妨害安全駕駛罪的立法正當性檢視

張 晨

一、妨害安全駕駛罪之立法正當性的提出

近年來，因司乘糾紛導致的公共交通安全事件頻出，其中以2018年10月28日發生的“重慶萬州公交墜江案”①最為令人震驚，該事件引發了社會的廣泛關注以及刑法學界的激烈討論。在該起事件中，乘客劉某與司機均已死亡，若認定兩人的行為構成刑事犯罪，也屬于我國刑事訴訟法所規定的“法定不起訴”的情形，二人的刑事責任均無從追究。即便如此，刑法學界對于二人行為的定性還是展開了積極的討論并形成了較為一致的觀點，即劉某與司機二人的互毆行為與危害結果的發生存在刑法上的因果關系，危害公共安全并造成了嚴重的人身、財產損失，構成我國刑法第115條所規定的“以其他危險方法危害公共安全罪”。

這起事件雖然塵埃落定，法學界的思考卻并未停止。在該起事件發生之后，最高人民法院于2018年11月發布了名為《公交車司乘沖突引發刑事案件分析》的司法大數據專題報告（以下簡稱《司法數據報告》）。該報告指出自2016年1月1日至2018年10月31日，全國各級人民法院一審審結的公交車司乘沖突刑事案件共計223件，而在這223起案件中近四成案件有人員傷亡的情況；其中，死亡人數占傷亡人數的19.61%，該類行為具有的嚴重的人身危險性與社會危害性不言而喻。2019年1月8日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合發布了《關于依法懲治妨害安全駕駛違法犯罪行為的指導意見》 （以下簡稱 《指導意見》），該《指導意見》指出乘客有妨害公交車安全駕駛行為，造成危害公共安全的，應當按照以危險方法危害公共安全罪定罪處罰，從嚴懲處妨害安全駕駛犯罪。也有學者在《指導意見》頒布適用時提出了不一致的意見，認為應當在我國刑法中增設“妨害安全駕駛罪”才能更加完善地對該類行為進行刑法規制。②2020年6月28日， 《刑法修正案十一（草案）》提交于全國人大常委會審議。該草案首次提出設立“妨害安全駕駛罪”的刑事立法，歷經多次審議，《刑法修正案（十一）》正式通過， “妨害安全駕駛罪”從此在我國刑法中“落地生根”，具體的刑法法規條文表述為： “對行駛中的公共交通工具的駕駛人員使用暴力或者搶控駕駛操縱裝置，干擾公共交通工具正常駕駛，危及公共安全的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或單處罰金。前款規定的駕駛人員在行駛的公共交通工具上擅離職守，與他人互毆或者毆打他人危及公共安全的，依照前款的規定處罰。有前兩款行為，致人傷亡或者造成其他嚴重后果，同時構成其他犯罪的，依照處罰較重的規定定罪處罰。”

從引起巨大反響的社會公共安全案件到《司法數據報告》，再到相對應的司法指導意見，最后達到新的刑法立法，妨害安全駕駛行為刑法規制的相關文本在刑事法律規范體系中的規范效力等級逐漸上升，并達致刑事司法的基礎——刑事立法。 “除了發動戰爭外，一個國家所做的任何決定都不如將哪些行為通過刑法予以禁止以及該行為應受到多大刑罰處罰重要”③，對于妨害安全駕駛罪而言，其所面臨的疑問并非是其所規制的行為對象是否具有刑事處罰必要性，因為無論是理論界還是實務界都對于這一問題達成了一致，即都認為必須對嚴重妨害安全駕駛的行為予以刑罰處罰。其面臨的真正質疑在于，在現有的刑事法律體系已經存在規制該類行為的罪名的情況下，是否有必要通過新的刑事立法對這類行為予以重新規制，即妨害安全駕駛罪的立法正當性何在。

二、妨害安全駕駛罪立法的必要性

妨害安全駕駛罪的設立并不意味著妨害安全駕駛的行為犯罪化進程才剛剛開始。實際上，在本罪被正式設立之前，該類行為早已被司法機關以各種罪名加以刑罰處罰。那么，這種實踐中的處理模式為何要通過刑事立法的手段加以改變？對于本罪的立法必要性考量，需要從社會原因以及立法前的司法狀況出發。

