淺談基建考古“廣州模式”的實踐與思考

程浩

摘 要：基建考古是我國考古工作的主要內容，如何實現城市建設和文物保護的雙贏一直是廣州考古人必須面對且必須解答的難題。自黨的十八大以來，廣州考古工作者在考古前置、地下文物埋藏區、區域評估、分級確定考古面積、免于收費、建立協作機制等方面不斷探索與創新，形成了基建考古工作中的“廣州模式”，取得了較好的效果。

關鍵詞：基建考古;廣州模式;考古前置;考古經費

基建考古是配合城市基本建設和國有土地出讓而開展的配合性或搶救性的考古調查、勘探和發掘工作。隨著改革開放的不斷深入，經濟建設的步伐逐漸加快，特別是近年來三舊改造、新城擴容、開發區建設如火如荼，不管是過去、現在還是未來的一段時間內，基建考古一直都是我國考古工作的主要內容。

自黨的十八大以來，黨和國家對考古工作十分重視，考古被提到了前所未有的高度。2015年以來，國家文物局出臺了多個基建考古工作程序和規范要求，特別是2020年9月28日，習近平總書記在主持中央政治局第二十三次集體學習時，提出要“努力建設中國特色、中國風格、中國氣派的考古學”，使中國考古學迎來了黃金時期。在這一背景下，筆者以廣州為例，結合近些年的工作實踐，剖析工作中的經驗得失，希望能夠對推進基建考古管理制度改革、實現城市建設和文物保護統一協調發展有所裨益，不當之處，敬請指教。

1 廣州基建考古工作的實踐與探索

廣州是全國首批24座歷史文化名城之一，文化遺產資源豐富。同時，作為國家中心城市和綜合性門戶城市，廣州的城市建設也隨著發展的提速而日新月異。近十年來，廣州考古工作者在基建考古管理等領域不斷探索和創新，雖然遇到了不少困難，但總體效果明顯，取得了可喜成果，特別是“十三五”期間，我們完成了1400多宗基建考古項目，發現、搶救和保護了一大批地下文物資源。

1.1 率先通過地方立法實行“考古前置”制度

自2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳提出“完善基本建設考古制度，地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫”的改革意見后，“考古前置”成為業內熱議的話題。其實早在2013年，廣州就已經把考古前置納入地方性法規中。2013年5月1日，《廣州市文物保護規定》（以下簡稱《保護規定》）正式實施，其中創造性地將考古調查、勘探作為國有建設用地出讓、劃撥的前置條件，明確“屬于出讓國有建設用地使用權的，在出讓該地塊前，應當進行考古調查、勘探，所需經費在文物保護專項資金中安排;屬于劃撥國有建設用地使用權的，應當在工程項目建議書或者可行性研究階段進行考古調查、勘探，所需經費由建設單位承擔;本規定生效之前已經取得土地使用權，但尚未進行考古調查、勘探的，建設單位應當依法申請考古調查、勘探，所需經費由建設單位承擔”，特別強調未經考古調查、勘探的用地，不得出讓、劃撥或開工建設。

同時，也對大型建設工程進行定義，廣州市越秀區、荔灣區、海珠區、天河區、白云區5區1萬平方米以上，郊區黃埔、花都、番禺、南沙、增城、從化6區3萬平方米以上，新建或擴建的線形工程均為大型建設工程。此外，還要求市、區、縣級市人民政府設立文物保護專項資金，用于本級國有建設用地出讓前的考古工作等用途。為進一步明確考古前置的要求和程序，2015年3月，經廣州市人民政府批準，廣州市文物部門發布了《廣州市國有建設用地供應前考古調查勘探程序暫行規定》，并于2018年進行修訂，明確了考古工作的實施步驟、申請要求、工作時間等事項，推動了考古前置工作的順利開展。

在《保護規定》實施以前，大多數建設工程在辦理報批時未被要求依法在建設施工前開展考古工作，除一些由政府主導的大型市政建設工程外，絕大多數建設工程都只能依靠考古工作者在巡查中發現，之后再與建設單位聯系、談判，取得建設單位的理解和配合后，開展搶救性考古工作，甚至還出現了拒絕考古人員進場，或公然損毀古代文化遺存的惡性事件。可以說自《保護規定》施行以來，在國土、規劃等部門的配合下，廣州的考古工作邁入了新的臺階，杜絕了未經考古擅自施工建設的違法現象，有效保護了地下文物，緩解了經濟建設與考古之間的矛盾。

