北京市生活垃圾分類政策工具選擇的理論實踐創新與完善建議

馬本

北京市六一“一”童創文明活動 攝影：康彩恩

編者按：2021年4月16日，在《北京市生活垃圾管理條例》實施一周年之際，中國人民大學首都發展與戰略研究院和北京市城市管理委員會采取“線下+線上”同步轉播的方式，聯合舉辦“垃圾分類與社會文明”論壇，在線收看直播人數超過10萬人，引起較好社會反響?，F摘編部分論壇主旨發言，以饗讀者。

一、北京市生活垃圾分類取得階段性重大成效

在對生活垃圾分類管理長期的研究過程中，我們認識到分類難度比較大，主要表現在以下幾個方面。第一，管理對象很多，而且多元化，不管是社區還是單位，最終都是要落實到每個人。每個人都是分類責任人。對象很多，意味著差異性大，如何有效管理難度較大。第二，垃圾種類較多，比如廚余、有害垃圾，4+2全品類等，每一類的分類收集、清運及處置都不一樣，垃圾分類之后的處理渠道并不統一明確。第三，垃圾分類是系統性非常強的工作，居民的垃圾分類投放，涉及基層治理，也涉及硬件和軟件建設。所以垃圾分類雖然是關鍵小事，但是管理難度并不小。

在這樣的背景下，北京市在分出廚余垃圾、降低其他垃圾末端處置量、提高垃圾資源化利用率方面成效顯著。根據北京市城市管理委員會統計數據，2021年2月，全市家庭廚余垃圾分出量達3541噸/日，是2020年4月《北京市生活垃圾管理條例》實施前的12.4倍;家庭廚余垃圾分出率達19.61%，是實施前的6.0倍;其他垃圾的清運量降為1.45萬噸/日，比實施前減少0.73萬噸/日，末端處置減量1/3;2020年12月，生活垃圾資源利用率達35%。

二、生活垃圾分類政策工具選擇的理論分析

北京市生活垃圾分類之所以能夠取得這么大的成效，與政策工具的選擇密不可分。我們按照直接管制的程度可以把環境政策工具分為三大類：

第一，命令控制類，包括上級對下級的考核、政府對企業、對個人的監督執法檢查。這種政策在生活垃圾分類管理領域中應該是很多的，因為它的確定性很強，見效快，但是對監管的要求也要高一些。

第二，經濟激勵類。這種政策中最常見的是增補貼、減稅費，通過改變政策對象的成本收益從而改變行為，與命令控制類不同，它的特點是靈活性強，經濟效率高，可能有收入效應（比如稅費），并且可以持續改進效果。

第三，信息提供類。這類政策在北京市垃圾分類中得到了廣泛的應用，如垃圾分類宣傳、教育等。它的特點是政策制定和執行成本較低，但是行為轉變完全靠自覺，靠意識轉變，如果成功的話有比較好的長期效果。

三、三類政策工具在北京市生活垃圾分類管理中的應用

（一）命令控制工具

命令控制工具主要包括三個層面，第一個層面是政府內部上級對下級的考核，第二個層面是政府對企業、單位的監督檢查，第三個層面是政府直接對居民的監督執法，表現為對個人違法行為的罰款。

北京市建立了垃圾分類管理責任人制度，經常對垃圾分類進行監督檢查，并且對檢查結果進行執法，命令控制的手段在垃圾分類中起了主導作用。但這種手段針對個人作用比較有限，特別是在分類違法行為處罰過程中，判定依據不是那么清晰。因為垃圾種類很多，不容易判斷，判定依據或者判定成本比較高，可能會引起如公平性和罰款金額是否合理等問題。不僅如此，我們在調查過程中也發現，物業企業在社區是服務性企業，沒有執法權，所以對社區居民約束性沒有那么強，這也是物業企業承受了較大壓力的原因。

