國家公園設立符合性評價分析：以擬建青海湖國家公園為例

劉超明 岳建兵

(國家林業和草原局調查規劃設計院，北京100714)

我國的國家公園是指由國家批準設立并主導管理、邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統為主要目的，實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。自我國提出“建立國家公園體制”以來，《建立國家公園體制總體方案》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》等相繼頒發，國家公園體制機制建設不斷深入。截止到2020年底，三江源、祁連山、錢江源等10處國家公園試點工作基本完成，我國將正式設立一批國家公園。

近年來，許多學者對我國國家公園的設立進行了研究，提出了國家公園評價體系(劉亮亮,2010)、理論模型(羅金華,2013)、標準框架(楊銳,2018)、遴選方法(虞虎等,2019)等。2020年12月，《國家公園設立規范》(以下簡稱《設立規范》)正式發布，明確了國家公園設立的準入條件、認定指標、調查評價和命名規則。國家公園由國家批準設立并主導管理，采取認定制。根據《設立規范》提出的認定指標體系逐項進行符合性認定是國家公園設立過程中必須且尤為重要的一環，而目前對國家公園設立符合性評價分析研究較少。本研究以擬建青海湖國家公園為例，對照《設立規范》，對國家公園設立符合性進行了評價分析，以期為今后國家公園設立符合性認定提供參考。

1 研究區概況和認定指標

1.1 研究區概況

本研究以擬建青海湖國家公園的青海湖流域為研究對象。青海湖流域地處青藏高原東北緣，是一個四周為高山環繞的封閉式山間內陸盆地，涉及到海西蒙古族藏族自治州天峻縣、海北藏族自治州剛察縣和海晏縣、海南藏族自治州共和縣，總面積296.61萬hm2。流域內最高處海拔5 291 m，位于北面大通山西段的崗格爾肖合力；最低處為流域東南部的青海湖，平均水深18 m，最大水深28 m。青海湖流域屬于高原半干旱內流水系，流入青海湖的大小河流有40余條，其中布哈河、沙柳河、哈爾蓋河、泉吉河、甘子河、倒淌河和黑馬河7條主要河流年均徑流量占流域徑流總量的90.61%。流域內有森林灌叢、草原、荒漠、濕地等多種生態系統，流域植被以草原植被為主。

1.2 青海湖流域自然保護地管理現狀

青海湖流域涉及自然保護區、水產種質資源保護區、風景名勝區、地質公園、濕地公園、沙漠公園、野生動物重要棲息地7個類型共9個自然保護地(表1、圖1)。各類自然保護地由原林業、住建、國土、農業等部門設立，現在除青海湖裸鯉國家級水產種質資源保護區由農業部門管理外，其余均統一由林草部門管理。流域內各保護地重疊設置，是我國西部自然保護地重復設置最集中的區域之一，功能區沖突、多重管理，造成了保護與利用的矛盾(劉增力等,2020; 劉勇等,2020)。

圖1 青海湖流域自然保護地分布Fig.1 Distribution of current protected areas in Qinghai lake basin

表1 青海湖流域自然保護地現狀Table 1 The current situation of natural reserves in Qinghai lake basin

1.3 國家公園認定指標及評價

國家公園設立有國家代表性、生態重要性和管理可行性3個準入條件，具體包括生態系統代表性、生物物種代表性、自然景觀獨特性、生態系統完整性、生態系統原真性、面積規模適宜性、自然資源資產產權、保護管理基礎和全民共享潛力9項指標，除生態系統代表性和生物物種代表性2項指標可以2選1外，其他指標需同時符合要求。

(1)國家代表性。應體現國家的整體利益和長遠利益，其關鍵是國家公園自然生態系統分布有國家象征意義的旗艦物種、傘護物種，同時國家公園景觀應該在我國乃至世界罕見(唐小平等, 2020; 杜傲等, 2020)。

