自治型村莊治理體制的動員性及其治理實踐

杜姣

〔中圖分類號〕 D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X （2021）09-0119-10

一、問題的提出

行政村是我國農村最基本的治理單元。農村地域廣大，國家無法直接與農民對接，只能依托一套村莊治理體制實現對農村的間接治理。以村兩委為基礎的村級組織是村莊治理體制的核心組成部分。自20世紀80年代村民自治被確立為我國農村基本治理制度以來，村級組織及其相應治理機制建設迅速成為政學兩界關注的重點議題，構成了鄉村治理現代化的重要內容。從學界研究來看，國家政權建設理論視角下的鄉村治理研究對現實層面的村莊治理體制改革產生了深刻影響，具體表現為行政化村莊治理體制的建設，村級治理整體朝行政化方向發展。國家政權建設理論始自蒂利關于西歐社會民族一國家形成過程的研究，它蘊含著國家“試圖支配、控制或破壞相對自治的地方社會結構，試圖擴大它對地方資源的支配，并且在國家的支持下發展新的建制”的含義。受蒂利的啟發，杜贊奇率先將國家政權建設理論引入關于中國晚清民國時期的華北農村研究。自此，國家政權建設理論成為理解中國鄉村治理的重要理論范式，并且分化出兩種不同的關于國家政權建設的理解面向，具體為國家權力的擴張面向和國家公共規則的確立面向。

國家政權建設理論中的國家權力擴張理解面向的研究認為國家政權建設服務于現代民族國家建設，基本目標是建立一個合理化的、能對社會與全體民眾進行有效動員與監控的政府或政權體系。其中的“國家權力”屬于國家的基礎權力，它體現的是國家的“社會控制能力”。國家權力向鄉村社會的滲透主要依托對地方代理人的控制，使其不偏離國家的社會控制目標，進而實現國家意志的貫徹。因此，權力擴張面向下的國家政權建設面臨的核心問題是對地方代理人的控制問題。

國家權力向農村社會擴張的有效手段是將鄉村基層組織官僚化，將之納入國家自上而下的行政控制體系之中。改革開放以后鄉村基層形成的“鄉政村治”格局則隱含著國家權力沿著行政控制路徑向農村社會擴張體系的斷裂，不完全受國家行政控制的村干部由此可能出現偏離國家意志的行為，不利于國家政權建設目標的實現。因此，持此認識的學者多主張將村級組織進行行政化改造，以確保村干部嚴格貫徹國家意志。晚清民國時期出現國家政權內卷化的一個重要原因就在于政府由于資源限制只是實現了下層機構的半官僚化，無法將地方經紀人完全吸納至國家行政治理體制之中，使之接受國家對其行為的約束，進而造成贏利型經紀人的滋生。

國家政權建設理論中的國家公共規則理解面向以張靜等人的研究為代表。張靜通過對歐洲國家政權建設歷史的梳理，認為國家政權建設更為實質性的內容應該是一個新的公共組織——現代政府角色發育形成，以及以其為中心的、不同以往附屬性質的權威和公眾的關系的確立。成功的現代國家政權建設是以創設公共身份及公共關系為基礎，鄉村社會治理也應當是以公共規則為導向的治理。公民與國家之間是一種去除了中間社會結構的現代關系，他們都按照一般化的現代公共規則行為。以此為國家政權建設成功的標準，那么中國直到今日也遠未完成。張靜的調查研究得出，中國的鄉村社會依然保有很強的傳統性和地方性，鄉民依然是按照特殊主義而非普遍主義的邏輯行事，他們有一套自在的行為邏輯而并非服膺于國家一般性的公共規則，他們依然從屬于地方社會而非統一的國家政權之中。

鑒于此，這些學者主張通過向基層社會輸入制度、規則以及進行正規化制度建設的方式來打破附著于地方社會層面的傳統性利益和關系，將所有人、所有事務都納入統一的國家框架中，以實現去地方化、去特殊化，達到現代公共治理規則的確立。比如吳毅通過實地考察發現，鄉鎮干部為了貫徹政令、推動工作，必須在具體的社會場景中，依靠各種面子與人情資源處理與村干部的關系，行政命令只是作為底色存在。“擂”“媒”等各種非正式的治理技術和策略性手段廣泛存在于鄉村社會的治理活動中。他用“國家治理轉型”概念代替現代國家政權建設的提法，在他看來，對基層政權進行基層社區公共權威主體的塑造，以及讓農民成為按照現代權利規則行為處事的公民，是讓基層治理進入有序、規則化渠道的重要舉措。