（二）信息提供工具

信息提供工具的特點是面向個人，促進源頭分類和減量，北京市在信息提供上做了大量工作，比如，上門宣傳、海報、公益廣告及分類知識進校園等，這些宣傳教育在促進垃圾分類中起到了重要的輔助作用，是很有成效的。我們針對兩個中心城區的六個小區進行了隨機入戶調查，小區總人數4026戶，抽樣比例為20%。調查結果顯示，在居民了解垃圾分類信息的渠道中，排名第一的是社區宣傳，形式主要為張貼海報標語及發放宣傳資料。超過80%的居民是從社區宣傳中了解的信息。相對于單位宣傳而言，社區宣傳力度更大，是當前垃圾分類宣傳的主陣地。排名第二、第三的分別是瀏覽器和微博微信。雖然居民能夠從多種渠道獲取信息，但是居民對垃圾分類的信息還存在一些認知偏差，比如，認為垃圾噸處理成本低于100元的大概占三分之一，認為在100元到300元之間的占四分之一。實際上，處理成本到底是多少目前還沒有統一的說法，但是根據我們的研究是大于300元的。這種信息偏差不利于垃圾分類的轉變，也不利于配套政策的推行。

（三）經濟激勵工具

經濟激勵工具主要包括兩類：垃圾處理收費和可回收物收益。垃圾處理收費作為環境稅費有兩大功能：一是行為調節功能，通過收費，促進減量;二是收入功能，通過收費為財政帶來收入。但是這兩個功能是不能兼容的，如果減量之后費率不變，收入就降低了，所以我們在政策設計的時候，首先要確定首要功能。

對于北京市來說，垃圾處理需求比較大，減量化需求比較迫切，加上財政實力比較好，因此我們認為垃圾處理收費政策的首要目的是行為調節。在這種情況下，應選擇能促進垃圾減量和分類的適當收費模式，比如分類計價或計量收費等，使得繳費量跟垃圾的減量和分類效果掛鉤。而定額收費模式只具有收入功能，跟垃圾的產生量沒有關系，不具備行為調節功能，即便提高費率也依然不具備。

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費率怎么確定是一個核心的問題。全成本定價要格外慎重，因為它背后的原理是公共服務市場化。公共服務要不要市場化，是非常綜合的問題，不僅僅是經濟效益的問題，還涉及公眾接受度、宏觀稅賦、稅收的分成，以及財政結構等，非常復雜?，F階段最好是采取居民和政府共同承擔的模式。在承擔比例上，要考慮居民的接受度，盡量把費率降低一些，選擇一種居民可接受、減量化效果顯著、降低垃圾處置社會總成本的最優費率。

可回收物收益這種政策工具，可以通過對居民源頭分類提供經濟激勵，補償居民垃圾處理的費用支出，并為居民帶來收益。它主要通過兩種途徑來達到目標，一是用高價值回收物利潤補貼低價值可回收物，二是政府可考慮對回收企業進行補貼。政府需跟蹤監測每種可回收物的物質流及價值流，這對于制定補貼來說十分重要。

四、結論及建議

基于長期對生活垃圾分類管理的研究及分析，我們得出的結論是，北京市生活垃圾分類取得了階段性重大成效，其中命令控制型政策工具起到了關鍵作用。為了更好地完善垃圾分類管理，我們對下一階段北京市垃圾分類的政策工具選擇提出以下幾點建議。

（一）繼續發揮命令控制手段的核心作用

在下一階段的垃圾分類管理中，依然要堅持命令控制手段的核心作用，發揮該手段確定性強、見效時間快的優勢，從而保證垃圾分類管理的下限。除此之外，應提升執法部門的執法水平，降低判定成本，確定分類效果的判定標準，盡量避免在執法過程中可能存在的公平性問題。

（二）發揮信息提供工具的優勢，增強信息提供的針對性

在信息提供工具方面，應發揮其長遠效果好的特點，加強宣傳，為居民提供正確、全面、及時的垃圾分類知識，從而改變居民的意識及行為，為垃圾分類深入居民生活奠定基礎。不僅如此，政府部門還可以增加信息提供的針對性，特別是增加處理成本信息，讓居民有針對性地了解垃圾分類知識。

（三）研究成本分擔機制，加強可回收物的監測和統計

在經濟激勵上，建議研究由政府與居民共同承擔的成本分擔機制。充分考慮居民的接受度，先在部分社區進行分類計價、計量收費試點，再逐步在所有社區推進。除此之外，加強可回收物的監測和統計，制定低價值可回收物回收支持政策，建立便捷化的資源回收體系，更好地為居民源頭分類提供經濟激勵。

總之，為了更好地落實垃圾分類工作，需要更好地發揮信息提供、經濟激勵對命令控制型政策的支撐作用，通過政策組合引導源頭分類，形成完善的垃圾分類長效機制，促進居民分類習慣的普遍養成。

（責任編輯：榮榮）