完善法治建設促進北京市生活垃圾分類可持續發展

竺效　吳昂

一、北京市生活垃圾分類法治建設取得矚目成就

《北京市生活垃圾管理條例》（以下簡稱《條例》）對垃圾分類的方法、垃圾的收集運輸和處理、垃圾分類管理的責任主體、監督管理等都作出了規定。其中，《條例》對生活垃圾類別的劃分在全國來看具有典型性和代表性。

隨著《條例》的出臺，北京市的生活垃圾分類工作也正式啟動。在這個過程中，為了使生活垃圾分類更有保障，北京市還相繼出臺了一系列與生活垃圾分類相關的規定，構筑了一套較為完整的規則體系。從縱向體系分析，在《條例》之后，《北京市建筑垃圾處置管理規定》《北京市人民政府辦公廳關于加快推進生活垃圾分類工作的意見》《北京市房屋建筑和市政基礎設施工程施工現場生活垃圾分類指引》《北京市學校生活垃圾分類工作方案》等一系列政府規章或規范性文件，搭建起了層次清晰的規則架構。就橫向內容而言，所出臺的規范既涵蓋了垃圾收集、運輸及處置的各個環節，還涉及廚余垃圾、建筑垃圾、醫療衛生垃圾等特殊垃圾的分類處理。總體而言，北京市關于垃圾分類的規則體系已較為完善。

法律的生命力在于實施，對于生活垃圾分類的規范而言更是如此。倘若居民、商戶不配合，那么垃圾分類工作便難以推行。為確保《條例》及其他配套規定能夠得到遵守，北京市展開了一系列的強化執法活動。例如，2020年5月至7月，北京市集中開展了為期3個月的生活垃圾分類強化執法專項行動。據統計，2020年5月1日至2021年4月1日期間，城管執法部門共檢查生活垃圾分類主體責任單位89.5萬家次，共發現問題2萬家次，立案查處了4萬余起涉及生活垃圾的違法行為。在執法手段上，針對不同主體，執法部門采取了不同的方式。針對單位，采取的主要方式是責令改正或罰款;針對個人，所采取的主要執法方式則是勸阻、警告、罰款，以及提供社區服務活動。同時，自2021年5月起，北京市還將關于垃圾分類的21項執法權下放基層，單位和個人未按規定分類投放生活垃圾等行為，都將由街道、鄉鎮直接處罰，確保政策執行質量。

綜上可見，北京市在生活垃圾管理法治方面的確取得了不小成績。可以為其他省市提供良好的借鑒，也能為國家層面生活垃圾分類法治化提供鮮活的實踐經驗。

垃圾分類新聞發布會 攝影：康彩恩

二、北京市垃圾分類法治建設的完善空間

盡管北京市在生活垃圾分類法治建設方面取得了許多成績，但客觀而言，目前北京市垃圾分類法治建設尚未達到最理想狀態。概括而言，至少可從以下幾個方面予以研究完善。

（一）立法尚存缺失

1.立法指導思想不明確，主要表現為重分類、輕源頭減量和回收利用。這一點在《條例》中有直觀體現。縱觀《條例》，主要內容皆圍繞垃圾分類展開，關于垃圾源頭減量和回收利用的規定相較之下僅有一小部分。這反映出當前立法的指導思想仍側重垃圾分類本身，而尚未擴展到其他更廣泛的層面。

2.已有規定尚不夠細致、具體，實操性有待提高。例如，《條例》雖對垃圾的類型給予了明確定義，但結合實踐來看，居民在進行垃圾分類時仍會面臨分類不清的問題，難以有效指導、規范垃圾投放行為。

3.配套規定尚有遺漏。雖然已經出臺了一系列的配套規定，但從整體上分析，還存在一些缺漏。例如，《條例》第8條規定：“本市按照多排放多付費、少排放少付費，混合垃圾多付費、分類垃圾少付費的原則，逐步建立計量收費、分類計價、易于收繳的生活垃圾處理收費制度，加強收費管理，促進生活垃圾減量、分類和資源化利用。具體辦法由市發展改革部門會同市城市管理、財政等部門制定。”但截至目前，相關的具體辦法似乎仍未出臺。

（二）執法有待加強

1.主體責任未充分落實。主要體現為生活垃圾分類管理責任人虛置，物業服務企業未能依法履行生活垃圾分類管理責任人義務。從現實看，在許多小區、物業公司并未依照規定自覺承擔主體責任。這不僅使垃圾分類難以推動，更重要的是，會打擊有意愿參與的居民的積極性。

2.執法手段單一，以懲罰性手段為主，缺乏激勵措施。就目前而言，執法機關的執法措施還是以“硬”手段為主，例如警告、責令改正、罰款等。然而，事實證明，這種方式不僅執法成本高，效果也并不理想。尤其是在面對普通居民時，“硬”手段并不方便施行，收效甚微。

