強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)路徑

劉華

【摘 要】 為解決參與強(qiáng)制清污的主體因進(jìn)行強(qiáng)制清污產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用得到足額清償?shù)膯栴}，分析強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)路徑，首先通過強(qiáng)制清污行為的性質(zhì)界定強(qiáng)制清污費(fèi)用的性質(zhì)，認(rèn)為其屬于行政性質(zhì)的費(fèi)用，然后鑒于在船舶溢油事故中，此項費(fèi)用通過民事途徑實(shí)現(xiàn)清償更有利于清污主體，提出可以通過法律明確規(guī)定的形式，使行政性質(zhì)的費(fèi)用通過民事途徑清償，最后對我國《海商法》修改提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】 強(qiáng)制清污費(fèi)用;應(yīng)急處置;代履行

0 引 言

強(qiáng)制清污費(fèi)用是指船舶發(fā)生溢油事故后，海事行政主管部門自行采取強(qiáng)制清污措施以及委托或指令第三方清污單位進(jìn)行強(qiáng)制清污所產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用。

對于有涉外因素的船舶溢油事故，鑒于我國是《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》和《2001年燃油污染損害民事責(zé)任國際公約》的締約國，本著條約必守原則，應(yīng)該遵循國際公約的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。兩個國際公約對油污損害的賠償范圍都包括預(yù)防措施的費(fèi)用，且都對“預(yù)防措施”進(jìn)行了界定，“預(yù)防措施”是指“在事故發(fā)生后，為防止或減輕污染損害而由任何人采取的任何合理措施”。此處的“任何人”自然將海事行政主管部門及其委托或指令的清污單位都包含在內(nèi)。因此，對于涉外溢油事故，強(qiáng)制清污費(fèi)用可以依據(jù)國際公約進(jìn)行索賠，爭議不大。當(dāng)然，在涉外事故中也存在國際公約無法調(diào)整的油污事件，這種情況與無涉外因素的事故處理規(guī)則相同。

爭議較大的是關(guān)于無涉外因素的溢油事故的強(qiáng)制清污費(fèi)用的清償問題，尤其是在沒有簽訂清污協(xié)議的情況下進(jìn)行的強(qiáng)制清污，可能不僅關(guān)系到事故責(zé)任方的民事責(zé)任，還涉及行政責(zé)任;因此，本文重點(diǎn)研究未簽訂清污協(xié)議情形下產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)路徑。

1 產(chǎn)生爭議的原因

溢油事故發(fā)生后，海事行政主管部門有權(quán)采取強(qiáng)制措施且具體采取何種強(qiáng)制措施都有相關(guān)法律依據(jù)。海事行政主管部門有權(quán)采取強(qiáng)制清污措施的法律依據(jù)是我國《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條“船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的，國家海事行政主管部門有權(quán)強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害的措施。”具體采取何種強(qiáng)制措施的法律依據(jù)是：（1）我國《行政強(qiáng)制法》第51、52條和我國《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》第3章第1節(jié)規(guī)定的代履行，包括一般代履行和立即代履行;（2）我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第48條、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（以下簡稱《條例》）第38條、我國《船舶污染海洋環(huán)境應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第25條規(guī)定的應(yīng)急處置。根據(jù)兩種法律依據(jù)采取的措施都屬于強(qiáng)制清污行為，只不過根據(jù)污染情形不同，啟動不同的程序。

但是，上述法律對關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)、范圍及后續(xù)清償?shù)葐栴}并未進(jìn)行明確規(guī)定，有些甚至存在沖突，因而出現(xiàn)各種不同的觀點(diǎn)。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第71條規(guī)定了海事行政主管部門有強(qiáng)制清污的行政權(quán)，即海洋環(huán)境污染損害的行政責(zé)任;第89條又規(guī)定了事故責(zé)任方負(fù)有清污的民事責(zé)任，即“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失”。因此，對于《海洋環(huán)境保護(hù)法》這兩個條文的規(guī)定及規(guī)定之間的關(guān)系，一直存在不同的解讀。

另外《條例》第41條第1款規(guī)定：發(fā)生船舶污染事故，海事管理機(jī)構(gòu)可以采取清除、打撈、拖航、引航、過駁等必要措施，減輕污染損害;相關(guān)費(fèi)用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關(guān)作業(yè)單位承擔(dān)。《規(guī)定》第27條第1款規(guī)定：發(fā)生船舶污染事故，海事管理機(jī)構(gòu)可以組織并采取海上交通管制、清除、打撈、拖航、引航、護(hù)航、過駁、水下抽油、爆破等必要措施;采取上述措施的相關(guān)費(fèi)用由造成海洋環(huán)境污染的船舶、有關(guān)作業(yè)單位承擔(dān)。根據(jù)這兩個條文，筆者認(rèn)為強(qiáng)制清污費(fèi)用是行政性質(zhì)的費(fèi)用。

