關(guān)于北京市城市市政設(shè)施綜合協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制的實踐與思考

舒瑞清　孫海波

上海市長寧區(qū)風(fēng)鈴綠地 上海住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理微信公眾號提供

為貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革 改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）要求，2016年6月，北京市委、市政府制定下發(fā)《關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，賦予新組建的城市管理委員會市政設(shè)施運(yùn)行維護(hù)統(tǒng)籌管理職能，為推進(jìn)新時代首都城市市政設(shè)施綜合協(xié)調(diào)，提升城市精細(xì)化管理水平提供了基礎(chǔ)保障。

一、首都城市市政設(shè)施管理體制機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）市級職責(zé)

北京市城市管理委員會新增市政設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)處職能，通過構(gòu)建市政設(shè)施工程規(guī)劃、建設(shè)、管理有效銜接機(jī)制，承擔(dān)相關(guān)市政設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。2020年年底，北京市將城市管理執(zhí)法納入市城市管理部門職責(zé)范疇，實現(xiàn)了城市管理和執(zhí)法的有機(jī)統(tǒng)一。目前，從市級層面看，市政設(shè)施運(yùn)維管理職責(zé)主要分布在市城市管理委、市交通委、市水務(wù)局和市園林綠化局。其中，市城市管理委負(fù)責(zé)地下管線、綜合管廊的綜合管理及供電、供氣、供熱管線的行業(yè)管理。市水務(wù)局負(fù)責(zé)供水、排水管線的行業(yè)管理。市交通委負(fù)責(zé)城市道路、橋梁運(yùn)行維護(hù)的行業(yè)管理。市園林綠化局負(fù)責(zé)綠地設(shè)施運(yùn)行維護(hù)的行業(yè)管理。

（二）區(qū)級職責(zé)

城市管理體制改革后，北京市、區(qū)市政設(shè)施運(yùn)維部門職責(zé)并不完全一致。各區(qū)園林綠化局和市園林綠化局職能是一一對應(yīng)的，但各區(qū)城市管理委、交通委職能不相一致，部分區(qū)沒有新成立交通委。通州及9個遠(yuǎn)郊區(qū)，區(qū)政府均未設(shè)立交通委，城市道路和橋梁運(yùn)行維護(hù)的行業(yè)管理都在區(qū)城市管理委。而城六區(qū)中，除朝陽區(qū)城市管理委和交通委分設(shè)外，其余五個區(qū)城市管理委和交通委都是合署辦公。

（三）主要成效

近年來，北京市城市管理委在市政設(shè)施運(yùn)維統(tǒng)籌管理方面積極履職盡責(zé)，主要包括，著眼優(yōu)化營商環(huán)境，組織制定低壓燃?xì)夂凸┡潘胺墙馀闭撸瑪U(kuò)大“三零服務(wù)”接入工程免批范圍，平均接入時長縮短5個工作日。著眼打通市政管線管理服務(wù)“最后一公里”，組織梳理細(xì)化老舊小區(qū)專業(yè)管線與用戶線改造、管理責(zé)任分界。針對居住小區(qū)內(nèi)地下管線改造時道路、綠地等設(shè)施遭挖掘破壞，設(shè)施恢復(fù)協(xié)商沒有計價依據(jù)的問題，聯(lián)合制定《關(guān)于規(guī)范居住小區(qū)內(nèi)地下管線改造工程實施后恢復(fù)工作的指導(dǎo)意見》，規(guī)范了管線企業(yè)和物業(yè)單位各自的權(quán)利和責(zé)任。

二、當(dāng)前城市市政設(shè)施管理體制機(jī)制存在的主要問題

（一）市政設(shè)施統(tǒng)籌職責(zé)缺乏“硬手段”

北京市城市管理委雖然名義上是市政設(shè)施管理統(tǒng)籌的牽頭部門，但在行政許可、項目資金管理等方面職能較少，尤其是沒有占掘路許可、臨時占用城市綠地及樹木移伐許可等“硬手段”，對其他部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的有力措施，造成推動工作主要依靠各部門的自覺性的尷尬局面。尤其面臨緊急任務(wù)時，執(zhí)行力偏弱的特點(diǎn)更為突出。

（二）市政設(shè)施同步建設(shè)較難實現(xiàn)

地上、地下市政設(shè)施分屬不同部門運(yùn)維管理，資金預(yù)算申報也由各部門具體負(fù)責(zé)，同步建設(shè)、同步改造的目標(biāo)很難實質(zhì)落實。尤其在新建（或大修）道路和管線改造同步實施中問題較為突出。道路建設(shè)（或大修）單位手續(xù)辦理相對容易，而管線單位手續(xù)辦理較為困難，牽頭部門缺乏同步辦理各類手續(xù)的硬抓手，導(dǎo)致管線改造跟不上道路建設(shè)（或大修）。按照國務(wù)院《城市道路管理條例》規(guī)定，新建、擴(kuò)建、改建的城市道路交付使用后5年內(nèi)、大修的城市道路竣工后3年內(nèi)不得挖掘。新建（或大修）道路完工后，未隨路建設(shè)的管線改造，又得等待3年或者5年時間，可能會出現(xiàn)部分管線未及時消隱而導(dǎo)致事故發(fā)生的情況。

