基于《在線安全法（草案）》的英國互聯網內容治理與啟示

王悅

摘要：內容安全作為網絡安全的重要一環，越來越受到各國政府的重視。本文以英國互聯網內容治理的標志性文件——《在線安全法（草案）》為基礎，分析英國在互聯網內容治理領域的全新監管路徑與框架，如獨立的監管機構、內容安全責任、注意義務等，同時結合英國的監管實踐，總結歸納《在線安全法（草案）》對互聯網內容治理的啟示。

關鍵詞：內容治理 《在線安全法（草案）》 網絡安全 言論自由

在線服務尤其是社交媒體服務的爆炸式增長，引發了侵犯隱私、仇恨和攻擊性言論、恐怖主義等一系列傳播失范現象，特別是自2016年美國大選和2018年英國劍橋分析（Cambridge Analytica）丑聞以來，平臺參與傳播假新聞和操縱政治選舉引發了人們強烈的不滿。在此背景下，世界各國都加緊了對互聯網尤其是非法和有害內容的治理，并在實踐中不斷探索互聯網治理的有效路徑。與此前在互聯網領域強調多主體共同治理不同，政府在互聯網內容監管領域發揮的作用越來越重要，這一點在英國表現得尤為明顯，并且有可能從根本上改變當前英國的互聯網內容治理格局。

一、《在線安全法（草案）》的誕生

英國通信管理辦公室（Ofcom）發布的《在線國家報告2020》顯示，英國互聯網普及率達87%，在各項互聯網應用程序和服務中，最受歡迎的是社交媒體。大多數成年人有著積極的互聯網體驗，他們依賴社交媒體和即時通訊平臺來維持人際關系，但也有很多用戶對網絡不良內容感到擔憂。在這種背景下，英國的監管機構開始收緊對平臺的監管。

1.《在線安全法（草案）》發布前的英國互聯網內容治理概況。英國在互聯網內容領域形成了行業自律機構、網絡服務提供商、政府部門、社會團體、公共利益組織等多方主體共同配合、共同治理的格局。獨立新聞標準組織（IPSO）和獨立報業監管組織（IMPRESS）是英國最主要的報業自律組織，其監管范圍包括報刊及其網站。視頻點播和視頻共享平臺屬于獨立監管機構通信管理辦公室的法定監管范圍，而其他大多數在線內容包括社交媒體、搜索引擎以及門戶網站上的文字、圖像和視頻則依靠行業自律組織和平臺的自我約束。

2.《在線安全法（草案）》的誕生過程。2012年，英國制定了有關互聯網監管的法律草案，明確指出政府擁有網絡監管的權利，在必要時可以查看網民在網絡聊天室、留言板中的留言和電子郵件。2017年，英國政府發布《互聯網安全戰略綠皮書》，提出希望聯合社會各界解決在線安全問題，其中包括制定保護在線安全的跨平臺社交媒體行為準則。2019年，英國內政部與數字、文化、媒體和體育部（DCMS）聯合發布了《在線危害白皮書》和《在線社交媒體平臺行為準則》，提出所有在線社交媒體平臺需要遵守的原則，并擬通過立法強化社交媒體等網絡平臺在內容治理方面的責任，保護用戶免受假新聞、極端思想和言論、網絡欺凌等有害內容的影響。2021年5月，英國政府發布《在線安全法（草案）》（Draft Online Safety Bill，以下簡稱《草案》），正式開啟了互聯網立法時代。

二、《在線安全法（草案）》內容解讀

《草案》一共包括七個部分，前三部分涉及不同平臺的職責和行為準則，其余四部分涉及監管機構的職責和權力，如信息收集權、調查與披露權和執行權等。結合《草案》內容，本次《草案》的亮點主要表現在以下幾個方面。

1.通信管理辦公室獲得監管權力。根據《草案》，英國通信管理辦公室將成為英國互聯網的內容法定監管機構。通信管理辦公室的管理范圍非常廣泛，包括廣播電視及電信網絡的基礎設施、節目內容及其傳輸等，是英國通信行業的超級管理機構。根據《草案》，通信管理辦公室在互聯網監管方面的主要職責是執行新的監管框架；為受監管的互聯網公司發布指南、制定業務守則（Code of Practice），將《草案》的要求細化為具體步驟和措施；對服務提供商的行為進行監督和約束，如監督公司執行其用戶協議和社區準則、對不履行法定注意義務（Duty of Care）的公司處以罰款、中斷網絡服務甚至追究法律責任等。