《行政強(qiáng)制法》第51、52條和《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》第3章第1節(jié)只規(guī)定了代履行的執(zhí)行程序，對于后續(xù)代履行費(fèi)用的清償問題都未作出明確規(guī)定。

由此帶來的后果便是強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)路徑始終存在爭議，依據(jù)的法律不同，得出的結(jié)論也不同。

2 實(shí)踐中面臨的困境

清污單位作為企事業(yè)單位，相對于海事行政主管部門處于弱勢地位。由于法律不確定性導(dǎo)致的強(qiáng)制清污費(fèi)用清償不能的風(fēng)險，實(shí)踐中往往轉(zhuǎn)嫁給了清污單位。這個過程對清污單位來說是不公平的，而且最終受到威脅的將是海洋環(huán)境本身，具體表現(xiàn)如下：

（1）清污單位被指令參與清污。很多學(xué)者都認(rèn)為清污單位與海事行政主管部門是行政合同法律關(guān)系[1]，但在應(yīng)急處置中，往往是由海事行政主管部門指令清污單位參與清污，有時還以任務(wù)協(xié)調(diào)書的形式通知清污單位，因?yàn)椤稐l例》第38條第3款和《規(guī)定》第25條都規(guī)定“有關(guān)部門、單位應(yīng)當(dāng)在事故應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)統(tǒng)一組織和指揮下，按照應(yīng)急預(yù)案的分工，開展相應(yīng)的應(yīng)急處置工作。”所以，這其中并不存在協(xié)商的過程，清污單位有沒有拒絕的權(quán)利也是存疑的。實(shí)踐中少數(shù)符合代履行程序的行為才存在行政合同法律關(guān)系。

（2）清污結(jié)束后，由于并沒有行政合同作為依據(jù)，以及清污單位處于相對弱勢的地位，一般習(xí)慣做法是清污單位自己向事故責(zé)任方索賠強(qiáng)制清污費(fèi)用①，只有通過法院判決后才能獲得清償;但是，由于各個海事法院法官對相關(guān)法律的解讀不同，以及受海事賠償責(zé)任限額的限制，部分清污單位的訴訟請求未被支持②，或者不能獲得全部清償，清污單位最終未能獲得清償?shù)牟糠忠矝]有其他擔(dān)保措施。這顯然不利于提高社會力量參與船舶溢油清除的積極性。海事行政主管部門的專業(yè)清污力量目前還不足以獨(dú)自高效地應(yīng)對溢油污染，最終危及的是海洋環(huán)境和周邊人民生命財產(chǎn)安全。

浙江滿洋船務(wù)工程有限公司董事長王新滿在第二屆海事法治圓桌會議中便指出：在長期的從事船舶溢油的防止和清除業(yè)務(wù)中，我們常常會碰到許多難以解決問題和困難的案例，即社會力量參與海上船舶溢油防止和清除作業(yè)的法律保障和作業(yè)報酬收取困難等問題，尤其是參與海事機(jī)構(gòu)（或當(dāng)?shù)卣┙M織的應(yīng)急搶險作業(yè)，包括對發(fā)生海損事故的漏油、溢油船進(jìn)行圍控作業(yè)，對沉船及溢油、漏油進(jìn)行清除。在我司投入大量人力、物力、財力，完成防止和清除作業(yè)后，卻難以獲得維持企業(yè)生存的基本財務(wù)保障。這些困難和問題如一直得不到較好的解決，必將對海洋污染的防治工作產(chǎn)生極為不利的嚴(yán)重影響。

因此，確定強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)路徑十分必要。

3 強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)

對強(qiáng)制清污費(fèi)用的法律性質(zhì)的主要爭議點(diǎn)在于其究竟是民事性質(zhì)還是行政性質(zhì)。將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為民事性質(zhì)，通過民事途徑索賠，在操作層面上對解決糾紛會更有效率;另外，與油污損害賠償體系中責(zé)任限制、油污基金、強(qiáng)制保險等配套制度相銜接，也更有利于強(qiáng)制清污費(fèi)用足額清償。但是，費(fèi)用的性質(zhì)應(yīng)根據(jù)產(chǎn)生其行為的性質(zhì)來推斷，而不是先從操作層面上給定結(jié)果再反過來對費(fèi)用的性質(zhì)進(jìn)行定性。因此，應(yīng)首先以強(qiáng)制清污行為的法律性質(zhì)來判斷費(fèi)用的性質(zhì)，再解決實(shí)現(xiàn)路徑問題。