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（三）市政設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理不易銜接

《指導(dǎo)意見》規(guī)定，要增強(qiáng)城市管理與城市規(guī)劃、建設(shè)的協(xié)同性，變被動管理為主動服務(wù)。但從北京實際情況來看，還存在一些問題。比如，在新建房屋建筑工程中，小區(qū)內(nèi)鍋爐房等供熱設(shè)施聯(lián)合驗收一直沒有專業(yè)運(yùn)行維護(hù)單位參與，導(dǎo)致專業(yè)運(yùn)行維護(hù)單位無法在規(guī)劃建設(shè)階段反饋問題。雖然按照《北京市物業(yè)管理條例》第八十七條規(guī)定，新開發(fā)建設(shè)項目由專業(yè)運(yùn)營單位承擔(dān)維修、養(yǎng)護(hù)和更新改造責(zé)任的，賦予專業(yè)運(yùn)維單位后期管理責(zé)任。但在現(xiàn)行驗收機(jī)制下，專業(yè)運(yùn)行維護(hù)單位真正履行運(yùn)維職責(zé)還存在一定困難。

（四）市政設(shè)施信息化平臺較難整合

《指導(dǎo)意見》明確指出，要積極推進(jìn)城市管理數(shù)字化、精細(xì)化、智慧化，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施智慧化管理與監(jiān)控服務(wù)。同時，北京市《關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見》要求，加強(qiáng)城市管理大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，特別強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化交通運(yùn)行、環(huán)境監(jiān)測、基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)等城市運(yùn)行數(shù)據(jù)資源的滾動采集、實時錄入、動態(tài)分析。但在實際工作中，由于市政設(shè)施涉及部門較多，在城市管理數(shù)字化平臺的建設(shè)和應(yīng)用上進(jìn)展緩慢，尤其在信息數(shù)據(jù)收集上，受部門利益影響，存在共享不到位、更新不及時的難題。

三、國內(nèi)城市市政設(shè)施管理體制機(jī)制的經(jīng)驗借鑒

（一）上海市

上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會是城市管理主管部門，下設(shè)市城市綜合管理事務(wù)中心（上海市地下管線監(jiān)察事務(wù)中心），職責(zé)是綜合協(xié)調(diào)地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，參與地下管線綜合規(guī)劃平衡協(xié)調(diào)， 負(fù)責(zé)地下管線項目建設(shè)的監(jiān)督管理。道路運(yùn)維管理職能在市交通委，園林綠化職能在市綠化和市容管理局。上海市以市政設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)管控為牽引點(diǎn)，統(tǒng)籌建設(shè)和運(yùn)維管理，將每年制定的管線掘路施工計劃作為市交通委核發(fā)占掘路許可的前置條件。因此，上海市通過建設(shè)職能的延伸，對市政設(shè)施運(yùn)維管理有較大的話語權(quán)，有利于規(guī)劃建設(shè)管理一體化發(fā)展。

（二）天津市

天津市城市管理委是城市管理主管部門，下設(shè)市城市公用事業(yè)管理局，除了地下管線、綜合管廊的建設(shè)運(yùn)維統(tǒng)籌職能在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門外，涵蓋道路橋梁運(yùn)維管理、園林綠化和城管執(zhí)法等職責(zé)。而且，市城市管理委雖不直接統(tǒng)籌地下管線、綜合管廊建設(shè)運(yùn)行管理，但通過和市住房城鄉(xiāng)建設(shè)委共同擬訂燃?xì)狻⒐帷⒊鞘械缆窐蛄旱仁姓没A(chǔ)設(shè)施的年度建設(shè)計劃，有很大的話語權(quán)。

（三）重慶市

重慶市城市管理局是城市管理主管部門，下設(shè)市市政設(shè)施運(yùn)行保障中心，除了地下管線、綜合管廊的建設(shè)運(yùn)行統(tǒng)籌在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門外，涵蓋道路運(yùn)維管理、園林綠化和城管執(zhí)法等職責(zé)。

（四）其他城市

武漢、蘇州、南京、成都等城市也有城市管理主管部門，包含的市政設(shè)施管理體制機(jī)制不盡相同，但都有城市道路運(yùn)維管理職能，尤其是蘇州市成立了地下管線管理所，可以較好推動地下管線和地下管廊運(yùn)維管理工作。

四、構(gòu)建首都城市市政設(shè)施綜合協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制的對策建議

