基層黨組織領導社區網格化協同治理的行動邏輯及路徑選擇

社區是社會治理的基礎單元。黨的十九屆四中全會聚焦國家治理體系和治理能力現代化建設，提出構建基層社會治理新格局。將社會治理重心下移，將更多資源向基層下沉，推動社區網格化治理，成為當前我國基層社會治理創新的趨勢。社區網格化治理打破傳統基層社會管理組織結構，形成了“黨委—政府—社會”三維權力架構，處于核心領導地位的基層黨組織，如何應對治理主體多元、權力與資源分散、組織結構再造等各種挑戰，如何發揮在社區網格化治理中的核心領導作用，成為不容忽視的現實課題。

一、基層黨組織領導社區網格化治理的行動邏輯

黨的十九屆四中全會提出，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。構建共建共治共享的社會治理新格局，必須正確處理黨委、政府、社會之間的關系。基層黨組織處于社區網格化治理的核心領導位置，是完善和發展社區網格化協同治理的中堅力量。

（一）達成政治共識的需要，樹立社區網格化協同治理的理念認同

隨著越來越多現代化元素的注入，基層社會治理開始由過去相對封閉、單一、線性的形態逐步演化為開放、多元、交織的形態。在主體構成上，社區網格化治理突破單一政府管理模式，吸收社會、市場等各種力量，形成了黨委、政府、社會組織、企業、物業、自組織、居民等多元化治理主體，社區網格化治理實質上是在社區這一特定空間區域內發生的一種集體性行動。主體多元意味著多元化的目標追求，這些目標有些是非透明的，有些是相互沖突的。在一定時期內、有限的空間中，沖突的、非透明的多元目標追求極易造成不同主體的相互不配合，甚至產生沖突及沖突升級。

協同優勢理論認為，在多元化主體活動中，不同主體尋求共識，才有利于協同優勢的出現。如何在多元化主體間尋求共識？《中國共產黨章程》指出，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，黨支部是黨的基礎組織，擔負直接教育黨員、管理黨員、監督黨員和組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的職責。在社區網格化治理中，基層黨組織可以把社區網格內的黨員組織起來，通過教育、監督、服務網格內黨員，增強黨員政治意識、明確政治方向。同時，以黨員為媒介輻射其他網格治理成員，形成政治共識，進而在社區網格化治理中克服協同惰性，增強社區網格化治理穩定性。

（二）適應“組織再造”的結構需求，構建社區網格化協同治理架構基礎

社區網格化治理是對傳統社區管理組織結構進行“再組織化”的過程。它將具體的空間地域屬性重新劃分，通過“區—街道—社區—樓宇—單元”網格劃分，吸納政府、社會組織、居民、自組織等各種力量，以網格為基本治理單元，實現“人、事、情、組織”等要素網格化管理。這打破了政府條塊分割，重構了傳統自上而下的科層式組織結構，在組織結構上表現出層級制向扁平化的轉變。

社區網格化治理的“組織再造”過程，是行政縱向管理層級的簡化，力圖避免政策執行在層級間的效應遞減。而縱向層級的遞減，在一定程度上意味著橫向幅度的拓展。網格化治理正是試圖通過網格將治理橫向幅度縮小。但基層社會自治能力欠缺、自組織發展遲緩、社會組織發展不平衡等問題的存在，使得極易出現網格治理形式大于內容、政策歪曲執行、不執行等各種現象。“基層黨組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實的基礎”，應該發揮基層黨組織領導作用，最大限度地緩解社區網格化治理中“組織再造”出現的不適。

（三）完善動力機制的需要，增強社區網格化協同治理的活力支撐

通常在街鎮層面設置網格化管理領導小組，兼具綜合管理及監督功能，同時整合街道相關市政職能管理，將執法力量下沉網格、執法責任落實網格。社區網格化治理為實現權力、任務、責任落實，在人員設置上往往會設立網格總指導員、總網格長、網格長、網格員等。雖然現在一些地方開始實行專職網格員，但仍有很多地區網格長、網格員等人員配備是由街道干部、社區負責人、一般工作人員、社工人員、志愿者等兼任。網格員肩負宣傳、排查、督查、代辦等各種職責，身兼數職、肩挑重任。

如何激發網格長、網格員等工作人員的積極性，實現網格定人、定崗、定責？基層黨組織在推動社區網格化治理動力機制方面可以起到三個關鍵作用：一是尋找共同利益、界定相關責任、塑造共同情感，在結構、制度層面塑造動力框架;二是發揮統籌領導作用，宣傳黨政方針，引導各類主體規范運作，動員組織群眾，形成有效動力機制;三是搭建平臺、促進平等協商，塑造溝通動力平臺。

