運用大數據提升首都城管綜合執法水平研究

北京市城市管理綜合行政執法局

黨的十九屆四中全會指出，要建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則，這對政府利用新技術手段，提高行政效能，更好發揮政府作用提出了明確要求。運用大數據等新一代信息技術，探索提升首都城管綜合執法水平，是落實中央深化行政執法體制改革、推進首都城市治理體系和治理能力現代化的重要實踐，也是破解當前城管綜合執法困境，提升城管綜合執法精細化、智慧化、社會化水平的重要手段。近年來，北京市委、市政府高度重視城市管理綜合執法領域大數據工作，決定建設城市管理綜合執法大數據平臺，為推進大數據技術在城市管理綜合執法領域的應用奠定了基礎。當前，首都城管綜合執法隊伍要抓住機遇，強化大數據等技術的應用，創新執法方式和工作模式，推動城管綜合執法實現數字化的轉型發展。

一、城管綜合執法隊伍在城市治理中的地位和作用

（一）發揮綜合執法統籌作用

綜合執法是中央行政執法體制改革的方向。北京市按照中央要求，積極推進市場監管、生態環境、農業農村、文化旅游、交通管理、應急管理等領域的隊伍職能整合，并在創新首都基層治理體系背景下進行街鄉鎮綜合執法體制改革。城管綜合執法隊伍作為行政執法體制改革的先行者，是首都一支跨領域、跨部門綜合執法隊伍，在過往推進綜合執法方面積累了豐富經驗。在新發展階段，這支隊伍要積極發揮統籌指導和綜合協調作用，努力推動構建市區街三級城市管理綜合執法工作體系。

（二）發揮城市治理主力軍作用

城管綜合執法在首都城市治理體系中肩負著重要職責，是履行依法治市、深化城市精細管理的骨干力量，是保障城市運行安全、維護城市秩序和群眾權益的重要力量。目前，北京城管綜合執法隊伍履行14個方面400多項處罰職權，涉及法律法規59部，貫穿于城市規劃、建設、管理全過程，涉及城市市政管理、環境管理、交通管理等多個領域。城管綜合執法人員要發揮好城市管理和運行服務的前哨作用，擔當成為城市環境治理主力軍，為構建首都超大城市現代化治理體系提供支撐。

（三）發揮基層城市治理監管作用

城管綜合執法隊伍長期處在執法一線，直接面對市民群眾，也最了解基層實際需求。在當前“街鄉吹哨、部門報到”和“聞風而動、接訴即辦”工作機制中，城管綜合執法隊伍作為基層治理中的重要力量，應履行好城市治理綜合監管職責，發揮一線執法容易發現問題的優勢，當好政府的“腿”和“眼睛”，及時向屬地、部門反饋問題，督促落實責任，同時可從源頭治理的角度，提出合理性工作建議，為黨委政府決策建言獻策。

二、大數據時代城管綜合執法面臨的機遇與挑戰

（一）大數據為城市治理和綜合執法帶來重大機遇

一是有助于提升決策科學化水平。大數據技術與云計算、物聯網、地理信息、人工智能等新一代信息技術相互融合，可有效實現城市治理領域跨部門、跨地區、全過程、全方位、多主體、多維度的數據匯集和深度挖掘，可準確有效評估首都城市管理運行狀態和市民群眾真實需求，亦可探究首都城市管理未來發展規律，為城市治理和綜合執法工作獲得高層次的預警預判、決策支持信息，提升決策的科學化水平。二是有助于提升綜合執法系統化水平。大數據等技術可推動綜合執法工作轉型發展和流程再造，促進城市行政執法由分散執法向綜合執法轉變，從機制層面完善綜合執法體系。特別是綜合執法大數據平臺的建設運用，必將助力三級聯動、條塊協同、專綜結合、執法監管一體化綜合執法體系的加速構建。三是有助于提升綜合執法服務效能。大數據技術通過數據匯集挖掘，可推動以人力為基礎的傳統執法向以人工智能為基礎的智慧執法轉變。“讓數據多跑路，讓執法隊員和市民群眾少跑路”，實現“非接觸執法”“智能辦案”，既可減少執法時間成本和人力成本，提升執法的精細化和規范化水平，又可減少社會成本，提升執法隊伍形象，進而增進社會信任。四是有助于推動社會共建共治。運用大數據等技術可全面提升各級各類執法相關部門的數據服務質量，深度創新執法公共服務模式，全面提高執法服務對全社會的信息可用度。例如，通過數據開放共享等手段，可激發社會參與城市治理的能動性和創造性，推動形成以首都治理信息化為基礎的人人有責、人人盡責、人人享有的城市治理共同體。