（一）風險社會中的公共安全焦慮

20世紀后期以來，隨著科技的發展，人類社會也面臨著根本性的變化，這種變化帶來了兩大問題：如何對當代社會的本質進行認定以及如何對于社會中所存在的巨大威脅予以回應。德國社會學家烏爾里希·貝克將上述兩個問題進行結合，并以生態危機為切入點，提出了著名的“風險社會理論”：“由于科技加速進步，生態危機出現，自然與社會的對立變得成問題了。這里我們可以看到，我們稱之為自然的東西，長期以來被歸納進工業化進程中去了，它變得危機重重，這些危機在社會化進程中被提出來討論，展示出一種獨立的政治活力，我稱這一進程為風險社會”④。風險社會中的危險由生態層面逐步轉移至社會的方方面面，在這樣的社會轉型背景之下，社會成員形成了一種普遍的對于自身安全的焦慮，對于暴露的危險的敏感以及對于國家介入自身的生活來減少危險的急迫。⑤

在這樣的社會背景之下，妨害安全駕駛的事件其實早已見諸報端，只是由于過往新聞傳播媒介的欠發達以及該類事件往往沒有造成嚴重的危害后果而并未成為社會公眾的關注焦點。但隨著近年來的科技發展，新聞媒體的準入門檻降低且出現了大規模的新聞受眾人群的網絡化轉移，新聞信息的傳播速度得到了前所未有的提升。在這樣的情況下，“重慶萬州公交車墜江”事件的出現宛如一顆重磅炸彈，引爆了公眾對于自身安全的擔憂與焦慮。在大多數公眾每天都會乘坐的公交車上居然會發生如此性質惡劣、結果嚴重的惡性事件，社會共同體的焦慮以鋪天蓋地的報告和多元化的文章的方式得以展現。正如烏爾里希·貝克所言“風險概念扭轉了過去、現在和未來的關系……我們所討論和爭議的并‘不是’現實的東西，而是一些如果我們一意孤行就有可能發生的東西”⑥。法學界、社會學界、新聞界從不同的角度對該事件予以反思的同時，更多地對于未來如何處理和預防這類事件而提出了意見，如“對妨害公交車安全駕駛的行為以以危險方法危害公共安全罪從嚴處罰從而發揮刑法的預防作用以防止乘客實施該類行為”⑦、 “強化公民的道德水平建設以保障乘客在面對妨害行為時能實施見義勇為的行為”⑧、 “充分發揮媒體的正向宣傳能力以弘揚正能量的社會風氣”⑨，來自不同角度的意見體現出了社會共同體對國家在面對妨害安全駕駛的行為時作出反應并制定一套行之有效的規制體系的迫切期待。

（二）司法規制陷入窘境

1．以危險方法危害公共安全罪的不當適用

結合《公交車司乘沖突引發刑事案件分析》的司法大數據專題報告對于妨害安全駕駛行為所涉及的主要罪名以及最高人民法院主辦《刑事審判參考》中的相關案例，筆者于2020年8月在“把手案例網”進行了案例檢索，將篩選條件確定為“文本檢索:“公交車司機”、 “出租車司機”、 “渡輪”、“乘客”、 “文書類型：判決書”、 “裁判年份：2018年1月1日—2020年8月1日”、 “審理 程序—一審”、 “案由—（過失）以危險方法危害公共安全、交通肇事、尋釁滋事、故意傷害”⑩，共檢索出538份一審判決書，以前文所述的討論對象作為限定，共得到113份有效的判決書。以這些裁判文書作為基礎數據源并結合妨害安全駕駛罪被立法通過之前的相關新聞進行分析，可以發現本罪設立之前的妨害公共交通工具安全駕駛行為的司法規制中，以危險方法危害公共安全罪被不當適用，具體表現在兩個方面：