根據(jù)中國裁判文書網(wǎng)公布的涉及應(yīng)急清污費(fèi)用糾紛的裁判文書，筆者了解到強(qiáng)制清污行為在實(shí)踐中的操作是：船舶發(fā)生溢油事故后，一般情況下海事行政主管部門會根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《條例》《規(guī)定》關(guān)于應(yīng)急處置的規(guī)定，立即啟動應(yīng)急預(yù)案，開展應(yīng)急處置工作，指令有資質(zhì)的清污單位到現(xiàn)場清污③;特殊情況下，如僅存在溢油風(fēng)險、溢油量少④或者應(yīng)急處置階段結(jié)束后仍存在污染時⑤，海事行政主管部門才會根據(jù)《行政強(qiáng)制法》《海事行政強(qiáng)制實(shí)施程序規(guī)定》關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，作出要求事故責(zé)任方限期自行清污，逾期未完成清污工作的情況下，將依據(jù)代履行的規(guī)定作出強(qiáng)制清污的決定。

結(jié)合實(shí)踐中的操作，筆者認(rèn)為強(qiáng)制清污行為根據(jù)啟動程序不同可以界定為應(yīng)急處置行為和代履行行為，其中：應(yīng)急處置是在發(fā)生或者可能發(fā)生船舶污染事故時，為控制、減輕、消除船舶造成海洋環(huán)境污染損害而采取的響應(yīng)行動;代履行是在當(dāng)事人不履行行政決定要求的排除妨礙、恢復(fù)原狀等義務(wù)時，由海事行政主管部門按照法律規(guī)定自行履行，或者委托沒有利害關(guān)系的第三人履行。兩者的區(qū)別在于：應(yīng)急處置行為的啟動應(yīng)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《規(guī)定》這類非常態(tài)管理行政法規(guī)，啟動的程序條件簡單;代履行行為的啟動應(yīng)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》《規(guī)定》這類一般行政法規(guī)，需要滿足一定的程序條件。兩種強(qiáng)制清污行為都是行政法規(guī)調(diào)整的行為，而且筆者認(rèn)為都屬于具體行政行為，理由如下：

具體行政行為是指具有行政權(quán)能的組織運(yùn)用行政權(quán)，針對特定相對人設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)所作的單方行政行為。

要定性為具體行政行為，其行為主體必須是具有行政權(quán)能的組織，需要實(shí)際行使該行政權(quán)。這是行政性質(zhì)的行為與民事性質(zhì)的行為最大區(qū)別之處。相關(guān)行政法規(guī)已經(jīng)賦予海事行政主管部門有權(quán)采取強(qiáng)制清污以及具體采取何種強(qiáng)制清污措施的行政權(quán)能。至于由受委托或指令的清污單位參與強(qiáng)制清污的情況，對強(qiáng)制清污行為的性質(zhì)并不產(chǎn)生影響，因?yàn)榍逦蹎挝慌c行政相對人（事故責(zé)任方）之間并沒有直接的法律關(guān)系，其不是此處具體行政行為的行為主體，其進(jìn)行清污工作是受海事行政主管部門的委托或指令，與海事行政主管部門之間為其他法律關(guān)系。這也是海事行政主管部門行使行政權(quán)的體現(xiàn)。

無論是應(yīng)急處置行為還是代履行行為，都是海事行政主管部門的單方行為，除了按照法定程序作出決定并送達(dá)當(dāng)事人外，并沒有與事故責(zé)任方協(xié)商的過程，法定條件成就，即可直接實(shí)施行動。在沒有簽訂清污協(xié)議的情況下仍然進(jìn)行清污就是如此，甚至有時強(qiáng)制清污違背事故責(zé)任方的意思，這也說明行為主體地位之間具有一定的不平等性，與民事行為主體之間的平等性截然不同。

基于強(qiáng)制清污行為是行政行為，由此產(chǎn)生的強(qiáng)制清污費(fèi)用也應(yīng)是屬于行政性質(zhì)的費(fèi)用。

4 強(qiáng)制清污費(fèi)用的實(shí)現(xiàn)路徑

所有關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)用性質(zhì)的探討，最終落腳點(diǎn)都是費(fèi)用的清償問題，即使將強(qiáng)制清污費(fèi)用定性為行政性質(zhì)后，其實(shí)現(xiàn)路徑并不必然通過行政途徑來解決。