按照韋伯的理解，科層化的官僚制是現代國家政治的基本架構，“理性主義”原則和規則化、程序化處事方式是科層化官僚制組織的核心，有利于促成“社會行動的規范化”。雖然實踐中的官僚制因為其所處特定國家的歷史、政治體制環境和任務情境以及難以避免現實復雜社會關系的影響等等，而與韋伯提出的理想意義上的官僚制存在偏差，但在很多學者看來，較之于其他類型的組織或治理方式，它依然是現代公共行政原則和現代公共精神的有力承擔者。科層化官僚制的這一內在特征高度契合了學者們企圖給鄉村地方社會創設公共規則和建立國家與民眾之間以公共規則為基礎的現代化關系的訴求，進而成為落實他們訴求的現實選擇。常見的主張是將村干部專職化和將村級組織正規化，輔以各種規章制度和技術化治理手段的輸入，實現行政化治理。

上述改革主張蘊含著這樣一種假設：我國自20世紀80年代確立的以村民自治制度為基礎的自治型村莊治理體制是亟須改革的落后之物，無法適應現代國家政權建設的內在要求。但這一自上而下的國家政權建設理論視角遭到了相關學者的批判，他們從自下而上的村莊社會基礎視角出發，認為農村社會的不規范化和非程式化難以與現代科層官僚體系相適應，農村社會仍具有鄉土性。鑒于此，本文將從村莊治理性質角度揭示自治型村莊治理體制在村莊中的治理優勢。具體而言，本文認為自治型村莊治理體制本質上是一種動員性治理體制，其高度契合了村莊治理的動員特征。我們需要充分發揮自治型村莊治理體制的治理優勢，審慎推進村級治理的行政化改革。

二、動員性治理的內涵與村莊治理的動員性

1.動員性治理的內涵

汪衛華將中文語境中的“動員”拆解為三個義項：首先，動員即流動。該義項是現代化理論語境下的用法，指涉的是現代化進程中社會以及社會階層之間“流動性”的增強。但中文的日常用語中很少表達這一層面的含義。其次，動員即集中，包括物力、財力、人力的集中。最后，動員即發動、鼓動。它涉及影響和改變具有能動性的行為主體行為“動機”的問題。從最后一層義項的涵義可看出，“動員”是作為影響人們動機和行為的一種手段而存在的。并且，“動員”這種手段更多強調的是“說服”，而非“威逼”或“利誘”。與之相關的“動員式治理”概念，在既有的學術研究中是作為一種與科層行政治理相對應的國家治理模式。從歷史的角度來看，“動員式治理”模式形成于革命戰爭年代，是中國共產黨開展革命和斗爭的一種重要政治手段。發展至今，它已經成為服務于現代國家建設和治理的重要方式，是常規化的科層行政治理模式的有效補充。

與科層行政治理模式主要是運用政府內部的行政治理資源不同，動員性治理模式主要是利用社會治理資源來達到有效治理的目標，且常見之于政府在某一階段的中心工作中。動員性治理模式蘊含著這樣一種假設，即社會主體不僅是包括公共秩序在內的公共服務的權利享有者，而且是公共服務供給的責任主體。因此，動員性治理模式更加強調社會主體對國家公共事務等治理活動的參與性，表現為突出的社會導向。但是，從現代國家治理的角度來看，科層行政治理模式仍然是主導性治理模式，動員性治理模式只是補充性的治理模式。

2.村莊公共事務的關系嵌入性與村莊治理的動員性

村莊治理是針對村莊公共事務的治理，村莊治理的性質取決于村莊公共事務的性質。具體而言，村莊公共事務表現為突出的關系嵌入性，交織著村莊中的各類利益關系、情感關系以及社會關系。該類事務與村民存在深度且整體性的關聯，其具體的處理過程以及處理結果受到村民的高度關注，深嵌著村莊社會的公平、正義等基本倫理價值。若在處理過程中出現偏差，則會遭遇村民的非議。

對我國絕大部分農村來說，所有農民完成城市化需要一個長期過程，村莊社會依然是沒有完成城市化的農民的生產、生活之地。這同時意味著在相當長一段時期內，以村莊社會為基礎形成的血緣關系和地緣關系仍然有存續的空間，并轉化為在村村民之間的各種情感、利益、文化和社會聯系。幾乎所有的村莊公共事務，不論是村莊內生還是政府下達的公共事務都會黏附上村內的各種關系，由此表現出突出的關系嵌入性。

村莊公共事務的關系嵌入性是該事務社會性的重要體現，對這類事務的處理必須要進入村莊社會的內在運轉邏輯和框架中。以制度、法律、法規為原則的科層行政化的治理邏輯與該類公共事務不匹配，存在錯位。這說明以村莊公共事務為主要治理對象的村莊治理需要依托以社會為導向的動員性治理。