(2)生態重要性。生態重要性是國家公園最核心的功能，其內涵是國家公園所在生態區位極為重要，能夠長期保護并維持國土生態安全屏障，面積和規模應能夠維持自然生態系統結構和大尺度生態過程的完整狀態，地帶性生物多樣性極為富聚，大部分區域保持原始自然風貌，生態服務功能顯著(何思源等, 2019; 唐小平等, 2020)。保護大尺度生態系統的原真性和完整性也是我國國家公園“生態保護第一”理念的具體體現，長期保持自然風貌的完整和原生狀態，減少人為干擾，給子孫后代留下珍貴的自然遺產，讓子孫后代有機會接觸原始的自然狀態(唐小平等, 2020; 梁兵寬等, 2020)。

(3)管理可行性。管理可行性是國家公園設立的落腳點，其重點是國家公園既要體現國家事權，由國家統一設立、管理和維護，又要考慮到我國土地利用的現實狀況，能夠協調利益相關者的關系，讓利益相關者參與國家公園的共建共治，從保護成果中受益(陳耀華等, 2014; 唐小平等, 2020; 梁兵寬等, 2020)。另外，國家公園作為全民所有社會福利的實施載體要體現其公益性，應當為公眾提供教育、體驗和游憩的機會，構建高品質、多樣化的生態產品體系，提升公共服務水平(唐小平等, 2020;梁兵寬等, 2020)。

2 青海湖國家代表性評價

2.1 生態系統代表性評價

2.1.1 典型的高山水域內循環復合生態系統青海湖流域屬于高原半干旱內流水系，河流大多發源于四周高山，進而向中間聚集，最終匯聚于青海湖。從高山到湖泊分布著冰川積雪、荒漠、高寒苔原、草原、草甸、森林灌叢、濕地等多種類型的生態系統。流域內獨立的水循環，從淡水生態到咸水生態的完整過程均是我國西部內流區域的典型代表。

2.1.2 重要的地理交錯帶，生態功能突出青海湖流域地處青藏高原東北緣，是青藏高原與黃土高原及內蒙古高原、我國西部內流區與外流區、西部游牧區與東部農業區的交錯帶(張忠孝,2004)，也是祁連山針葉林高寒草甸生態地理區與青海江河源區高寒草原草甸生態地理區的重要交錯地帶，具有控制西部荒漠化向東蔓延、保護東部湟水流域農業區及祁連山東部生態安全的重要功能(王梓霏等,2019)。

2.2 生物物種代表性評價

2.2.1 流域內物種豐富度高青海湖流域是青藏高原生物多樣性最為豐富的地區之一，也是我國35個生物多樣性保護優先區域之一。流域內已查明的種子植物775種，分屬64科264屬，占青海省總科數、總屬數、總種數的65.30%、43.10%和32.60%。青海湖地區已查明高等動物中，獸類42種、鳥類225種、魚類6種、兩棲動物2種、爬行動物3種，獸類動物種類占全省獸類動物種類的1/4。

2.2.2 珍稀瀕危動物多樣聚集青海湖流域珍稀瀕危動物多樣聚集，其中包括普氏原羚(Procapra przewalskii)、白唇鹿(Przewalskium albirostris)、黑頸鶴(Grus nigricollis)等國家I級保護野生動物15種，猞猁(Felis lynx)、棕熊(Ursus arctos)、大天鵝(Cygnus cunus)等國家II級保護野生動物42種。在2015年原環境保護部發布的《中國生物多樣性紅色名錄——脊椎動物卷》中，有普氏原羚、荒漠貓(Felis bieti)、馬麝(Moschus sifanicus)3種被列為極危物種，豺(Cuon alpinus)、雪豹(Panthera uncial)、馬鹿(Moschus berezovskii)等13種被列為瀕危物種，黑頸鶴、大鵟(Buteo hemilasius)、野牦牛(Bos mutus)等12種被列為易危物種。

2.3 自然景觀獨特性評價

青海湖是世界最高的湖泊之一，為中國最大的內陸咸水湖，是名副其實的“高原明珠”，是藏族同胞心中的“神海”“圣湖”，是世界級的地質遺跡，也是典型的高原湖泊景觀。青海湖是國家5A級景區，由沙漠、沙丘與大型內陸湖泊相互作用形成的景觀，為國內僅有、世界罕見；有著水上龍卷風、海市蜃樓、開湖等奇特的天象和聲景；湟魚洄游、普氏原羚、水鳥堪稱青海湖三大生物奇觀。青海湖流域以青海湖為核心的自然景觀、悠久的歷史、少數民族及宗教文化是青海乃至世界第三極青藏高原自然生態及文化最集中的體現。