3.城市管理部門任務繁重、執法資源匱乏，垃圾分類執法任務艱巨，難以有效顧及。生活垃圾分類執法工作任務繁重，需要花費大量的人力和時間成本，從側面導致執法效果難以保證。

（三）居民參與度亟待提升

1.宣傳引導不足，居民認同度低。生活垃圾分類目標的達成，在一定程度上可以說是生活習慣的養成問題。當生活垃圾分類成為習慣后，無需借助外力也可取得良好的社會效果。但從已有實踐情況分析，部分居民垃圾分類意識仍未樹立，垃圾混扔混投仍然普遍，撤桶并站、定點投放未獲絕大多數居民的完全理解和支持配合。

2.公眾參與的實質缺失。作為國家生態治理能力和治理體系的必要組成部分，公眾參與是環境保護目標得以實現的重要基礎。目前，公眾參與已成為《環境保護法》的一項基本原則，在我國的環境保護活動中處處都有體現。但是就《條例》及一系列規定來看，未能充分重視垃圾分類中的公眾參與，對公眾參與的規定不夠充分。已有的規定只是側重從義務角度規范垃圾分類中的公眾行為，但在公眾參與宣傳教育、監督實施、投訴舉報等方面，甚至在有關部門的后續及時反饋機制方面，《條例》的法律制度設計略顯“單薄”，若不予以及時解決，恐不利于公眾參與的實現。

三、推進北京市生活垃圾分類法治建設的幾點建議

（一）持續完善立法

1.應更新立法理念，逐步樹立以回收利用為指導的立法思想，在后續立法、修法中，補充完善回收利用和建立與再生資源利用相協調的回收體系的相關內容。

2.完善立法細節，提高規范的可操作性。具體而言，就是要明確、簡化分類標準，便于公眾理解。可以考慮從細節入手，就可回收物投放等事項進行具體規定。例如，可以規定在居民小區、超市、商場、政府公共服務機構等人流相對較大的場所設置便民的可回收物智能回收機，便于人們投放日常生活、消費過程中產生的可回收垃圾。

3.進一步完善配套規定，構建完整的垃圾分類制度體系。可以從主體制度、分類標準制度、獎懲制度、分類收費制度、分類標識制度、分類監管制度、分類保障制度等方面著手，構架完整的生活垃圾分類制度體系。

（二）不斷探索現代化的執法機制

1.依法嚴格落實垃圾分類管理職責。落實屬地政府管理職責，細化責任人主體責任，加大日常綜合協調和監督指導力度，強化生活垃圾全過程監管。嚴格落實執法責任，強化部門聯動，實現管理與執法有效對接。進一步明確執法規范，統一執法標準，細化違法行為處罰辦法，貼近市民群眾關切執法，提高監管執法實效。

2.獎懲并舉，調動利益相關方參與，提升垃圾分類執法實效。嚴格執法，提升垃圾分類的法律權威，強化垃圾分類被動行為模式的養成，并逐步過渡到主動分類投放模式。應加強激勵手段應用，設計“強、弱干預”并存的綜合執法手段。比如，可以將垃圾分類投放與家庭、企業用電價格聯系起來，對于嚴格按照規定分類投放的家庭或企業可以給予一定額度的費率優惠等。

3.合理配置執法資源，充分利用科技手段，緩解執法壓力。應圍繞垃圾分類執法的具體環節與工作內容，為執法部門足額配置人力資源、財政資金，解決垃圾分類執法所面臨的現實性障礙。例如，可推廣在社區使用智能化的自助回收設備，方便進行可再生能源的自助回收。利用信息化手段建立從垃圾回收到處理全程可監控、可追溯體系，便于相關部門開展監管。

（三）提升公眾參與度

1.完善公眾參與的規定，賦予公眾在垃圾分類全過程中的參與權，全程參與垃圾分揀、收集、轉運、處理、回收等多個環節。同時，還可以廣泛吸納公眾參與垃圾分類立法，利用多樣化的手段保障社會公眾的全過程參與，采取座談會、論證會、公眾聽證會等方式，以及通過各種新媒體工具征詢公眾建議。

2.重視普法宣傳，提升居民垃圾分類法治意識。采取多種形式，普及垃圾分類法律知識。通過媒體擴大垃圾分類處理監管的法治宣傳，提升民眾積極性，引導更多民眾參與到垃圾分類中來。

3.鼓勵公眾參與，形成執法監督合力。發揮社會公眾、新聞媒體等監督力量，擴大垃圾分類監督主體范圍。通過新媒體、社區媒體等鼓勵公眾自覺參與垃圾分類監管，暢通垃圾分類社會化監督的網絡渠道，確保社會監督意見有效反饋，打造多主體全方位的垃圾分類監管新模式。

參考文獻

[1] 徐偉倫.北京垃圾分類實現“六升兩降”[N].法治日報，2020-08-07（07）.

[2] 孟帆，黃江松.把生活垃圾分類這件“關鍵小事”做成大文章[J].城市管理與科技.2021（3）：16-18.

（責任編輯：榮榮）