村莊治理中，以社會為導向的動員性治理集中體現在兩個方面：一是它強調村莊主體（村民）對村莊公共事務處理的參與性;二是對村莊公共事務的處理主要遵循村莊社會治理邏輯。就第一點而言，因為村莊公共事務與村民存在深層的關聯，村內村民對該事務內嵌的各種情感關系、利益關系、社會關系的來龍去脈能夠有全面的把握，從而能夠有針對性地找到處理方案。這也是在村莊公共品供給、村內矛盾糾紛調解等村莊公共事務當中，村干部通常會動用村內社會權威較高以及對村民情況熟悉的村民來協助處理的原因。第二點則表現在將村莊公共事務視為社會事務，充分認識這類事務形成的村莊社會語境，還原其社會場景。在處理這類事務的過程中，村干部需要立足于村莊社會，兼顧村民認可的鄉土倫理與鄉土規則，綜合運用情理力以及自治、德治、法治等資源。所運用的各種治理資源都只是一種工具性手段，處理事務的最終指向是維系、修復和再生產村莊的生活秩序和基本價值體系。

由此可見，村莊治理的動員性說明村莊治理是一種依靠村莊社會自身力量的自主治理，具體方式是通過充分釋放村莊社會的活力，全方位激活村莊社會內部的各種治理資源。然而，村莊治理的動員性卻在很大程度上為主張構建行政化村莊治理體制的學者所忽視，而這恰恰是我國絕大部分農村村莊治理的主導面向。與之相應，我國村莊治理需要的應該是一種動員性治理體制。自治型村莊治理體制就是這樣一種動員性治理體制。

三、自治型村莊治理體制動員性的制度基礎

自治型村莊治理體制的動員性體現在其與村莊社會的深度嵌合性，核心包括動員社會與由社會動員兩層含義。之中，村民既是村莊治理的客體，同時也是村莊治理的主體。動員社會參與治理是形成于中國共產黨革命時期的重要治理傳統，毛澤東同志更是將之作為貫徹其政治意志的有效手段，并提出“什么工作都要搞群眾運動，沒有群眾運動是不行的”的治理理念，將“黨和國家的意志”轉變為“人民群眾的自覺行動”，自治型村莊治理體制延續了這一精神內涵。需要提出的是，自治型村莊治理體制并不是獨立的一項制度，而是一個制度群。具體而言，它是由村民自治制度、農村土地集體所有制度以及半正式化村干部管理制度三大制度組成，它們分別規定了村級組織的治理原則、有效運轉的經濟基礎和權力基礎，以及組織特征。其中，村民自治制度是自治型村莊治理體制的基礎制度，其他兩項制度是作為配套制度存在，共同服務于村民自治制度在實踐中的展開。這三方面的制度共同確立了鄉鎮與村級組織之間的體制關系形式，即二者之間并不存在體制制度上的行政隸屬關系，更多的是指導與被指導、相互協作和配合的關系。由此劃清了自治型村莊治理體制與行政化村莊治理體制之間的制度界限。自治型村莊治理體制的社會性是其動員性的重要表現。

1.基礎制度：村民自治制度

村民自治制度是對人民公社體制解體后村莊處于治理真空狀態的彌補。村民委員會是村民自治制度的組織載體，其最初形態發端于廣西羅城縣和宜山縣一些村莊自發創立的“村治安領導小組”“村管會”等名稱不一的組織。這些組織形式主要通過將村民組織起來以應對村內的治安、公共秩序維系等日常問題。從1981年起，這些組織開始改稱為“村民委員會”，并逐步在全國其他地區農村推廣。到1982年，村民委員會同城市社區的居民委員會一道被寫入憲法。在憲法的助推之下，全國普遍掀起了在原人民公社的基礎上成立鄉政府，在原生產大隊的基礎上成立村民委員會以及在生產隊基礎上建立村民小組的活動。1987年11月國家頒布《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，1998年11月正式通過《中華人民共和國村民委員會組織法》。此后，全國各地農村普遍實行村民自治制度。直到2010年10月，《中華人民共和國村民委員會組織法》重新修訂。

村民自治制度在全國農村的建立屬于誘致性制度變遷，它經歷了一個由民間自主發起到國家正式推廣和法律承認的過程，也奠定了我國村莊治理體制的基本形式。尤為重要的是，它確定了村莊治理的基礎原則，并為《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規定。《中華人民共和國村民委員會組織法》第一章第二條指出，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。這一規定說明村莊是一個相對獨立的治理單位，主要依托村莊社會力量自主達成村莊治理秩序，民主是動員村莊社會力量參與治理的主要方式。社會力量的參與貫穿整個村莊治理過程，包括村莊治理主體的產生、村莊重大公共事務的決策、村莊事務的管理以及村莊治理主體的行為監督等幾乎所有治理環節在內。