（1）該罪的適用范圍過度擴張。在司法實踐中，妨害安全駕駛的行為通常被認定為構成以危險方法危害公共安全罪，在118份有效數據中共占113份，交通肇事罪和尋釁滋事罪則各占1份和4份。以危險方法危害公共安全罪存在著擴張適用的情況，這種罪名的擴大化適用主要體現在總體數據與具體個案兩個層面。在整體數據上，筆者將對于該類行為的規制方式以時間節點進行劃分，以該類案件正式進入公眾與法學界的視野的“重慶公交車墜江案”的事件的發生時間—2018年12月為劃分節點，分為2018年12月之前與2018年12月之后。在前一時期，對于妨害安全駕駛行為的規制方式較為多樣，不僅在罪名的認定上存在交通肇事罪、過失以危險方法危害公共安全罪、尋釁滋事罪、以危險方法危害公共安全罪的不同意見，甚至還存在著口頭教育和予以行政處罰的情形。這樣的處罰多見于報端，如在“張某拔拽公交鑰匙案”中，行為人張某因與公交車司機產生言語糾紛，直接拔拽正在行駛中的公交車的鑰匙，導致公交車闖入人行橫道并撞上鐵欄，導致公交車司機死亡，7名乘車不同程度地受傷。案件發生后警方介入，對張某處以罰款500元，拘留10日的行政處罰。?而在后一時期，對于該類行為的規制方式則呈現出單一化的趨勢，對于該類行為不予處罰或者處以行政處罰的新聞報道逐漸銷聲匿跡。在筆者檢索所得到的案例中，妨害安全駕駛的行為全部都被認定為構成以危險方法危害公共安全罪，在該類行為的規制方式中，該罪的適用率得到了前所未有的提高。

在具體個案層面則表現為不同時期的具有類似情節的案例的不同認定與判決書中法律論證的欠缺。以“侯某某尋釁滋事案”?與“唐某以危險方法危害公共安全案”?相對比為例，兩人均是于正在行駛的公交車上用拳擊打司機的頭部，并導致公交車的暫停運行。兩案中行為人的具體行為以及所造成的危害結果均一致，發生于2016年的前案被認定為構成尋釁滋事罪，而發生于2019年的后案以及其他類似的案件則都被認定為構成以危險方法危害公共安全罪。 “論證在法律中扮演著重要的角色，任何提出法律命題的人都被期待提出論據去支持它，法官也不例外”?。但在相關的判決書中，法律論證與事實說理卻極度匱乏，法官對于妨害安全駕駛的行為只是進行了簡單的格式化論述，通常表述為“行為人的行為危害公共安全，尚未造成嚴重后果，構成以危險方法危害公共安全罪”，缺乏對于作為具體危險犯的本罪所具有的危險的論述。在這樣機械和程序化的說理模式下，任何妨害到公共交通工具駕駛的行為都可以被認定為構成以危險方法危害公共安全罪，該罪的擴張適用也就不足為奇了。?

（2）該罪的刑罰適用力度過輕。從表1刑期分布表可以看出，我國法院對于妨害公共交通工具安全駕駛的行為的刑罰處罰的最高刑期為六年至七年有期徒刑，最低刑期為一年以下有期徒刑。結合實踐中經常出現的行為人自首以及認罪認罰等量刑因素，法院的量刑普遍集中于二年有期徒刑至四年有期徒刑的區間內，共計96件，占總量的81.3%。正如前文所述，司法實踐中對于妨害安全駕駛的行為絕大部分都以以危險方法危害公共安全罪定罪量刑，而依據我國刑法的相關規定，對于以危險方法危害公共安全且尚未造成嚴重后果的，應當處以三年以上十年以下有期徒刑，但司法實踐中處以四年以上有期徒刑處罰的案件僅有4件，很大一部分案件以低于最低法定刑以下的三年以下有期徒刑予以處罰。同時，正如表2所示，司法實踐在處理該類案件時的緩刑適用率為50%，而在同一時間段，該罪的整體緩刑適用率僅為28%?，較高的緩刑適用率也體現出對于該類行為在以以危險方法危害公共安全罪定罪時的刑罰處罰力度過輕。