二、當前基層黨組織領導社區網格化治理面臨的困境與挑戰

（一）理念轉變遲緩，領導地位弱化

改革開放之后，國家發展戰略轉移為以經濟建設為中心，城鎮化、工業化、市場化迅猛發展。一段時間內，在基層工作中以管控手段為主，依靠行政權力下延或行政權力邊界擴大來構建基層社區權威。黨的十八大以來，推行“社會治理向基層下移”模式，社區網格化治理已經成為當前基層創新社會治理的重點方式。然而，一些基層黨組織把主要精力用在傳達會議精神、學習文件、看報紙等工作上，在社區網格化治理中缺乏擔當精神，脫離具體的工作任務，放松了對其他參與主體的監督及引導，直接導致基層黨組織在社區網格化治理中出現“弱化、虛化、邊緣化”的現象。

濟南清河社區 攝影：朱玉晶

（二）領導方式單一，難以兼具服務及協同功能

社區網格化治理意味著，社區治理模式由傳統主體“單一管控模式”向網絡化“多元協同模式”轉換。在這種新的社區治理格局中，處理好黨委、政府、社會、市場之間的關系是構建共建共治共享社區治理新格局的關鍵。在社區治理多元化、關系復雜化的新形勢下，基層黨組織不僅應當具備領導功能，還應具備協調、服務功能。但是，當前部分基層黨組織依舊依托科層制的管理結構，延用行政化的領導手段，運用有限的基層行政資源領導社區網格化治理。這使得基層黨組織與行政組織呈現出同構同質的特點，表現出強行政性而弱服務性、強管制性而弱協調性，引起社區權力結構失范和治理秩序失范，導致社區網格化治理流于形式。

社區日間照顧中心 攝影：吳春

（三）組織基礎薄弱，活力不足

當前，一些基層黨組織在社區網格化治理中存在組織基礎薄弱問題。一是組織制度建設薄弱。一些社區在實施網格化治理時，只是表面上將基層黨組織的核心地位寫入章程，但如何落到實處，沒有明確具體的制度。既沒規定黨組織內部的日常學習制度，也沒規定多元主體間的協商溝通機制，以及黨對其他主體的監督制度，“三會一課”、主題黨日、聯動協同機制等制度被“擺在牌上、掛在嘴上”。二是群眾基礎薄弱。新時代的人民群眾對美好生活更加向往。在社區建設層面，這意味著居民不僅對生活環境、鄰里關系、衛生條件、安全保障等日常生活提出了更高的需求，而且對社區參與、民主權利、溝通互動等政治需求也日益增強。在社區網格化治理中，部分基層黨組織定位及功能調整不及時，黨員干部對網格內群眾的生產生活不關心、不過問，對困難群眾視而不見，群眾出現問題不解決，嚴重影響了基層黨組織的群眾基礎。三是黨員管理薄弱。市場經濟條件下黨員流動性增強，加上“游離態”兩新組織出現，基層黨組織對社區內、單元網格內黨員管理難度增大，在社區治理中不能有效調動流動黨員積極性，削弱了網格黨員整體力量。

（四）利益整合功能不足，治理主體協調不暢

社區網格化治理主體多元，不同主體的利益追求、行動目的、組織目標各有不同。社會組織參與的動力大多源于公益、公平、民主等價值追求，或為特定群體發聲。社區自組織參與的動力源于共同興趣、鄰里互助、協商議事。企業參與網格化治理的動力源于自身利益或社會責任擔當。多元化利益追求在有限地域空間內聚集，有些目標會短暫相互趨同、妥協，但大多情況下相互博弈。一些地方基層黨組織公共責任分擔及權利劃分不清晰，沒有搭建暢通的利益表達渠道，沒有制定出公正的利益分配機制，無法有效整合各方利益，尋求協同優勢。個別基層黨員干部甚至出現個人趨利性行為，滋生“小微權力”腐敗問題，造成群眾對基層黨組織的不信任。

三、協同治理視角下基層黨組織領導社區網格化治理的路徑選擇

協同治理理論認為，在多元主體作用下，當存在足夠強大的作用時，復雜無序的系統可以實現從無序到有序，有序運動會促使協同效應的顯現。協同效應是指1+1>2的整體效應。基層黨組織應在共同體打造、功能發揮、領導方式、機制建設等方面做出調整，探求社區網格化治理的協同之路。