一言以蔽之，民主和自治是自治型村莊治理體制遵循的基礎性治理原則。這與行政化村莊治理體制有顯著不同。行政化村莊治理體制的治理原則是按規章、按制度辦事的行政原則，不論是治理主體的產生，還是具體治理過程的展開，都是在行政框架下進行，運用的也主要是行政治理資源和行政力量。

雖然在自治型村莊治理體制下，村莊主要依照民主和自治原則來治理，但這并不意味著村莊治理脫離了國家（政府）的管理。盡管地方政府與村級組織之間不存在行政隸屬關系，但是地方政府卻可以通過黨的系統實現對村莊治理的宏觀引導。在黨政二元一體的國家治理架構下，黨的意志與國家意志高度重合。由此可見，村莊治理是在貫徹國家總體意志前提下的主要依托村莊社會力量的相對自主的治理，這也是自治型村莊治理體制“自治性”的重要體現。村民自治制度所規定的民主和自治的治理原則同時也是自治型村莊治理體制動員性的制度化表達。

2.配套制度一：農村土地集體所有制度

新中國先后通過土地改革、農業合作化和人民公社等運動逐步建立了農村土地集體所有制，廢除了封建地主土地所有制。農村土地集體所有制是新民主主義和社會主義改造的重大成果，也是極具中國特色的制度。理論上說，農村土地集體所有制度還構成了自治型村莊治理體制能夠相對獨立于政府并自主運轉的制度基礎。這可從兩方面來分析：第一，它是村級組織從集體土地獲取收益并將之用于支持村級組織運轉和村級治理活動開展的制度合法性來源;第二，它是重要的村級組織權力再生產制度。

首先看第一點。農村土地集體所有制的核心是土地集體所有，這個集體就是所有村社成員。②從我國農村組織架構的基本設置來看，集體經濟合作社與村級組織是高度重合的，即我們常說的“兩塊牌子，一套人馬”。而且，一直以來這兩塊牌子之間的權力分工及其組織關系都表現出高度的模糊性，集體經濟資源也主要由村級組織來統籌分配，用于村級組織的運轉和作為村級治理其他方面的開支。從這個意義上說，村級組織是村社集體的實體化代表。農村土地集體所有制中的“土地集體所有”內含有土地集體收益為集體所有的含義，這一“集體所有”包括兩個部分：一是直接分配到村社每個成員的部分;二是留作村莊公益性開支的公共部分。在實行家庭聯產承包責任制之初，村社成員的個人所得部分是通過享有土地承包經營權的方式獲得，即所謂的分田到戶。村集體公共所得部分則主要借助兩個途徑獲得，即留取部分機動地和向村民收取提留。只是，隨著1998年土地二輪延包政策的推行以及2006年農業稅費的全面取消，村集體公共所得部分急劇減少，特別是廣大中西部地區農村普遍出現了村集體經濟空殼化現象。在稅費取消之前，我國農村村莊治理的資源主要來源于村社土地。與城市治理中地方政府財政平衡原理類似，即地方政府在享有土地財政的同時，也需承擔向城市供給公共產品的責任。在農村土地集體所有制度下，農村村集體享有農地生產剩余的同時，也需承擔包括支付村莊公共品供給在內的村莊治理成本的公共責任。因此，至少在稅費取消以及國家向農村大量輸入資源之前，我國農村村莊治理的成本基本都由村社自主承擔，村級組織運轉成本中的村干部的誤工補貼、村內公共品的供給資金等等大多都是依托村社土地和向村民籌資所得。所以，農村土地集體所有制度理論上是村莊治理割斷對國家正式資源依賴，進而使自治型村莊治理體制能夠得以相對獨立運轉的制度基礎。

然而，從具體的實踐過程來看，集體土地所有制的這一功能卻因為國家相關政策的頒布趨向瓦解，比如二輪延包政策推行之后，2002年《中華人民共和國農村土地承包法》對村集體留取機動地比例的限制減少了村集體可供直接獲得的土地收益，以及2006年稅費的全面取消使村級組織喪失了向農民獲取提留的權力等等。與之相伴隨的是，村莊治理對國家資源的依賴性越來越強，國家對農村資源的投入力度也越來越大。這造成的一個直接后果是，隨著國家向農村輸入資源力度的加大，國家對村級組織的管控訴求也愈加強烈，將村級組織正式化、行政化便是國家這一訴求的直觀表現。