表2緩刑適用表

2.《指導意見》的司法效能不足

在我國，當具有刑事處罰必要性的新型法益侵害行為出現時，由于刑事法律的規定并不完善，而以新刑事立法的方式對其予以回應的速度也過于緩慢，因此常常采用先由司法機關通過司法解釋先進行司法上的犯罪化，再由立法機關進行立法上的犯罪后的處理模式。?妨害安全駕駛罪的設立也遵循了這一先由司法再到立法的犯罪化徑路，在妨害安全駕駛罪被設立之前，對相關行為起到司法犯罪化的司法解釋正是最高人民法院、最高人民檢察院聯合公安部于2019年1月8日發布的《關于依法懲治妨害安全駕駛違法犯罪行為的指導意見》。作為“妨害安全駕駛罪”被正式設立之前唯一明確涉及該類犯罪的規范性法律文件，其對于妨害安全駕駛類案件司法定性的統一以及公共交通秩序的維持具有積極意義，但也存在司法效能不足的缺點。

（1） 《指導意見》的可操作性有限。該文件共分為三部分，第一部分對于司法實踐中經常出現的幾類典型的妨害安全駕駛行為的刑法定性以及量刑范圍作出了較為明確的要求。對于在公共交通工具行駛的過程中以各種方式妨害交通工具正常行駛從而危及公共安全的行為都應當以以危險方法危害公共安全罪定罪論處，同時對于某些危險性較強的行為，在量刑時應當嚴格限制緩刑的適用。第二部分則要求司法公安機關在處理該類案件時應當做到準確高效，對于案件中所包含的各類情節在偵查、起訴和審判的全過程中都必須予以正確的評估，應彰顯保護公共交通安全的價值導向。第三部分則從公共宣傳的角度強調需要通過各種宣傳措施來提升公眾的安全意識與法治意識，讓公眾認識到妨害安全駕駛行為所具有的嚴重社會危害性，從而預防該類行為的發生。從內容上來看， 《指導意見》的第一部分對于司法實踐中如何處理危害公共交通工具案件具有指導性意義，但第二部分與第三部分屬于一種價值導向性的規定，并不能起到準確地指導司法機關如何處理具體案件的作用，其可操作性有限。

（2） 《指導意見》的適用解釋效力較低。在我國，刑事司法解釋權由最高人民法院和最高人民檢察院擁有并行使，為了解決某一時期的刑法適用或者疑難案件如何處理的問題，兩高往往會以規范條文的模式對上述問題進行全面、完整解釋。在這種廣義的司法解釋內部也存在著兩種具有不同效力的規范文件，一種屬于規范性司法解釋，例如《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》，這類解釋與刑法條文一樣具有抽象性、概括性，各級司法機關在處理具體案件時可以直接對該類司法解釋予以援引，且在具體適用的過程中仍需對其進行解釋；另一種則屬于規范性適用解釋，例如《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》，這類司法解釋在法律效力的層次上要低于上一類司法解釋，其法律適用性具有間接性、非強制性的特征，不能在具體案件的處理中予以直接適用，而是起到指導司法機關在司法實踐中如何適用刑法以及規范性司法解釋的作用，屬于一種政策文件。?《指導意見》便屬于后一種規范性適用解釋，在司法機關處理妨害公共交通安全駕駛類案件中并不直接產生法律效力，其法律效力來源于具體的刑法條文，是對刑法條文的司法適用所作出的提示化的表述，其法律效力較低。

（3） 《指導意見》的規定存在模糊性。 《指導意見》的模糊性表現為駕駛人員權利義務的不明確以及對于構成要件的規定不清晰。 《指導意見》一方面明確規定交通工具駕駛人員的義務，即在與乘客發生紛爭后違規操作或者擅離職守，危害公共安全的，應當認定為以危險方法危害公共安全罪；另一方面卻并未涉及交通工具駕駛人員正當防衛的權利，只規定了公共交通工具上的其他乘客在制止妨害安全駕駛行為時可以認定構成正當防衛。當司機遭受嚴重的不法侵害之時，其以自我保護為目的而離開駕駛座位與行為人進行搏斗，并危害公共安全的行為是否能認定為正當防衛， 《指導意見》對于該問題則并未予以回應。同時，作為政策文件而僅具有間接適用效力的《指導意見》卻從側面對具體犯罪的構成要件進行了具有模糊性的間接規定。以危險方法危害公共安全罪作為刑法分則中規定的罪名，必須滿足其構成要件才能認定構成該罪，主要包括該行為所造成的危險必須達到危害公共安全的程度以及該方法具有與放火、決水、爆炸、投放危險物質具有手段上的“相當性”。?