通常情況下，行政性質(zhì)的費(fèi)用應(yīng)該通過行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式來實(shí)現(xiàn)，即在強(qiáng)制清污結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)作出事故責(zé)任方承擔(dān)強(qiáng)制清污費(fèi)用的行政決定，對于逾期不履行義務(wù)的當(dāng)事人，有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以直接強(qiáng)制執(zhí)行，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。在這種情況下，事故責(zé)任方將不能享受海事賠償責(zé)任限制，同時與之配套的針對海上特殊風(fēng)險的一系列制度都不能適用。

但這在船舶油污法律體系下并非最優(yōu)解，看似通過行政途徑，海事行政主管部門和清污單位得到了無限制責(zé)任的保障，但理論上的全部賠償現(xiàn)實(shí)中可能會受到各方面的阻礙。溢油事故發(fā)生后，事故責(zé)任方往往會面臨來自多方面的賠償，而事故責(zé)任方財力有限，尤其是在為了免責(zé)單船公司盛行的當(dāng)下，強(qiáng)制清污費(fèi)用在很大程度上得不到全部賠償，這同樣會打擊清污單位清污的積極性，影響清污社會力量的建設(shè)，最終違背強(qiáng)制清污制度設(shè)立的初衷――對海洋環(huán)境的保護(hù)。

保證清污費(fèi)用的足額賠償應(yīng)當(dāng)放在立法和執(zhí)法的首位[2]，為了解決強(qiáng)制清污費(fèi)用不能足額清償?shù)睦Ь常€應(yīng)當(dāng)探索其他實(shí)現(xiàn)路徑。行政性質(zhì)的費(fèi)用不能以民事途徑索賠是因?yàn)榍啡焙戏ǖ恼埱髾?quán)基礎(chǔ)，這可以通過法律的特殊規(guī)定來實(shí)現(xiàn)。比如港口規(guī)費(fèi)同樣屬于行政費(fèi)用，卻能夠通過主張船舶優(yōu)先權(quán)來實(shí)現(xiàn)，這是源于我國《海商法》的特別規(guī)定。完善相關(guān)法律法規(guī)是解決問題的關(guān)鍵。

2019年9月我國《海商法》建議稿新增了一章關(guān)于“船舶油污損害責(zé)任”的規(guī)定，其中對于“預(yù)防措施”含義的規(guī)定已經(jīng)與國際公約相同，“是指事故發(fā)生后，為防止或者減輕污染損害而由任何人所采取的合理措施。”另外，對于船舶油類污染損害單獨(dú)設(shè)立了責(zé)任限額，數(shù)額也與《1992年國際油污損害民事責(zé)任公約》2000年修正案相同。同時，對于船舶油污損害賠償基金也作了規(guī)定，但具體限額將交由國務(wù)院有關(guān)主管部門規(guī)定，最終反映在對《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》的修改中，基金限額將會大幅度提升。此外，規(guī)定應(yīng)急處置費(fèi)用先行支付將為強(qiáng)制清污費(fèi)用的清償提供強(qiáng)有力的保障。

雖然本文最終是通過民事途徑解決強(qiáng)制清污費(fèi)用的清償問題，但并不代表關(guān)于強(qiáng)制清污費(fèi)用法律性質(zhì)的探討沒有意義。因?yàn)閼?yīng)急處置行為和代履行行為屬于行政法下的概念，不僅存在于船舶溢油事故中，還存在于其他領(lǐng)域。其他領(lǐng)域并不一定具有“船舶油污損害責(zé)任制度”這樣獨(dú)立的完備的發(fā)展成熟的賠償機(jī)制，這種通過在某一領(lǐng)域民事法律中特別規(guī)定行政費(fèi)用實(shí)現(xiàn)路徑的方式并不具有普遍適用性，在其他領(lǐng)域可能還是應(yīng)通過行政途徑來解決，更有利于應(yīng)急處置行為和代履行行為產(chǎn)生的費(fèi)用的清償。行政法中相同概念應(yīng)該具有相同含義，只有明確強(qiáng)制清污費(fèi)用的行政性質(zhì)，才不影響相關(guān)費(fèi)用在其他領(lǐng)域的清償。

5 結(jié) 語

強(qiáng)制清污費(fèi)用問題的明確關(guān)系到我國海上清污社會力量的發(fā)展壯大，希望修改后的《海商法》正式文本能保留目前建議稿中關(guān)于船舶油污損害責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，以解決清污單位的困境，使相關(guān)法律都能切實(shí)發(fā)揮保護(hù)海洋環(huán)境的作用。

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