再來看第二點，農村土地集體所有制是重要的村級組織權力再生產制度。這意味著以農村土地集體所有制為基礎，村莊社會成為了一個相對自主的權力生產與再生產場域，而無需國家通過正式制度的形式給村級組織賦予實質性的權力。這弱化了村級組織對國家行政權力的依賴，國家只需給予抽象的法律認可。具體來說，這一點主要是通過村級組織掌握村莊土地的調整權來實現的。

對我國絕大部分地區來說，村莊通常是村民認同與行動的基本單位，它是一個依托血緣和地緣所形成的村社共同體，村民共同享有集體成員權。集體成員權在農地上的表現是“村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利”，這也是集體土地所有制度的精神內涵。由于土地與村社每個成員的利益都息息相關，以農村土地集體所有制為基礎的土地調整權則為村級組織充分動員和規約村民行為提供了支撐，進而成為村級組織權力生產的重要載體。更為重要的是，土地調整本身為村級組織權力的再生產提供了實踐場域。村級組織要順利地完成土地調整，離不開村民的參與和配合，村民便可利用土地調整的機會向村干部表達訴求。在這種情況下，村莊社會日常所積累的各種矛盾在很大程度上便在土地調整場合爆發出來，村級組織也必須去積極處理和應對。于是，村干部的主動性就得到了充分發揮，并且在公平、公正地處理各類矛盾和問題的過程中實現權威的積累，進而達到村級組織治理權力再生產的效果。

只是，農村土地集體所有制度這一促發村級組織權力生產與再生產的功能也逐漸受到相應農地政策的威脅。具體表現為國家對土地調整的嚴格限制以及土地確權政策對農村土地集體所有制的虛化，村級組織在總體上喪失了對土地的統籌權。

3.配套制度二：半正式化的村干部管理制度

黃宗智通過對歷史檔案的研究，將中國地方行政實踐中依賴由社區自身提名的準官員進行縣級以下治理的方法概括為“半正式行政”。縣級以下的治理所依賴的治理主體并不是正式官員。在黃宗智的研究基礎上，李懷印提出“實體治理”概念來刻畫國家對鄉村治理的不干預、放任主義導向和地方行政中利用鄉土資源進行治理的半正式做法。在吸收黃宗智、李懷印等人研究成果的基礎上，后續的很多研究將村民自治制度確立后依靠兼業化、只拿誤工補貼的村干部和主要依托地方性知識和傳統治理資源進行治理的模式稱之為“半正式治理”。不論是“半正式行政”，還是“半正式治理”，治理主體都不是完全的行政科層人員，他們處于一種半正式管理狀態。自治型村莊治理體制實行的便是半正式化的村干部管理制度。村干部管理制度的半正式性主要體現在三個方面：

一是在報酬方面，對村干部采取的是誤工補貼制，而非工薪制。經驗中比較常見的實踐形式有定額補貼、論工計酬和定額補貼加分級獎金。在誤工補貼制度下，村干部為不脫產干部，可從事家庭的其他生產經營活動。這也是有學者將村干部的身份定位為“半官半民”的重要原因。然而，村干部身份的底色依然是村民，他們的生產方式、生活方式以及處事邏輯都與村莊其他村民呈現出高度的同質性和一體性。因此，村干部深嵌于村莊社會體系之中，而非完全歸屬于政府的行政體系之中。這是形塑自治型村莊治理體制動員性不可或缺的要件。

二是在工作模式方面，對村干部實行非坐班制。這一工作模式內含著村級組織的兩種治理邏輯：首先，村級組織是因事而動的，遵從事件化運作模式。即村級組織是圍繞村莊公共事務的出現而隨時啟動和運轉，平時則處于“休眠”狀態。這也是調研中村干部通常說的村莊治理實際上是“事找人”而非“人找事”。其次，村級組織的工作場域多是現場化而非辦公室化。村莊很多事務通常都需要去現場解決，比如針對各種突發的矛盾糾紛。當然，在農村中還經常出現村民不分白天黑夜直接去家里找村干部處理事情的情況。這其實反映出村干部的工作場域和生活場域之間并不存在清晰的界限。這同時也是在對村干部實行非坐班制的情況下村莊治理工作開展方式靈活性的重要表現，體現出自治型村莊治理體制與村莊社會的深度嵌入面向。

三是村級組織內部權力結構的扁平化。這表達的是村干部之間并不存在實質性的權力分層。從理想的制度設置來看，村書記和村主任是村級權力的核心。但在實際運作中，村書記與村主任對其他村干部并不具有絕對的管理權力。村書記與村主任對村莊其他一般村干部的動員不主要依靠制度所賦予的身份權力，而往往是依托人情、面子、榮譽激勵等社會性因素。此外，其他一般村干部之間更不存在權力的層級化現象，也不存在明晰的職責分工，他們更多是一種粗略分工與絕對合作的關系。這意味著村干部之間的關系并不主要由制度所規定，而是一種在村莊社會邏輯中展開的實踐性關系。所以說，村級組織內部的權力結構是扁平化的。半正式化的村干部管理制度上述三方面的表現其實也是自治型村莊治理體制組織特征的具體化表達。政府對村干部采取半正式管理制度，在很大程度上也是村民自治制度這一自治型村莊治理體制基礎構成制度的進一步延伸。