1.2 多部門聯動，劃定“地下文物埋藏區”，推進“區域評估”機制

建立地下文物埋藏區是保護未定級地下文物的具體措施。①1997年，廣州考古工作者在古城區及近郊劃出23片地下文物埋藏區，但相關資料一直未公布，僅作城建時內部控制。2013年《保護規定》的施行，為劃定埋藏區工作提供了政策支持，并明確規定了什么是地下文物埋藏區、由誰劃定、誰公布等關鍵問題。2014年，廣州市人民政府公布了廣州市第一批共16片地下文物埋藏區，其范圍基本上是以現在的越秀區為中心，向外輻射，主要涵蓋越秀區、荔灣區、海珠區3區全部和天河區、白云區兩區各一部分，涉及面積約200平方千米。各埋藏區范圍的劃定主要參考本區域歷史沿革、地貌特征，以及過往在本區域開展的考古調查、勘探和發掘工作情況。按照規定，凡在地下文物埋藏區內的工程建設，市規劃部門、國土部門在審批前都要求建設單位征求文物部門的意見。從目前的實施效果來看，地下文物埋藏區的劃定作為一種預防性策略，不僅有利于文物保護，更有利于建設單位減少企業成本，減輕企業負擔。

2018年，為貫徹落實黨中央、國務院關于深化“放管服”改革和優化營商環境的部署要求，由廣州市國土規劃委聯合廣州市發展改革委員會、廣州市環保局、廣州市水務局、廣州市文廣新局、廣州市地震局六部門聯合制訂了廣州市區域評估工作的實施細則，把文物考古調查等工作納入評估事項，由園區管委會直接向考古發掘單位申請開展文物考古調查評估，評估結果由園區建設主體共享，并上傳“多規合一”平臺，進一步簡化工作程序，提高審批效率。

1.3 因地制宜，建立考古面積分級制度

考古工作面積決定了考古經費和工作時間，而經費和時間又是考古機構和建設單位最大的矛盾沖突點。目前國內大部分地區均按項目紅線面積來計算考古勘探面積，而廣州則較早地實施了分級制度。按照《中華人民共和國文物保護法》的要求，在進行大型基本建設工程前，考古發掘單位在工程范圍內有可能埋藏文物的地方需要進行考古調查、勘探。

經過幾代考古人的接續奮斗，我們對廣州地區“有可能埋藏文物的地方”有了深刻的認識：首先，廣州各區縣的文物埋藏分布極不均衡;其次，古代文化遺存多分布在丘陵崗地。具體來說，在廣州的11個區縣中，以越秀區為中心的廣州古城及近郊文物埋藏最為集中，在白云區中部和東北部、天河區北部、黃埔區中部和北部、番禺區北部和中西部、南沙區北部和增城區內的丘陵山地地帶，以及從化流溪河流域兩岸的河谷、臺地及盆地邊緣地帶，也都發現了較為豐富的文化遺存，而其他區域則較少有文物發現。

在實際工作中，分級制度的基礎是詳盡的考古調查，考古調查是決定考古項目后續工作開展最為關鍵的一步，我們采用實地踏查和查閱文獻相結合的辦法，并通過試來劃定下一步勘探工作的范圍。在近些年的考古工作中，凡在考古調查工作中未發現文物的項目，在考古勘探工作中也未發現文化遺存。少數項目在考古調查中發現文物，但在勘探中并未發現文化層堆積及遺跡現象，但絕無調查未發現文物，卻在勘探時發現古代文化遺存的情況發生。

故此，在考古調查階段，我們按照項目紅線面積進行100%踏查。在考古勘探階段，則分為4級：位于地下文物埋藏區的項目，原則上100%勘探;在埋藏區以外的項目，以丘陵崗地為主的，如果調查發現文物，則按照項目紅線面積的30%來安排勘探工作，如果調查未發現文物，則按照紅線面積的10%進行勘探，以確定調查成果;在埋藏區以外，以平地為主的項目，如果調查發現文物，按照項目紅線面積的10%進行勘探，如果調查未發現文物，則無須再進行勘探工作;在發掘階段，采用布設探方的方法，按照古代文化遺存的分布范圍進行發掘，因各種原因無法布設探方的（主要指墓葬群），則以墓口面積進行發掘。這樣既可以節省考古工作時間，也不會造成資金的浪費，還能有助于專業技術人員把更多的時間和精力投入到更加重要的項目中，可謂一舉三得。