2.有差異的內容安全責任制度?！恫莅浮凡辉購娬{內容與渠道的區別，而是按照服務性質的不同，將互聯網服務提供商劃分為I類服務和II類服務。I類服務即用戶對用戶服務（User-user Service），在此類服務中，用戶可以瀏覽或分享其他用戶制作、上傳或共享的內容。包括YouTube、Facebook和Instagram在內的社交媒體都屬于第I類服務。II類服務即搜索服務（Search Service），指的是包括搜索引擎和非用戶對用戶服務在內的其他互聯網服務，如谷歌、亞馬遜和蘋果應用程序的服務都屬于II類服務。

由于性質不同，I類服務與II類服務提供商所承擔的內容安全責任也存在差異。其中，II類服務提供商只需要承擔“最低限度”的責任，即采取措施減少非法內容和可能對兒童造成傷害的內容。I類服務提供商則承擔了更高程度的內容安全職責，既包括減少非法和對兒童有害的內容，也包括保護具有民主重要性的內容和新聞內容。根據《草案》，具有民主重要性的內容包括專業媒體發布的新聞和以促進民主為目的的政治辯論，而新聞內容則指為新聞目的而生成的內容，且該內容必須與英國相關。

3.注意義務轉向更清晰具體的法定責任清單。圍繞識別和解決法案范圍內的非法和有害內容，《草案》將平臺一般的注意義務轉向更清晰具體的職責清單。職責清單主要涉及風險評估和采取適當步驟解決已識別的風險。根據《草案》，所有網站、應用程序及服務都需要進行非法內容風險評估和兒童風險評估，而I類服務還另外需要進行成年人風險評估。非法內容風險評估要求識別、評估和理解以下內容的出現是否適宜：恐怖主義內容、兒童性剝削和性虐待內容、重大非法內容以及其他非法內容。兒童風險評估則需要對每種可能傷害兒童的在線內容單獨評估，并將不同年齡組的兒童考慮在內。一旦確定存在對兒童或成人有害的內容，互聯網公司有義務確定內容的種類及其發生頻率，并及時通知通信管理辦公室。

評估一項服務隱藏的非法內容可能帶來的風險，主要參考以下幾項重要指標：用戶規模；通過該服務接觸非法內容的風險；非法內容的不同表述造成傷害的風險；該服務保存和傳播非法內容的風險；個人可能受到傷害的性質和嚴重程度；服務的設計和操作。需要注意的是，無論是在進行非法內容還是兒童和成人風險評估時，都需要特別考慮服務所使用的算法以及通過該服務傳播內容的難易、快慢和廣泛程度。

4.首次將有害內容納入立法?！恫莅浮芬肓恕皞Γ℉arm）”的概念，它將“傷害”定義為“可能使具有普通情感的人產生重大生理或心理不利影響的事物”。該定義十分模糊且具有法律上的不確定性，因此《草案》在標題中并未體現。根據《草案》，傷害可能是非法的，也可能是合法但僅僅是令人不快的，如從散播非法內容到散播煽動性言論，再到傳播合法色情內容，都體現了不同程度的傷害。

關于傷害的類型和構成，《草案》并沒有具體說明，而是由互聯網平臺決定什么內容可以傳播，什么內容不可以傳播。盡管法律施加了私營公司內容審查的責任和義務，但由于傷害的概念難以定義，傷害的程度也難以以量化標準去評價，有批評者擔心這可能會迫使私營公司成為言論警察，從而造成在線表達的“寒蟬效應”。

三、《在線安全法（草案）》對互聯網內容治理的啟示

法律是物理世界和網絡世界都需要遵守的基本規范。與互聯網內容有關的法律不僅包括民法、刑法、反不正當競爭法等一般法律，還包括互聯網領域的專門法律，如網絡安全法等。英國《草案》是為了公共利益和國家安全而針對互聯網內容的專門法律。

1.將有害內容納入法定監管的范疇。隨著平臺的權利和影響力的擴大，將合法但有害的內容納入法定監管成為治理有害內容的重要路徑。除了英國《草案》，德國和新加坡也開始將有害內容納入法定監管的范圍。德國《網絡執行法》要求社交媒體公司在收到用戶通知后24小時內刪除仇恨言論、煽動性言論以及虛假信息。新加坡《防止網絡虛假信息和網絡操縱法案》則主要保護公眾免受虛假信息的操縱，促進網絡廣告的真實和透明。