四、自治型村莊治理體制的動員性治理實踐

上一節主要梳理了型構自治型村莊治理體制動員性特征的制度基礎，本節則從更深層角度來剖析自治型村莊治理體制動員性的實踐機制，具體從自治型村莊治理體制的驅動機制和治理機制兩個層面予以呈現。其中，驅動機制反映的是推動自治型村莊治理體制運轉的結構動力，治理機制反映的是自治型村莊治理體制所內涵的治理邏輯。自治型村莊治理體制的動員性便體現為驅動機制和治理機制的社會化，即自治型村莊治理體制充分激活了村莊社會，強化了村莊社會在村莊公共事務中的治理責任，釋放了村莊社會的治理能力。

1.自治型村莊治理體制的驅動機制

以村級組織為組織載體的自治型村莊治理體制不屬于鄉鎮政權延伸至村莊內部的治理層級，以至于鄉鎮政權與村級組織之間缺乏完整的行政化制度聯結。作為驅動政府及其他相應機構和部門運轉的以目標管理責任制為表現形式的行政壓力則很難完全傳遞到村級組織，進而很難成為村級組織運轉的主導驅動機制。

自治型村莊治理體制的驅動因素主要來源于村民的社會壓力。這意味著村級組織主要是向下（村民）負責，而非純粹向上（政府）負責。也正是在這個層面上，筆者將自治型村莊治理體制運轉的驅動力稱為社會壓力，以區別于政府行政組織的驅動力——行政壓力。該社會壓力具體以村民的公共治理需求為基礎，以村莊社會輿論為表現形式，壓力的動力源來自村莊社會內部。村莊社會壓力之所以能構成自治型村莊治理體制運轉的驅動力，原因就在于自治型村莊治理體制本身所具有的社會屬性。這種社會屬性實際上就是由村民自治制度、農村土地集體所有制度以及半正式化的村干部管理制度所型構出來的。村莊社會壓力向作為自治型村莊治理體制主要組織載體的村級組織的傳導可從以下兩個層面來理解：

首先，村級組織的合法性直接來自村莊社會賦權。這為村民自治制度所規定，村委會由村民選舉投票產生，而非政府任命。這決定了村級組織的首要負責對象是村莊中的廣大村民，村級組織要積極回應他們的治理訴求。另外，這也說明村級組織的治理活動主要由村莊內生需求推動。其次，村級組織是鑲嵌于村莊社會之中的，這集中表現在村級組織成員——村干部是從村莊社會內部產生。這意味著，一方面村干部與村莊其他村民共享同一的生產、生活以及價值意義系統，相互之間存在緊密的關系聯結，同時也為村莊社會輿論所約束;另一方面村干部本人也是村民的一部分，村莊公共事務與其切身利益密切相關。于是，以村民公共需求為基礎的村莊社會壓力便可通過村干部的“村民”身份向村級組織實現順利的傳導，并推動村級組織運轉。村莊社會壓力由此成為自治型村莊治理體制的驅動機制。

2.自治型村莊治理體制的治理機制

村級組織所處的國家與村莊社會之間連結點的結構性位置客觀上決定了它不僅要負責處理村莊內生的事務，而且還要承接國家下達至村的事務，即“村務”與“政務”。村級組織治理工作的開展實際上涉及兩層關系的處理。這兩層關系分別是村級組織與國家之間的治理關系和村莊范圍內的治理關系。綜合來看，村級組織的治理目標就是要最大限度地落實國家任務以及最大可能地回應村民的治理需求。正如上文所指出的，這兩重治理目標所涵蓋的村莊公共事務都帶有突出的關系嵌入性。這類事務的有效處理需要高度依托動員性治理體制所內含的治理機制。自人民公社體制解體以來我國農村所形成的自治型村莊治理體制就是這樣一種動員性治理體制。在治理活動實際開展過程中，自治型村莊治理體制主要內含有以下治理機制：

首先，治理責任的村莊化機制。村民自治制度的實行確立了“鄉政村治”治理架構，“村”以上和“村”以下采取不同的治理體制和治理模式。“鄉政村治”架構還是一種治理責任的分配體制，特別是其中意涵著村莊事務的管理應該由村莊自主承擔，并盡可能在村社范圍中完成，而不是將村級治理責任上移。此外，村社內的所有村民也都有參與村莊治理之責。由此可見，村民自治制度建立了除村干部之外的其他一般村民的治理主體地位。因此，以村民自治制度為重要構成的自治型村莊治理體制其實內含著治理責任的村莊化機制，這涉及的是村社范圍內各種治理關系的處理。