3 青海湖生態重要性評價

3.1 生態系統完整性評價

3.1.1 生態系統健康、功能穩定青海湖流域位于祁連山針葉林高寒草甸生態地理區與青海江河源區高寒草原草甸生態地理區的交錯地帶，流域內包含了典型生態系統的全部物理環境要素以及地質、地貌、土壤、水文、氣象、動植物及其與環境間的相互作用關系等完整的組成要素，可以滿足流域內種群生存繁衍的需求，發揮流域復合生態系統的生態功能，維持生態系統的健康。

3.1.2 動植物區系完整，旗艦物種種群穩定青海湖地處生物地理古北界、東洋界、青藏高原特有物種分布區的交匯處，動植物區系完整。流域內包含了冰川、裸巖、高山寒漠、高寒草甸、高山灌叢、山地森林草原、山地草原等多種自然景觀，孕育了高山裸巖動物群、荒漠半荒漠動物群、草原動物群、濕地動物群、森林(灌叢)動物群和農田動物群6個動物類群，動物生態地理區位完整，能夠維持黑頸鶴、白唇鹿、野牦牛等旗艦物種的生存和繁衍，種群穩定，其中黑頸鶴種群多年來保持增加趨勢，2018年種群數量達130余只。同時，青海湖獨有的珍稀瀕危物種普氏原羚種群由1994年的300余只增加到2018年的2 000余只。

3.1.3 食物鏈完整，青海湖洄游通道暢通青海湖流域內分布有雪豹、猞猁、狼(Canis lupus)、豺、棕熊等大型獸類以及猛禽等頂級食肉動物，形成了完整的食物鏈、食物網。此外，青海湖裸鯉(Gymnocypris przewalskii)是青海湖生態的重要指示性物種，對維系青海湖流域“水—魚—鳥”生態鏈和生物多樣性發揮著至關重要的作用，其覓食、洄游、繁殖的完整生命過程均在流域內完成，2019年資源蘊藏量已達到9.3萬t，比2002年的2 592 t增長了35.87倍。

3.1.4 國際重要濕地，候鳥重要遷徙通道青海湖是國際候鳥遷徙通道的重要節點，中亞—印度、東亞—澳大利亞兩條國際水鳥遷徙路徑在此交匯，建立了我國青藏高原第1個以水鳥為保護對象的自然保護區，也是我國首批加入《濕地公約》的七大國際重要濕地之一(代云川等,2018; 侯元生等,2019)。青海湖水鳥種類95種，占青藏高原水鳥種類的70%，約占全國水鳥種類的33%，每年在青海湖繁殖的斑頭雁(Anser indicus)、棕頭鷗(Larus brunnicephalus)、漁鷗(Larus ichthyaetus)、普通鸕鶿(Phalacrocorax carbo)繁殖種群達到全球繁殖種群的30%，每年春、秋兩季，途經青海湖遷徙停留的水鳥達10萬余只，其中有11～14種水鳥的種群數量達到或超過全球分布種群數量的1%，每年冬季在青海湖越冬水鳥達1萬余只，其中國家Ⅱ級保護動物大天鵝約1 500只。

3.2 生態系統原真性評價

從土地利用現狀來看，草地是青海湖流域面積最大的土地利用類型，占流域總面積的70.26%；其次為水域及水利設施用地，占流域總面積的17.23%；草地以天然牧草地為主，天然牧草面積占草地總面積的91.35%；水域及水利設施用地以湖泊水面為主，湖泊占水域及水利設施用地總面積的88.76%；耕地、交通運輸用地、特殊用地等人類生產活動區域占流域總面積的0.97%。同時，青海湖上游水源涵養區分布著大面積連片分布的溫性或高寒草甸和草原，大面積的生態系統和生態過程保持自然演替狀態，整個流域內生態系統具有較高的原真性。