（一）總體思路

按照《指導(dǎo)意見》關(guān)于“整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關(guān)職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置”的部署要求，堅持權(quán)責(zé)一致、統(tǒng)籌管理和建管協(xié)同，立足北京市實際，學(xué)習(xí)借鑒其他城市經(jīng)驗，綜合推進(jìn)首都城市市政設(shè)施綜合協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制改革，探索構(gòu)建“大城管”模式，實現(xiàn)地下、地上市政設(shè)施建設(shè)維護(hù)管理有機(jī)銜接、高效發(fā)展。

（二）基本原則

堅持權(quán)責(zé)一致。按照有責(zé)必有權(quán)的要求，合理設(shè)置市政設(shè)施管理各部門職責(zé)，實現(xiàn)權(quán)隨事走、人隨事調(diào)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，推動事權(quán)和支出相適應(yīng)、權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一。

堅持統(tǒng)籌管理。加強(qiáng)城市管理部門、其他相關(guān)部門、市政設(shè)施運(yùn)維企業(yè)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成共謀、共建、共治、共享的管理格局。

堅持建管協(xié)同。注重市政設(shè)施規(guī)劃、建設(shè)、管理部門協(xié)作配合，加強(qiáng)對城市規(guī)劃、建設(shè)實施情況的評估與反饋，變被動管理為主動服務(wù)，共同推動市政設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展。

（三）對策建議

1.將城市道路、綠地運(yùn)維管理職能劃歸城市管理部門。進(jìn)一步深化城市管理“大城管”體制改革，將交通部門的城市道路、橋梁運(yùn)維管理和園林綠化部門的綠地運(yùn)維管理職能劃歸城市管理主管部門，實現(xiàn)基于城市道路之上的市政公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一管理、綜合協(xié)調(diào)。聚焦地下與地上市政設(shè)施統(tǒng)籌管理的突出矛盾，實現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)度指揮。一方面，從建筑工程設(shè)計角度，地下管線和城市道路都是作為一個載體，猶如“魚和水”的關(guān)系，長久分屬不同部門，不利于二者的良性健康發(fā)展。另一方面，從上下級管理角度，大部分區(qū)級城市管理部門都有城市道路、橋梁運(yùn)維管理職能，而市級城市管理部門職能缺乏，不太利于上下綜合協(xié)調(diào)。

2.成立市級市政設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理中心。目前，北京市級城市管理部門開展市政設(shè)施運(yùn)維管理統(tǒng)籌工作沒有專門的機(jī)構(gòu)作為支撐，存在只吹“沖鋒號”，沒有隊伍“沖鋒上前”的困境。在城市道路、綠地運(yùn)維管理職能劃歸后，應(yīng)優(yōu)化事業(yè)單位職能，組建新的市政設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理中心，由其具體負(fù)責(zé)市政設(shè)施巡查、運(yùn)維、應(yīng)急搶修等工作，為城市管理部門有效履行市政設(shè)施綜合協(xié)調(diào)管理職責(zé)保駕護(hù)航。

3.將市政設(shè)施財政運(yùn)維資金申報與分配職能劃歸城市管理部門。積極推動市政設(shè)施財政運(yùn)維資金申報與分配職能劃轉(zhuǎn)。按照中央“權(quán)隨事走”要求，當(dāng)城市道路、綠地運(yùn)維管理職能順利劃歸后，市政設(shè)施財政運(yùn)維資金的申報與分配職能實行歸口管理。如城市道路、綠地運(yùn)維管理職能不能順利劃轉(zhuǎn)，又需要強(qiáng)化市政設(shè)施運(yùn)維統(tǒng)籌職能，可借鑒發(fā)展改革部門在政府固定資產(chǎn)投資體制中的資金分配模式，由財政部門從交通、園林綠化和水務(wù)等部門的預(yù)算中切割出市政設(shè)施運(yùn)維資金，交給城市管理部門統(tǒng)籌管理。

4.賦予城市管理部門參與規(guī)劃建設(shè)實質(zhì)性職責(zé)權(quán)限。規(guī)劃建設(shè)的成效主要是通過管理服務(wù)來體現(xiàn)。一方面，要積極推動城市管理部門參與規(guī)劃建設(shè)事項，賦予其實質(zhì)性職責(zé)權(quán)限，并創(chuàng)造更多便利條件，促進(jìn)后期專業(yè)運(yùn)維管理企業(yè)履職。另一方面，要改革現(xiàn)有建設(shè)工程竣工驗收程序，積極吸納后期專業(yè)運(yùn)維單位參與，將專業(yè)運(yùn)維單位的意見作為驗收程序的重要組成部分，從而確保后期運(yùn)維單位可履責(zé)、能履責(zé)、履好責(zé)。

（責(zé)任編輯：榮榮）