了解決這一問題，總督巡撫制度遂逐漸產生。

巡撫制度在洪武、建文年間已經開始萌芽。永樂十九年（1421年），朝廷派遣尚書蹇義等八人分巡各省，標志著明代巡撫制度開始形成。宣德五年各省巡撫制度基本確立。景泰四年，巡撫加都察院副都御史或僉都御史等銜成為定制，以行使監察職能，故其權力以“舉劾最重”。楊繼宗以僉都御史巡撫云南，“劾罷不職者八人”。廣西巡撫李實劾奏僉事黃潤玉“不諳刑律”，黃被左遷知縣。大同巡撫韓雍“劾總兵、參將貪財、弛備，皆逮于法”。

正統年間，因涉及跨省的動亂時有出現，而各省巡撫往往“不能振聯屬之策，興討罪之師。”于是，出現處理軍務的總督之設。其后總督權力逐漸涉及行政事務，掌控地方軍政。至正德、嘉靖年間，總督在各地先后設置。由于總督帶都察院都御史或副都御史銜，是朝廷監察官，“督撫帶風憲之銜，不獨地方利弊可言，即朝廷大政無不可入告”。萬歷中，晉撫魏允貞、淮撫李三才“皆極論天下事，讀其奏疏，即科道亦不多見”。總督與巡撫的關系上，巡撫受總督節制卻不隸屬于總督。督撫既屬地方的監察系統，又掌控地方軍政事務，“統治兵民，刺舉司道，一方治亂，蓋所攸系”。對于明代政治產生了重要影響。但是督撫既無佐貳官、又無衙門內部的組織機構，在組織上尚不是省級最高行政長官，這是統治者在政治制度建設上的精心設計，以防范地方權力的擴張。

清初地方監察基本沿襲明朝制度，督撫在清代已經成為地方最高軍政長官。清朝規定，總督例兼都察院右都御史銜，總督為正二品官，加右都御史銜升格為從一品；巡撫例兼都察院右副都御史銜。巡撫為從二品，加右副督御史升格為正二品。總督管轄一省或二至三省的行政，“綜治軍民，統轄文武，考核官吏，修傷封疆”。巡撫總管一省地方政務，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官吏，會總督以詔廢置。標下有參將、游擊等官。其三年大比充監臨官，武科充主試官，督、撫同。”無總督省份，則由巡撫代行總督職權。總督和巡撫由于兼憲銜，屬于中央監察系統的一部分，有權監察和考核地方各級官員，“以整飭官方為己任，遇有不肖屬員劣跡昭著，一經訪聞，即當隨時參劾”。在明朝地方監察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在順治時期實行了十四年，順治末年即被廢止。巡按制停罷以后，督撫對地方的監察權進一步加強。其后雖然在康熙、雍正、乾隆年間巡按制度曾經幾度廢置，但其作用已經不及明代顯赫，仁宗嘉靖以后，巡按制度再沒有設置。督撫身為封疆大吏，但督撫衙門的正式官員只有總督或巡撫一人。這樣一種體制設計也意味著督撫雖然號稱對地方事務無所不統，然而實際并不處理具體事務，地方具體事務則由布按二司執行。在清朝前期，督撫任期也較短，一般只有二、三年或三、四年。這些措施限制了督撫形成地方利益集團抗衡朝廷的可能性。

督撫制度的特點

一是統治者對督撫監察體制的高度重視。明清統治者對督撫制度給予了高度重視，在制度上賦予督撫很大的權力，雍正朝《大清會典》規定，“督撫之設，統治文武，董理庶職，糾察考核，其專任也。”乾隆十二年規定“督撫總制百官，布按二司皆其屬吏”。中國古代作為官僚制的行政國，官僚系統上等級森嚴，上官對屬吏有很大的權威。清代總督和巡撫作為地方最高行政首長，同時兼銜憲職。總督以從一品的都察院右督御史的官銜，巡撫以右副督御史的官銜，長駐各省對地方政府進行監察，這高過歷史上任何一個時代地方監察官的品秩地位，在地方有極高的權威。督撫監察司道，司道監察府州縣，總督、巡撫又互監互察，各級地方官吏都受到嚴密的監察。正是統治者的高度重視，督撫制度才能夠在地方監察中發揮積極作用。

二是督撫在處理地方事務中隨事監督。督撫作為地方最高行政首長的身份坐鎮地方，總督有“綜治軍民，統轄文武，考核官吏，修傷封疆”之權。巡撫是總管一省地方政務的長官，“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核官。”其職權涉及到地方政務的各個方面。督撫在對地方政務的處理中進行監督，更加有利于提高監察地方的效力。

三是督撫權力受到制度的制衡。從制度的表面來看，督撫行政權和監察權合一，容易造成地方長官權力壟斷，與中央集權產生矛盾，不利于中央和地方關系的協調發展。但是需要著重注意的是，盡管督撫在制度上擁有地方最高行政權，但督撫權力的實際運行過程中，以下兩點大大地削弱了其影響力。第一，地方重大事務的處理，最后的決定權不在督撫，而在朝廷和皇帝，督撫的權力是有限的。第二，督撫作為地方最高長官，但是督撫并無佐貳官，具體政務是由布按二司按照制度的規定處理，督撫并不插手。所以其地方事務的處置權受到很大限制，防止了督撫權力的過分集中。