3.3 面積規模適宜性評價

青海湖流域總面積296.61萬hm2，是一個獨立完整的自然地理單元、封閉的內流區和湖泊盆地，涵蓋了草原、濕地、森林、灌叢、荒漠等多種生態系統，以及高寒灌叢、沙生灌叢、溫性草原、高寒草原、高寒草甸、沼澤草甸等植被類型，包括普氏原羚、青海湖裸鯉、珍稀瀕危水鳥等保護物種的棲息地，水文、水循環過程完整，能夠長久維持種群的生存繁衍以及流域復合生態系統的健康。綜合考慮人類生產和生活空間，青海湖流域能夠實現人地和諧發展。

4 青海湖管理可行性評價

4.1 自然資源資產產權清晰

青海湖流域自然資源資產產權清晰，流域內國有土地面積296.14萬hm2，占流域總面積的99.84%；集體所有土地面積40.47萬hm2，占流域總面積的0.16%，全民所有的自然資產占絕對主體地位，具備統一管理的基礎。對于少量的集體所有制土地，可以通過征收、置換、贖買等方式進行土地所有權轉讓，或者通過租賃等方式出讓土地管理權和經營權，實現統一管理。

4.2 保護管理基礎評價

4.2.1 保護管理基礎扎實上世紀70年代以來，流域范圍內先后建立了7類9處自然保護地，實際覆蓋總面積256.72萬hm2，占流域總面積的86.55%。各保護地依托專門的保護管理機構管理，或依托所在地政府相關主管部門進行管理。青海湖景區保護利用管理局自成立以來，始終把保護好青海湖生態環境作為首要政治任務，對青海湖地區實施統一保護、統一規劃、統一管理、統一利用，開展了青海湖生態環境監測、環湖監測巡護、野生動植物資源監測、野生動物疫源疫病監測、水生生物調查、生態環境及資源狀況綜合調查等工作；實施了以青海湖流域生態保護和環境綜合治理工程為代表的大量生態保護修復工程，保護了青海湖地區生態系統的完整性和原真性，在生態保護管理上積累了大量經驗，具備良好的保護管理基礎。

4.2.2 人類生產生活總體可控青海湖流域地域遼闊，人口約10.8萬人，人口密度僅為3.66人/km2，除環湖鄉鎮規模較大、分布較為集中外，上游各鄉鎮人口較少且分布較為分散。流域內路網密度小、工礦企業較少，游牧作為流域內最重要的生產方式，傳承著游牧的生產智慧、生活方式和文化習慣，堅守著愛護自然和生命的宗教信仰，保持著敬畏自然、與自然和諧共處的生存理念，上游水源涵養區大部分區域處于無人類干擾狀態，人類活動對自然生態系統的影響處于可控狀態。

4.3 全民共享潛力評價

流域內獨特的地質地貌、復雜的地理環境、典型的生態系統、豐富的生物多樣性，自然及人文資源類型多樣、資源優質、景觀獨特，具有較高的科研、教育和體驗價值。近年來，基礎設施和公共服務逐漸完善，已經成為全省乃至全國重要的科普教育基地和國民素質教育平臺。通過國家公園建設，合理分區管控，有效挖掘全域豐富多樣的自然和人文資源，能夠為公眾提供更多優質的生態產品、生態教育、自然體驗和游憩的機會，國民素質教育潛力巨大。

5 結論

青海湖流域地理位置獨特，具有高寒地區的獨特性。擬建青海湖國家公園生態系統典型完整、生物多樣性豐富、自然景觀獨特，生態系統原真性較高、面積適宜；自然資源資產產權清晰，保護管理基礎扎實，具有較高的國民素質教育潛力，符合《國家公園設立規范》的各項認定指標。推進青海湖國家公園建設，能夠實現對青海湖流域自然生態系統完整性和原真性的有效保護，進一步筑牢我國西部生態安全屏障，促進區域統一規劃、經濟社會協調發展，真正激發全民自然保護意識、增強國家認同感和民族自豪感。