首先， 《指導意見》認定妨害公共工具安全駕駛的行為足以構成以危險方法危害公共安全罪，其便是承認妨害公共交通工具駕駛的行為在“相當性”的層面與放火、決水、爆炸、投放危險物質的方法具有相同的性質；其次，雖然《指導意見》并未直接規定對于“公共安全”的具體認定方式，但通過對于一些規定予以解讀，也能發現其對該構成要件設立了間接的標準。如該意見列舉了7類應當加重處罰的情形，包括公共交通工具的行駛路段、行駛時間、行駛速度、載客人數以及行為人的危害行為，當車內核載人員超過10人時需要對行為人的危害行為予以從重處罰，這意味著當車內人數超過10人時，車內的人員安全必定構成“公共安全”。那么，問題也隨之產生，從語義學以及刑罰設置的角度對該規定進行解讀，便會發現：10人是構成“公共”且從重處罰的標準，那么單純的構成“公眾”的人數必定低于10人，問題在于，當車內人數達到多少人時，可以認定車內人員的人身、財產安全構成“公共安全”呢？

事實上， 《指導意見》的相關規定也可以對這一問題進行回答，該意見第一部分的第七款明確規定“本意見所稱公共交通工具，是指公共汽車、公路客運車，大、中型出租車等車輛”。意見將小型出租車排除在適用范圍之外，而小型出租車的最多承載人數包括司機在內共可達5人，這意味著當公共交通工具的行駛對于外部公共安全不會造成危險的前提下，對于公交車的內部構成公共安全的要求必須是包含司機乘客在內一共達到6人及以上的標準，當包含司機在內只有5人及以下時，危害該公共交通工具駕駛的行為并不構成危害公共安全。但這樣的間接規定超越了僅僅作為政策文件的《指導意見》所具有的規范性適用解釋的效力，因此不能被直接引用，而只能起到間接影響法官的事實認定與法律規范適用的效果。

3.相關司法案件的復雜性較高

任何犯罪都是由具體的行為構成的，刑法條文中所規定的罪狀，實際上是對具體犯罪行為類型所作的描述，而非具體犯罪的定義。?在司法實踐中，妨害安全駕駛并構成犯罪的行為繁多，相關案件往往涉及多類行為、多個主體、多種罪名，其復雜程度較高。依據司法實踐與妨害公共交通工具罪的條文設計，筆者將妨害安全駕駛的行為劃分為干擾式、侵害式、互動式三個行為類型，每個行為類型所對應的案件具有的特征存在一定的差異。

干擾式的妨害安全駕駛行為是指不侵害駕駛員而直接通過對駕駛相關的裝置使用有形力，從而干擾安全駕駛的行為。這些行為的最主要特征為直接性，即行為人的行為直接作用于公共交通工具的正常運行，主要表現形式為搶奪方向盤、變動手剎、拔拽鑰匙等。行為人的行為與危害結果之間的因果關系明顯，是司法實踐中較常出現的一類行為，處理該類行為所需解決的問題為行為人的罪名認定。

侵害式的妨害安全駕駛的行為是指行為人通過對駕駛人員實施暴力，從而妨害公共交通工具安全行駛的行為，主要表現形式便是各式各樣的侵犯駕駛人員人身的行為。該類型是司法實踐中最常出現的一類，最主要的特征為間接性，即行為人對于公共交通工具的正常行駛的妨害是通過駕駛人員的反應行為體現的。所以在處理該類型的案件時，除了考慮明顯的行為人行為之外，還需要對具有隱蔽性的駕駛員的反應行為進行考量。當駕駛員的反應明顯超過必要限度，即對于行為人較輕的侵害行為回以過度激烈的反應時，需要對行為人以及駕駛員的行為與危害結果之間進行因果關系的衡量。

互動式的妨害安全駕駛行為是指行為人由于對駕駛員實施了侵害行為導致駕駛員放棄交通工具的控制而對行為人予以還擊的行為類型，在司法實踐中經常表現為駕駛人員對乘客的擊打行為予以還擊并發展為互毆的行為。其最主要的特征為競合性，即雙方行為人的不法行為結合到一起共同造成了危害結果，雖然行為人對于造成的危害結果的原因力可能并不相同，但對危害結果的發生都需要承擔責任。在處理互動式妨害類案件時，需要考量雙方的行為對于危害結果的原因力大小，當一方的原因力過小時，如行為人對于駕駛員僅僅實施了言語上的刺激或侵害行為極其輕微，又或者行為人的侵害行為過度嚴重，導致駕駛人員不得不實施正當防衛的情況發生時，需要考慮免除一方人員的責任。