其次，“政務”向“村務”的轉化機制。自治型村莊治理體制的社會性并沒有完全排斥國家性的存在，這即是前文所說的它仍需承擔落實國家任務的責任，并且接受國家對它的管理。自治型村莊治理體制的社會性與國家性的并存特征決定了其體制角色的模糊性，這為其有效處理國家與村民之間的關系提供了權宜空間。一般來說，政務最終都要與村民對接。在對接過程中，政務不可避免地要與村莊社會發生碰撞。政務要順利進入村莊社會并為村民接受，之中必然需要生成一個“政務”向“村務”的轉換過程。一旦政務與村莊社會碰撞并與之形成嵌入關系，村莊的情感關系、利益關系和社會關系就會在“政務”上集結，進而帶有突出的關系嵌入性。

于是，村級組織在處理“政務”的過程中就不能簡單將之視為國家行政任務并采用以規則和制度為原則的行政治理邏輯，而應將之視為與村內村民利益存在緊密關聯的“村務”。由于以村級組織為組織載體的自治型村莊治理體制角色的雙重性（國家代理人與村莊當家人）以及由此所型塑出的村級組織角色的模糊性致使其不存在明晰的行為界限，村級組織可根據具體的情境在兩種角色之間自由切換。此外，由于村干部處在國家與村莊社會的結點位置，以至于他們不僅了解政府行政工作原則，而且熟知村莊社會的運行邏輯。它們一道為“政務”向“村務”的順利轉換提供了可能。也因此，“政務”向“村務”的轉化機制成為自治型村莊治理體制一項非常重要的治理機制。在自治型村莊治理體制下，“行政”與“自治”實現了統一，而非分離或是對立。這也說明，國家行政事務需要依托自治型村莊治理體制中的村民自治體系來實現向村莊社會的滲透和與村民的對接。

最后，社會動員機制。自治型村莊治理體制并不是政府行政層級向村莊的延伸，其在開展治理工作的過程中可供直接依托的行政資源非常有限。要有效開展村莊治理工作，其必須要充分調動和整合村莊社會內部的資源，包括村莊人力資源、鄉土規則資源等等。這也是自治型村莊治理體制動員性的重要體現。自治型村莊治理體制中村干部身份底色的“村民性”是其能夠調動和整合村莊社會內部資源的重要條件。一方面，“村民性”意味著村干部對村莊生活邏輯以及村民行為邏輯有深度了解，從而對鄉土規則有深度的把握。這使其能夠及時找到順應村民心理的處理辦法;另一方面，“村民性”意味著村干部與村莊其他村民身份的一體性，這為人情、面子等作用的發揮奠定了基礎。即村干部可借由人情、面子等機制吸納村莊社會中的精英，將其整合進村級治理隊伍中來，壯大村級治理的力量。自治型村莊治理體制內涵的社會動員機制高度契合了我國村莊治理的動員特征。

五、結論與討論

如上文所述，自治型村莊治理體制的動員屬性可從制度和實踐兩個維度理解。制度層面的規定定義了自治型村莊治理體制與鄉鎮之間的關系以及其所具有的體制特征。村民自治制度、農村土地集體所有制度以及半正式化的村干部管理制度共同確立了自治型村莊治理體制相對于鄉鎮政府的獨立地位，減少了其對政府資源的依賴，限定和約束了鄉鎮政府對村級組織的行政控制，進而弱化了村級組織的行政性。自治型村莊治理體制的工作模式也不同于行政化村莊治理體制。行政化村莊治理體制的工作行為是由制度規定，工作的時間、地點，工作方法以及工作效果都有明確的制度化要求。其在工作開展的過程中也主要利用正式的行政資源，行政化村莊治理體制的運轉主要靠行政壓力驅動。可以說，行政化村莊治理體制在相當程度上是上級指向的，一切以上級的意志為準繩。

自治型村莊治理體制是一套完全不同于行政化村莊治理體制的體制模式，它的工作行為是以村莊公共事務為中心。因此，自治型村莊治理體制的運轉并不是常規化、常態化的，而是由村莊公共事務來啟動。這決定了它的工作時間、工作地點、工作方法等等都是由具體的情境所規定，而不存在明確的制度要求。其最終要達到的目標是問題的實質解決。由于正式行政資源供給有限，自治型村莊治理體制在開展工作的過程中必須要充分調動社會資源和社會力量，并將之整合為有效的治理資源，而來自村莊的社會壓力成為驅動它運轉的主要因素。所以，自治型村莊治理體制是村民導向的，一切以村民的利益和訴求為出發點。