（二）大數據在城市治理和綜合執法領域應用面臨的挑戰

一是運用大數據的能力和意識有待提升。大數據作為新一代的信息技術和新型的管理理念，在城市治理領域運用已成為大勢所趨。但部分政府部門大數據意識還不強，轉變管理理念，在城市治理和綜合執法領域推動大數據等技術廣泛應用，構建一個完整的大數據應用體系還需要一定的時間。二是大數據在城市治理領域存在滯后性。與大數據等技術在社會領域的充分應用相比，政府在城市治理領域運用大數據等技術相對滯后，難以滿足公眾對政府信息服務的需求，存在審批程序復雜、管理服務不到位、執法效率不高等問題。這與市民群眾期盼還存在一定的差距，形成社會對政府大數據等技術應用的倒逼形勢。三是大數據技術應用存在局限性。當大數據應用于綜合執法工作時，法律執行方式由傳統的執法者人工模式轉變為數據系統的自我運作和判斷，如果大數據應用預測與執法者主觀判斷出現不一致時，二者如何選擇將成為問題，如何合理界定大數據的使用邊界變得尤為重要。四是數據信息隱私保護面臨挑戰。大數據匯集了管理對象眾多的私人性信息，需要確保數據信息安全合法使用和保障管理對象的隱私權利。這對于政府而言，需要完善政府數據開放機制，對于執法機關等數據使用者而言，需要通過自我規制的途徑保障數據的合法、正當使用。

三、運用大數據提升首都城管綜合執法水平的對策建議

按照黨的十九屆四中全會要求，強化大數據、人工智能、區塊鏈等新一代信息技術在城管綜合執法領域的應用，搭建城市管理綜合執法大數據平臺，應以構建符合首都特點、簡約高效的綜合執法新模式為目標。具體而言，應以“一圖指揮調度、一庫匯聚融合、一端智慧執法、一網統籌管理”為主線，建設橫向到邊、縱向到底的全市一體化綜合執法平臺，推進智慧城管建設，實現綜合執法“到人、到點、到事”。這樣，為“吹哨報到”和“接訴即辦”的基層治理體系提供支撐，推動形成問題牽引、數據驅動、協同聯動、共建共治的首都城市治理新格局。

（一）依托大數據平臺構建綜合執法體系

一是強化體制支撐。適應基層綜合執法體制改革要求，強化平臺對執法業務、指揮調度、協調聯動、督察督辦、綜合考核等工作的支撐，為市區兩級城管執法部門履行統籌指導和綜合協調職能職責提供保障。在此基礎上，構建順暢高效的綜合執法運行機制，為推進隊伍系統化建設、破解體制機制問題發揮積極作用。二是重構工作流程。依托綜合執法大數據平臺，轉變工作理念，再造工作模式，推動綜合執法實現轉型發展。比如，構建一線執法辦案全環節、全流程數字化管理機制，實現對執法人員勤務任務、行政處罰、巡查執法等信息的動態實時記錄，提升一線執法辦案水平。構建案件移送、行刑銜接、行業懲戒、信用監管、執法公示等執法聯動工作機制，提升執法威懾力。創新開展“信用+風險”管理模式，對執法對象分級分類，合理確定檢查的頻次，實施差異化的執法監管措施，提升行業監管水平。探索推進非現場執法、移動執法和遠程執法，可針對部分違法行為實現智能識別、自動取證、自動處罰，提升執法效能。三是健全工作機制。依托綜合執法大數據平臺，建立綜合執法考核評價體系，對綜合執法流程的規范性、執法閉環執行的完整性，以及執法前端的不作為、慢作為、亂作為等現象進行全流程監督，配套實施行政執法責任制、評議考核制和行政執法過錯追究制等。以破解首都城市治理存在的重點難點問題為目標，構建多方參與的定期會商與研判機制，共同研究提出解決方案，形成綜合執法合力。四是強化綜合監管。結合將前端決策監管與后端執法監管適度分離的要求，積極推進執法監管一體化，運用綜合執法部門易于發現問題的優勢，加強對前端部門的源頭監管和協調指導，充分發揮執法監督的作用，開創以嚴格執法辦案助推行業監管，以后端執法導引前端管理的工作局面。