（一）主體協同：構建社區網格共同體

社區網格化治理意味著打破傳統的單一壟斷模式，意味著突破“條塊分割”桎梏。基層黨組織應以目標為導向，促進社區網格共同體的協同共建。一是科學構建網格架構。街道黨（工）委、居民區黨總支、樓宇黨支部分別與街道總網格、居民區網格、樓宇微網格相對應，形成基層黨組織建設網格群。將網格內黨員骨干、黨員志愿者、各單位黨員職工等黨員力量納入基層治理網格，發揮黨員領導帶頭作用。二是完善基層黨建聯系會，作為交流平臺，宣傳黨的政策，加強各主體交流學習。將完善基層黨組織自身建設與激發社區網格多元主體積極參與性、轉變社區治理方式結合起來，搭建資源共享、共促發展的橋梁。三是培養發展社會組織，可以以孵化樞紐型社區社會組織為突破口，促進黨群互動，整合社會資源，打造社區網格化治理共同體。

（二）功能協同：發揮社區領導功能

基層黨組織在社區網格化治理中，其政治功能體現為更強的綜合領導功能，具體表現為社區黨員的管理教育功能、基層群眾及其他社群的動員功能、政策宣傳執行功能、監督功能等。隨著社會治理體制改革進一步深化，社區多元主體自主性進一步增強，基層黨組織作為社區網格治理中公共權力的維護者，需要對眾多功能加以協同，最大化地發揮領導綜合效應。一是協同好“領導”與“服務”的功能。基層黨組織是社區網格化治理的領導主體，但其領導效果的政治基礎是群眾及其他社群的支持與配合。因此，基層黨組織要及時了解群眾訴求、拓寬群眾溝通渠道、解決群眾實際困難，要把為群眾排憂解難作為領導社區網格治理的出發點和落腳點。二是協同好“政治”與“社會”的功能。作為黨組織的神經末梢，基層黨組織具有天然的政治性，加強黨員教育、進行政治宣傳、傳達中央精神是基層黨組織功能的應有之義。但正如恩格斯指出：“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去。”作為社區網格化治理的引領者，基層黨組織還要積極發揮引導培養社會組織、整合社區資源、調節社會關系等社會功能，實現政治功能與社會功能的緊密結合。

（三）領導方式協同：提高社區網格整體領導力

社區網格化治理中領導力的構成可分為狹義和廣義兩個層面。狹義層面的領導力表現為，在社區黨組織統籌領導下社區居委會、業委會、社區物業，以及各社區自組織的協同互動。廣義層面的領導力表現為，社區黨組織、社區居委會、市場組織、社會組織、駐區單位、居民等各類主體通過協商機制，采取協同行動，達成共同目標。可以看出，社區網格化治理中領導力涉及多元主體，處于領導核心地位的基層黨組織要善用領導方式。一是處理好自上而下及自下而上的雙向領導方式。一方面，作為社區網格治理中領導權的核心主體，基層黨組織要直面網格治理中存在的問題，積極主動地介入社區議題的決策、執行和監督。另一方面，社會組織、社區自組織、居民等主體參與意識進一步覺醒，基層黨組織應鼓勵并組織好群策群議、完善民主決策程序等。二是協同好正式領導方式與非正式領導方式。一方面，基層黨組織要善用社區正式的、官方認可的制度機制，按照規章制度組織活動，樹立基層黨組織權威。另一方面，基層黨組織也要尊重社區其他主體利益訴求、尊重社區慣例和公約，在法規、黨性原則許可范圍內，通過鄰里互動、親子活動、體育競技等方式，加強情感交流，提升基層黨組織在社區中的認同度和公信度。

（四）機制協同，推動社區網格治理制度化

習近平總書記指出，社會治理核心在人，重點在城鄉社區，關鍵是體制機制的創新。隨著各地社區網格化治理不斷探索，基層黨組織要不斷吸納社區網格治理的創新理念、行為習慣、社會準則等，調適機制的適應性及協同性，拓展基層黨組織參與社區網格化治理的深度和廣度，推動社會網格化治理制度化、協同化、民主化。一是完善基層黨組織內部民主機制。通過民主機制建設，保障社區黨員在網格治理中的知情權、參與權、選舉權、監督權等各種權力。可通過黨員活動中心、黨員沙龍、黨員興趣小組、黨員獻愛心小隊等形式加強確保黨員內部溝通交流。二是建立完善多元主體間的溝通協同機制。貫徹黨委領導、政府負責、其他主體積極參與的行為邏輯，通過建立網格例會制度、基層黨委成員包干居民區網格制度、問題協同處置機制、監督反饋機制等制度，引領各主體協商對話、共謀規劃、協同解決社區問題。

參考文獻

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（壓題圖片：濟南趵突泉 攝影：袁瑋）

（責任編輯：張斌）