2.加強平臺的注意義務。關于平臺法定注意義務的提案最初由英國學者羅納·伍茲（Lorna Woods）和威廉·佩蘭（William Perrin）于2018年提出。他們認為，平臺與公共空間類似，既然公共空間的所有者和管理者負有法定注意義務，社交媒體平臺也應負有注意保護其用戶尤其是兒童免受有害內容侵害的義務。這與英國之前所堅持的“避風港”原則不同，服務提供商不能完全免于承擔用戶生成內容（UGC）的責任。如今，平臺已經越來越多地參與內容的編輯和處理過程，內容與傳輸也很難截然分開。如果根據“避風港”原則，服務提供商無須承擔與內容制作和傳播有關的法律責任，但立法者并沒有完全免除中介機構的責任。歐盟《電子商務指令》第48條明確保留成員國的權力，成員國可以制定法律要求中介機構履行“可以合理預期的謹慎義務……以發現和防止某些類型的非法活動”?！恫莅浮穼λ蟹帐┘恿烁鼑栏竦姆ǘㄗ⒁饬x務。若平臺未履行注意義務，監管機構將有權對公司進行制裁，并對他們處以最高1800萬英鎊或全球年營業額10%的罰款。

3.追求監管權力與言論自由等基本權利之間的平衡?；ヂ摼W立法挑戰的核心涉及表達自由。英國互聯網內容治理的基本邏輯在于謹慎地實現多方利益尤其是政府的監管權與公民的言論自由和隱私權之間的平衡。為了達到這種平衡，在傳媒業能夠自我約束的情形下，英國禁止公權力過多干預傳媒，尤其是禁止行政部門對傳媒內容進行事先約束。如果是在不可能依靠自律或促進公共利益目標而必須由公權力介入時，則強調公權力的干預盡可能保持在必要的范圍之內。

為了更好地平衡監管權與言論自由權，《草案》將保護言論自由設為獨立的一章，并要求平臺在履行職責時充分考慮言論自由的重要性。對于I類服務提供商，《草案》要求網站在決定是否刪除內容、對制作上傳或共享內容的用戶采取行動時，應首先考慮表達自由。對用戶采取的行動包括限制用戶訪問、向用戶發出警告、暫?；蚪褂脩羰褂梅盏?。此外，I類服務提供商還需要定期發布言論自由影響評估報告，并證明已采取措施減輕任何對言論自由的不利影響。這些措施理論上可以減輕網絡平臺履行在線安全職責時過度限制內容的風險。

4.從已有監管中吸取經驗和教訓。大多數平臺內容不受媒體規范和標準的制約，而是依靠自身的社區標準對內容進行約束，但平臺內容標準之間往往存在較大差異，實施起來也存在各種問題。例如，英國下議院發布的《仇恨犯罪報告》指出，谷歌在處理YouTube上的極端主義內容和侵犯版權的內容時存在明顯差異。谷歌可以在發現視頻侵犯版權的情況下迅速將其從YouTube上刪除，而當這些內容涉及仇恨或非法內容時，谷歌卻不會立即采取同樣的行動。英國防止虐待兒童協會（NSPCC）表示，行業過去采用的自愿行為守則和指南沒有產生重大而持久的影響，因而需要從已有的監管中吸取經驗。政府在對《互聯網安全戰略綠皮書》的回應中也提出了三項重要原則：線下不能接受的，線上也不能接受；應授予用戶一定的內容管理權限；科技公司對其用戶和內容負有主要責任。

四、結語

互聯網的發展無論是對個人的人際交往，還是國家的經濟發展、科技進步都帶來了積極的影響，而互聯網充斥的非法和有害內容也在侵蝕著人們的身體、精神和心理健康，甚至威脅國家的安全和社會的穩定。內容安全作為國家安全的重要部分，其重要性日益顯現。平臺作為連接用戶與內容的重要紐帶，其作用和影響力也大大增加，一些大型平臺逐漸成為互聯網的“守門人”。因此，世界各國都加強了平臺的注意義務和內容安全責任，并試圖將互聯網有害內容納入法定監管的范圍。在英國這樣一個崇尚新聞自由和表達自由的國家，對互聯網進行立法經歷了艱難的過程，但《在線安全法案（草案）》的出臺，代表了英國在互聯網內容治理領域的重大進展，也表明法定監管是互聯網內容治理過程中的重要路徑之一。

作者單位 中國傳媒大學傳播研究院

參考文獻

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[4] UK Parliament.Draft Online Safety Bill [EB/OL].（2021-05-12）[2021-06-15].http：//www.gov.uk/government/.publications/draftonline-safety-bill.

【編輯：陳琦】