總而言之，在處理妨害安全駕駛類案件時，因為案件本身具有復雜性的特征，且不同案件之間存在一定的差異，所以對司法工作人員處理案件的能力提出了較高的要求，需要司法機關進行細致的分類以及準確的判斷，其往往需要耗費大量的精力與時間，而我國目前“案多人少”的現狀也決定了這種處理方式難以實現。因此，不得不承認，妨害安全駕駛類案件本身所具有的復雜性也是導致其司法規制陷入窘境的眾多原因之一。

三、妨害安全駕駛罪的立法價值

法律具有滯后性的特征，現實問題的出現引發了法律的制定，而法律的制定則對現實問題予以回應， “妨害安全駕駛罪”的設立無論是在司法層面還是在社會層面都具有極其重要的價值。

（一）對公共交通安全類刑事立法缺失之彌補

現代交通工具的類型紛繁復雜，包括公交、地鐵與航空飛機，而對于以暴力方式妨害安全駕駛的行為，各國刑法均有相關的刑法條文予以規制。其主要包括兩種立法方式，一種是內涵于其他罪名的模式，在這一立法模式中，妨害安全駕駛的犯罪被包含進入一個更廣的罪名中。如日本刑法第125條“交通危險罪”規定： “損害鐵道或者其標志，或者以其他方法使火車或者電車的交通發生危險的，處2年以上懲役；損壞燈塔或者浮標，或者以其他方法使船艦的交通發生危險的，與前項同”?，妨害陸上交通工具與水上交通工具的安全的行為被涵攝入使這兩種交通工具進入危險狀態的相關罪名中；又如《德國刑法典》的第315條與315條a所規定的“妨害水陸空交通安全罪”與“水陸空交通危險罪”則分別以實害犯與危險犯的模式對妨害交通安全的行為予以處罰，其中第315條a的第二款規定行為主體還包括“交通工具之駕駛或者其他為其安全負責之人”?，對于公共交通工具安全駕駛的保護更為明確具體，但其模式同樣屬于內涵于其他罪名模式。另一種立法模式則是獨立罪名模式，該模式指刑法典將干擾、侵害駕駛員或搶奪駕駛裝置等妨害安全駕駛行為直接規定為單獨的罪名，典型的代表為《智利刑法典》第268條的 “扣留或者奪取客運公共交通工具控制權罪”，該罪的罪狀中明確包含著侵害、干擾駕駛員安全駕駛的行為，這樣的行為被單獨規定成罪。?

在我國刑法中，僅有航空器被作為了特定的保護對象，規定了暴力危及飛行安全罪，對于除了航空器以外的其他交通工具則未設置特定的罪名加以刑法保護。危害公共交通安全的行為往往被認定為構成以其他危險方法危害公共安全罪，但由于該罪本身作為放火、決水、爆炸、投放危險物質4種同質犯罪的兜底規定，其內涵具有概括、抽象的特征，而外延則是開放且彈性的，具有明顯的入罪功能，不當的適用將會造成刑罰權的擴張以及刑事司法的隨意。?正如前文所述，目前的司法實踐中存在著將所有影響公共交通工具正常駕駛的行為都認定為以危險方法危害公共安全罪的趨勢，這樣的趨勢不僅會使該罪逐漸成為“口袋罪”，也會對罪刑法定的原則造成損害。 “妨害安全駕駛罪”以獨立罪名的模式對于這類犯罪行為進行了刑法條文上的規定，它的出現有助于彌補我國在交通安全犯罪領域的法律缺失，在刑法分則具體條文的缺失與《指導意見》規定模糊的背景下，該罪獨立模式的條文設計在提升刑法明確性的同時，與以危險方法危害公共安全罪相區分的立法方式也防止了以危險方法危害公共安全罪的過度適用，從而保障了罪刑法定與罪責刑相適應原則不受到違背。