（二）運用大數據提升綜合執法精細化智慧化科學化水平

一是提升精細化水平。依托全市大數據平臺，建立統一的綜合執法數據標準，歸集整合綜合執法相關審批許可、管理對象等業務數據，以及城市人口、事件部件、地理空間等基礎數據，打破部門信息碎片化和信息不對稱困境，精準整合各類相關數據資源，構建綜合執法數據庫，對綜合執法工作相關的“人、事、物、服”實現線上精準掌控。運用物聯網技術，通過配發執法智能終端及加裝聲音、視頻、傳感部件等方式，增強感知粒度，減少感知盲區，匯聚形成城市感知數據庫，提升感知精度。推進綜合執法部分關鍵業務區塊鏈應用，將業務過程和結果數據上鏈，有效防止人為篡改數據，保障數據安全性和準確性。二是提升智慧化水平。建立綜合執法知識大腦和法律法規知識圖譜，研發智能執法終端，實現執法任務派發到掌端、法律法規識別、智能案由分析、處罰措施推薦等功能。通過智慧系統為一線執法隊員提供執法依據、執法標準和執法參考，自動生成處置方案建議，提高執法隊員執法能力，實現智能化執法。通過對綜合執法的人、事、態進行精準識別，對具有重復性、輕微性特征的執法任務實現自動調度，對突發、嚴重的執法任務提供智能建議，提高指揮調度效率。通過大數據分析實現監察重點識別、巡查路線推薦、重點區域預測等功能，實現執法力量的精準覆蓋，提升執法工作效率。三是提升科學化水平。依托綜合執法大數據平臺，基于時間、空間、人物等維度的數據，對違法行為和重大事件進行分析預測，實現預警預控，為科學決策提供信息支撐。通過平臺實時調閱每個執法事項的處置進度結果，自動提示法規依據、相似案件處置情況，自動查找存在的問題，為提升執法能力、改進執法問題提供參考。將政府數據與社會化大數據融合對比分析，對城市管理運行總體情況進行監控，探究城市未來發展規律，提前研究實施政策和措施，變被動處置為主動治理。

（三）運用大數據助力城市共建共治共享

大數據等技術可拉近政府部門和市民群眾的距離，創造更多社會參與城市治理的方式，拓寬公眾參與治理的廣度和深度。一是豐富社會的參與形式和渠道。基于綜合執法大數據平臺，開發公眾參與城市綜合治理應用場景，引導社會公眾參與。比如，利用大數據技術對公眾缺乏了解的、重點關注的政府信息進行識別，主動向社會公眾公開和定向投放相關內容，降低查詢反饋工作量，提高市民滿意度，保障公民知情權。通過平臺推動執法知識與社會各類知識庫的智能融合，共同完善首都城管綜合執法知識庫，社會公眾可便捷獲取，提高市民參與度。二是深度挖掘公眾反饋信息，及時做出應對。搜集社會公眾在微博、微信及其他社交網絡中普遍反映的關于城市治理的難點和重點問題，對舉報、查詢、建議等各類反饋信息進行有效篩選、自動識別和關聯分析，挖掘內在原因，精準掌握社情民意，快速做出反應，提高應對效率，讓社會公眾參與城市治理的方式由被動有意識引導變為主動無意識參與。三是主動向社會公開數據集，激活社會活力。城管綜合執法部門向社會公開有價值的數據集，比如行政處罰類數據、執法對象信用數據、法律法規知識庫數據等，并提供API接口，公眾可免費獲取綜合執法相關數據，并可在開放數據集上開發自己的應用程序。鼓勵和促進公眾使用數據、挖掘數據信息、發揮數據價值，推動城市眾創共治，激發社會參與活力。

（四）運用大數據加強綜合執法隊伍建設

緊跟時代發展，轉變工作理念，運用大數據思維強化隊伍建設管理，打造一支高素質、現代化執法隊伍。一是智能匹配編制需求。通過對執法業務數據與隊伍狀況數據進行分析比對，智能分析執法力量實際需求與隊伍現狀匹配程度。識別隊伍管理中的結構性問題，分析人員配置中存在的問題，研判急需人才類型和缺口數量。為隊伍管理提供力量配備、精準教育培訓、實時監督考核等智能化建議，推動構建新的人力配置模式，緩解人員編制緊缺壓力，實現有限人力最優化配置。二是科學開展執法評價。基于綜合執法大數據平臺，把綜合執法的全過程數據化、可視化，實時記錄執法人員的執法、業績、工作狀態等情況。運用大數據技術實時分析測算，科學客觀量化執法人員工作量，并將此作為考核、獎勵、處分、晉升重要依據。這樣，有效解決監督考核的公平和效率問題，科學公正評價執法隊員執法業績，提升執法工作積極性。三是不斷強化智力支撐。建立首都城管綜合執法大數據專家庫，開展大數據技術專業應用培訓，強化運用大數據解決城市治理和綜合執法問題，以專業人才隊伍建設帶動綜合執法隊伍素質整體提升。與高校或科研院所共建“智慧城管”教學實踐基地，合作開展綜合執法科研攻關，建立人員交流機制，開展交流研討活動，從智力引進上保障首都城管綜合執法事業的有序發展。

（責任編輯：榮榮）