1.4 明確考古收費性質，逐步實現考古經費全部由財政承擔

廣州實行考古前置后，土地出讓項目的考古經費分別由市、區兩級財政承擔，但對于劃撥項目、已出讓未建設項目的考古經費仍由建設單位承擔。故此，長期以來，考古經費的收繳一直是考古專業人員最大的困擾。一方面對考古單位而言，考古收費的性質和政策不斷變化。廣州在20世紀90年代，就已經實行了考古經費收支兩條線的財務制度。在1996年以前，考古收費屬于行政事業性收費。1997年，根據國家部委相關規定，取消了考古行政事業收費，將文物勘探發掘收入納入事業單位收入中，即由考古單位將收取的考古經費上繳財政指定專戶，財政按照年度預算批復下撥考古調查勘探發掘經費，考古單位將收到的考古調查勘探發掘經費納入預算外資金，作為日常考古項目的開支。

自2012年起，政策又有所變化，考古單位要通過廣州市非稅系統開具非稅繳款通知書，由建設單位將考古經費直接上繳到財政專戶，考古經費支出由廣州市財政按照年度預算批復下撥，再按照年度考古工作量申請調整。到2016年，廣州市財政部門將考古調查勘探發掘經費納入預算內資金管理，取消考古經費專戶，實行統一管理①，即考古單位與建設單位簽訂工作合同，按照合同約定的分期支付形式開具非稅繳款通知書，建設單位通過代收銀行分期將考古經費上繳國庫。考古單位所需考古工作經費則納入廣州市文物部門年度預算，由廣州市財政部門統籌安排。

另一方面，對于建設單位來說，將考古經費列入建設工程預算后，一般都將考古項目納入工程項目管理，在工作開始之前，對于超出一定金額的項目，要求考古單位要參加建設單位組織的招標工作，而公益一類事業單位不能參與承接政府購買服務，不具備投標資格，這就使一些大型建設項目的考古工作無法如期開展，嚴重影響了項目的建設進度，這一問題直到2018年廣州市政府明確“建設單位可直接委托廣州市文物考古研究院開展考古調查、勘探工作”后才得以緩解。在項目結算階段，有的單位將考古工作視為整個建設工程的一部分，需要等到工程整體竣工后再進行結算，個別地鐵、機場等大型項目甚至在考古工作完成8年后因整體項目未竣工而無法結算。有的單位需要套用工程項目的結算形式，生搬硬套各類結算資料，由考古專業人員反復填報，甚至需要工程監理單位簽字。有的財政投資項目，結算時需要進行財政評審，財評單位往往會要求對項目經費進行核減，而考古單位又無權對非稅收入進行核減。這些問題不僅需要考古人員花費大量時間和精力用于非專業領域的結算等行政工作，更嚴重的是可能導致建設單位未履行繳納義務，造成了考古單位作為執收單位未按相關規定履行職責的嚴重后果。

可喜的是，2020年8月，廣州市人大常委會對《保護規定》進行了修訂，今后屬于出讓國有建設用地使用權的項目，所需考古經費按財政分級的原則，分別在市文物保護專項資金中安排，或者由區財政承擔。屬于劃撥國有建設用地使用權的項目，所需考古經費由市財政承擔;《保護規定》生效前已出讓未建設的項目，所需考古經費也由市財政承擔。這一改變體現了廣州政府保護文物的主體責任，進一步優化了營商環境，把考古專業人員從繁復的合同談判和工程結算中解放出來，也杜絕了人情關系，減少了廉政風險，提高了文物部門的社會形象。

1.5 建立考古協作機制，加強協作管理

實施考古前置后，大量的考古任務接踵而來，工作人員不足的問題尤為凸顯，一位工作人員同時負責多個項目的情況已成為常態。面對繁重的工作任務，我們逐步建立了考古協作機制。自2014年起，我們通過公開招標形式選擇專業公司為考古調查、勘探和發掘工作提供協作服務。2014年，我們選擇了兩家有考古勘探資質的單位提供考古勘探協作服務;2015年，又選擇一家單位提供考古發掘勞務服務;2016年年底，我們選擇三家單位提供考古勘探協作和考古發掘勞務服務;2018年，將考古發掘技術納入協作范圍;2020年，又將考古調查納入協作范圍。協作機制的建立，有效地解決了技術力量不足的問題，同時減少了直接管理勞務人員的壓力和風險。但是，必須要注意的是考古工作有較強的專業性和地域性，外省、市的技術人員到達本地后，必須要經過再學習才能達到工作要求，而且企業逐利的本質，使商業公司必然會高度重視成本和支出，所以一直以來，我們要求協作單位提供的只是勞務和技術上的協助，而不是項目的外包。在整個工作過程中，我們的工作人員要牢牢把握主動權和主導權，把控項目進度，規范技術要求，確保協作質量，甚至全程跟進項目的開展，為此，我們制定了一系列的協作工作管理辦法、驗收辦法、檢查辦法和資料歸檔要求，建立了評分機制、退出機制和重要項目的每日匯報機制。