（二）對寬嚴失當的刑事政策的理性糾偏

刑事政策的概念存在最狹義、狹義和廣義之爭，這三種不同概念之間的區別在于刑事政策的范圍的不相一致。最狹義的刑事政策概念認為“刑事政策是國家據以與犯罪作斗爭的懲罰措施的總和”，強調刑事政策的刑事懲罰性；狹義的刑事政策概念則對其進行了拓展，將刑事政策的作用領域擴大到刑罰以及與刑罰具有類似作用的制度領域；法國學者馬克·安塞爾則提出了廣義的刑事政策的定義，他將刑事政策視為“觀察的科學”與“組織與犯罪斗爭的藝術與戰略”，刑事政策不再局限于刑事法的框架以內，而是由整個社會面對犯罪作出的選擇。?就所追求的價值而言，刑事政策追求公正與效率價值，但其在本質上仍屬于效率優先導向的公共政策，實施得當的刑事政策能夠以最小的社會資源耗費達成最大的預防和控制犯罪的效果，但因過度追求效率而實施不當的刑事政策，則有可能超越刑法解釋的邊界，造成對于法治的破壞。因此，對于某類犯罪的具體規制的刑事政策必須保持合理適度，才能收獲法律效果與社會效果的統一。

正如日本學者大谷實教授所言， “快速的交通手段對現代社會來說是必不可少的，破壞交通的順利、迅速、安全的行為是刑事政策上的重要課題，需要研究該類犯罪的對策。”?作為近年來得到極大關注的熱點問題，妨害安全駕駛行為的刑法規制也難免受到了現有的刑事政策的指引，但經仔細分析便會發現針對該類行為的刑事政策似乎并未與我國現有寬嚴相濟的刑事政策保持一致，而是呈現出寬嚴失當，乃至過嚴的趨勢。我國現有的寬嚴相濟的刑事政策主要內容可以表述為當寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，其重點在于“濟”，即對于犯罪應當有寬有嚴，寬嚴之間還需保持一定的平衡，形成寬嚴之間的良性互動，以防止過寬或者過嚴的不當結果的出現。?而當涉及對于妨害安全駕駛行為進行處罰時，具體的刑事政策似乎存在向“嚴”的一面過度傾斜的問題，這種政策化的過嚴問題在《指導意見》的制定過程、相關條文以及實施效果中均有所體現。

在《指導意見》的制定過程中存在兩種不同的觀點，有觀點指出，對于所有的妨害公共交通工具駕駛人員駕駛的行為均通過以危險方法危害公共安全罪予以刑法規制并不適當，對于情節以及后果均不嚴重的該類行為，可以考慮以尋釁滋事罪追究其刑事責任；與其相對的觀點則認為對正在駕駛運營公共交通工具的駕駛人員進行暴力干擾的行為不同于侵害普通公民身體健康的行為，而是屬于一種直接危及公眾的人身與財產安全的行為，當這樣的行為構成尋釁滋事罪或者故意傷害罪時，其危害性也必然符合以危險方法危害公共安全，應當認定為以危險方法危害公共安全罪。?從《指導意見》出臺后的相關條文來看，司法者似乎更偏向于后一種觀點，但相較于前一種觀點的較為理性的考量，后一種觀點的論證與思考的方式都存在明顯的政策性色彩而非規范性色彩。首先，對正在運行公共交通工具的駕駛員的人身進行干擾的行為并不是直接危及公眾的人身與財產安全的行為，而是一種間接危害的行為；其次，應當以構成要件的符合性而非社會危害的等同性對犯罪行為予以認定，而后一觀點則認為在當尋釁滋事與故意傷害的社會危害性程度較高時便會成立以危險方法危害公共安全罪，存在明顯的以政策價值考量代替教義分析的偏向，結合《指導意見》中頻頻出現的“從嚴處罰”的字眼，不難看出處理該類行為的刑事政策有著過嚴的趨勢。