自治型村莊治理體制動員屬性的制度規定性進一步影響著其具體的治理實踐，其所內涵的治理責任的村莊化機制、“政務”向“村務”的轉化機制以及社會動員機制集中展現了動員性治理模式的兩個基本特征：一是對村莊主體（村民）參與村莊公共事務處理責任的強調;二是包括“政務”在內的村莊公共事務的處理主要是遵循村莊社會治理的邏輯。前者說明除了村干部之外的村社內的所有成員都具有參與村莊公共事務處理的責任，并占據著主體地位，這也是治理責任村莊化機制的重要意涵。后者說明，內生于村莊以及進入到村莊的公共事務一旦與村莊發生關聯，就會帶有突出的關系嵌入性。對這類事務的處理需要深入村莊關系之中，按照村莊社會治理的邏輯進行，才能取得較好的效果。在處理過程中，還需要充分動員村莊社會，啟動自治型村莊治理體制所內涵的社會動員機制。從國家政權建設的角度來看，“政務”向“村務”轉化機制的存在以及對社會動員機制的啟動有助于國家任務在村莊中的貫徹，進而實現國家意志與村民利益的有效銜接。這說明自治型村莊治理體制同樣可成為國家政權建設的一種有效方式，二者不存在實質性的矛盾與沖突。

但是，近年來我國廣大地區農村普遍推進的村級治理行政化改革運動則從根本上瓦解了村莊既有的自治型治理體制，村莊治理體制從動員性治理體制轉變為科層式治理體制。在該治理體制之下，治理工作的展開通常只有該體制內部資源的動員，而缺乏對村莊社會的撬動。即只存在行政動員，而沒有社會動員。村干部從村莊關系中抽離出來，并懸浮于村莊社會之上。村干部積極深入村民群眾的治理性角色被弱化，淪為國家行政體制之中的辦事員。這樣一種治理體制實際上將村民排斥于村級治理主體的角色之外，他們僅被視作為村莊公共服務和公共資源的被動接受者，村級治理的動員性面向被剝離。

村級治理行政化改革使作為村莊主要治理主體的村級組織已經無法承擔起動員村莊社會以開展村莊自主治理的職能。當前農村基層治理的危機主要表現為以村級組織為治理主體的動員性治理結構缺位的危機。為此，我國部分地區掀起了為農村基層社會治理需求所推動的重回自治、回歸動員性治理的反向運動，并以各種制度創新的形式涌現出來。這從經驗層面印證了我國絕大部分地區村莊治理的主導面向依然是動員性治理。地方政府自主的制度創新實踐對國家政策制定也產生了深遠影響，2014年中央一號文件明確提出的“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”，“可以開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點”即為國家對地方回歸以自治為基礎的動員性治理模式的肯定。比如湖北省秭歸縣的“幸福村落”創建是對村級組織科層行政化背景下村級治理動員面向缺位問題的回應，通過在既有已經趨于行政化的村級治理架構的基礎上新增一個自治層級，重塑村級治理結構。當地以“村落”為單位重劃自治單元，即按照“地域相近、產業趨同、利益共享、有利發展、群眾自愿、便于組織、尊重習慣、規模適度”的原則劃分村落。每個村落規模為30～50戶，地域面積為1～2平方公里。以此為劃分原則的村落是真正共享地緣文化、農耕文化、習俗文化和親情文化的熟人社會，實現了農村基層末端治理結構與熟人社會結構的重合。也正是這種重合奠定了村落理事會的自治功能能夠得以實質開展的基礎，實現了村級治理動員面向的回歸。從這個意義上來說，村落理事會屬于動員性治理組織。此外，每個村落還設立“兩長八員”職位，即一名黨小組長、一名理事長和擔任八項職責的村落事務員，由民主選舉產生。那些特長多、能力強的一人可兼多員，每個村落的“兩長八員”大致為3～5名。民主選舉產生的“兩長八員”就如毛細血管一般廣泛分布于村落社會的各個角落，發揮著帶動群眾參與村落治理的作用。從村落理事會的實踐運作機制來看，它通過組織化的方式實現了對日趨個體化的村落社會的再整合，并將因受市場經濟和理性觀念的沖擊趨于散落的村莊傳統治理資源及文化資本進行再凝聚，使之成為服務于構建村落公共生產、生活秩序的重要治理力量。秭歸經驗的啟示是，我們需要充分發揮自治型村莊治理體制的治理優勢，審慎推進村級治理的行政化改革。

責任編輯：秦開鳳