2 廣州基建考古工作中存在的問題與困難

盡管廣州在搶救和保護古代文化遺存上的力度不斷加強，但是問題依然突出，主要表現在以下三個方面。

2.1 考古經費的支出難以準確預估

目前，廣州考古經費支出已納入部門預算，一般每年6月左右要編制下一年的預算，經過有關部門審核并通過人大審議后，于下一年年初下撥。經費在使用過程中，在6月、9月、11月可以進行調減，而進行調增時則需要財政部門批準，一般一年可能有一次調增的機會。在當前審計制度愈加完善、問責機制愈加嚴格的情況下，這就要求考古經費預算編制要盡量準確，申請的經費太多，又沒有及時調減，資金執行率不達標，會嚴重影響單位的績效考核;若申請的經費過少，則又無法開展基建考古工作，也會阻礙土地出讓和市政項目的建設。但考古項目的立項和支出則有很大的不可預見性和不確定性，項目的立項取決于國土部門和建設部門的出讓和建設計劃，而項目的支出則取決于已經立項的項目是否具備考古工作的條件。在實際工作中，一些區縣往往會臨時增加一批項目，并要求盡快完成考古工作，而已經立項的項目則會因為拆遷、補償等問題遲遲無法開展工作，進而影響經費支出。

2.2 基建考古任務繁重，資料整理和研究滯后

當前在國家經濟發展大局下，基建考古任務更加繁重。考古工作人員不得不把主要時間和精力放在考古現場，無暇顧及發掘后的資料整理和開展有學術目的主動性考古工作。只發掘不整理、重視現場、輕視研究等現象，不僅不利于田野技術的提升，更重要的是不利于文化遺產的保護，甚至可以說是對文化遺產的破壞。

2.3 考古成果呈現碎片化特征，缺乏系統性和課題意識

近年來，廣州的考古工作絕大部分是基建考古，這種被動的工作形式導致考古發現的遺存呈碎片化特征。而且同一區域、同一文化面貌的不同項目，可能是由不同的工作人員負責，相應的考古資料也由不同的人員進行整理。考古資料和研究人員的分散，較大程度地影響了對廣州地區的考古研究和探索工作。

3 解決當前基建考古工作問題的思考與對策

筆者認為，在城市發展過程中，必須要正確處理城市建設和考古工作的關系，針對當前基建考古工作中存在的問題，可以采取以下對策。

3.1 繼續加強政府各職能部門的聯動

文物保護法律法規的落實不能單靠文物部門，還需要國土、規劃、建設等各部門的通力協作，一方面在項目開展前，需要各職能部門繼續嚴把審批關;另一方面，國土、建設等部門應當摸清家底，做好下一年的土地出讓計劃與大型項目建設計劃，掌握各項目的具體情況，定期與文物部門溝通，以便文物部門盡可能準確地編制和及時調整考古經費預算。

3.2 加強對協作單位的管理

在基建考古任務繁重、人員編制不可能大規模增加的情況下，要改變考古專業人員在各工地間疲于奔命的局面，較為可行的辦法就是對協作單位提高要求，加強對協作單位的管理，用科技的手段督導項目的運行，考古單位與協作公司共同尋找利益的平衡點，從而形成良性的循環，把考古專業人員從部分簡單的基建項目中解脫出來，有更多的時間和精力從事資料整理和研究工作。此外，對考古資料整理，也可以通過招標的形式尋找有能力的公司，提供繪圖、拍照、修復、拓片等技術服務，以便及時向社會公布考古發現和研究的成果。

3.3 帶著課題意識開展基建考古工作

一方面，考古專業人員要練好內功，自己有明確的研究方向，了解國內本研究領域的最新進展和研究方法，對本地區該領域內的問題和成果有基本的認識，這樣才能夠抓住機遇，取得成績;另一方面，考古單位也要轉變思想，不再機械地配合建設施工，應該根據本地情況設立研究課題，并將課題貫穿考古工作的始終，將配合基建發掘視為解決學術課題的機會，根據工作人員的研究方向培養和安排工作任務。

4 結語

總之，基建考古是我國文物事業的重要組成部分，與經濟社會發展具有密不可分的聯系。經過近70年的探索和實踐，特別是自黨的十八大以來，廣州考古人在考古前置、地下文物埋藏區、區域評估、分級制定考古面積、免于收費、考古項目協作等方面不斷地規范、創新，使廣州基建考古工作從無序走向和諧發展，對其他地方而言，也有著重要的借鑒和啟發意義。