同時，正如前文中司法實踐的具體數據所展現的一樣，雖然《指導意見》出臺后的妨害安全駕駛類案件都被認定為以危險方法危害公共安全罪，但其量刑卻明顯低于構成該罪的其他類別的犯罪行為，其原因之一便在于對罪名功能的錯誤理解。在過嚴的刑事政策的影響下，司法者強調通過定重罪來產生較于輕罪更具效果的威懾效應，從而實現對于該類犯罪的良好的治理效果。但由于大部分案件中行為人的行為確實并未產生與重罪的刑罰配置相吻合的危害后果，以重罪的刑罰基準對于行為人進行量刑又會導致重刑化的傾向，只能以輕罪的刑罰配置予以處罰，造成了罪罰不相匹配的現狀。而在“妨害安全駕駛罪”的相關規定中，當行為人實施的危害行為并未造成現實的損害后果而僅僅造成公共安全的危險時，其刑罰處罰僅為“一年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或單處罰金”，這樣的刑罰設置遠遠低于以危險方法危害公共安全罪的刑罰設置，展現出了對于這種過嚴的刑事政策的合理糾偏。其所設置的刑罰程度符合類型化的構成要件折射出的法益侵害性和抽象的罪責，即這種刑罰設置符合司法實踐中所出現絕大部分具體案件中的犯罪行為所具有的法益侵害性，這種寬緩化的刑罰不僅是對現實存在的犯罪行為的懲治措施的合理設置，也符合規范意義內的罪刑均衡?，是對我國寬嚴相濟的刑事政策的合理適用。

（三）對群體極化?意見的合理回應

隨著社會的發展以及公民法治意識的日漸提高，越來越多的社會公共安全事件開始進入公眾的視野，成為公眾的討論對象。伴隨著諸如微博、短視頻等各種新興媒介的興起，公眾對于刑事裁判以及相關的案件事實的了解渠道也逐漸增多。對于涉及到公共安全的重大刑事案件，公眾可以在短時間內了解到相關的案件情況，并基于自身法律意識形成對于這類案件的觀點，這種觀點又可以基于各種意見表達渠道在極短的時間內形成具有重大力量的公眾輿論，對于司法裁判產生一定的影響。而在近年來，這種公眾意見在刑事案件內的影響力越來越大，影響的程度也越來越頻繁，有學者將這種影響稱為“影子刑法”。作為“影子刑法”主體的社會公眾在遇到相應的案件情景時，往往會產生一種代入感，即將自身代入具體案件中，以相關參與人的視角對案件進行回顧，從而產生一種刑事處分的要求意識與情緒波動。?這種代入感會隨著案件性質的不同而產生變化，在某些案件中，公眾的代入角色會是犯罪人，往往會產生對犯罪人的同情以及對于犯罪人實施犯罪行為的理解，要求司法機關在審判中對犯罪人從輕發落，這類角色代入的典型案件有“于歡案”和“趙春華案”等；而在另一些案件中，公眾的代入角色則是受害人，考慮到受害人及其家屬所遭受的苦痛，結合這類案件發生在自身的概率，公眾往往會產生較為強烈的犯罪被害感，對于嚴懲這類犯罪的訴求也會更加強烈，而妨害公共交通安全駕駛類的案件往往屬于這類案件。

在社會價值多元化以及司法民主化的背景之下，公眾意見對于刑事法律活動的影響以及刑事法律活動對于公眾意見的回應早已不再是或有或無的選項，而是一種無可避免的狀況。這種影響與回應在刑事法律活動的內部可以劃分為兩個層面，即刑事司法層面與刑事立法層面。刑事司法屬于第一層面，其往往需要對具體個案中的公眾意見予以較為迅速的回應，以實現公眾所期待的社會效果與法律效果的統一。但再完善的刑事法律也無法完全解決司法實踐中的所有問題，當刑事司法的回應在合理性與合法性之間無法達致平衡時，刑事立法作為對于公眾意見回應的第二層面便開始出現，而這種刑事立法活動則必須做到慎之又慎，因為立法的回應不足會使得刑法規范難以得到公眾的認可，導致其權威性受損，而拋棄刑法獨立理性的過度回應又會陷入民粹主義的陷阱，使刑法自身的價值受損。

正如前文所述，對于妨害安全駕駛類案件的公眾意見更多地偏向受害人角度，因而往往有較強的懲罰訴求，而以危險方法危害公共安全罪作為“口袋罪”，其罪名中本身包含的“危害公共安全”的語言表達對于公眾而言具有感官滿足的作用，能在定罪上體現出格外嚴厲的譴責力度，似乎能夠滿足公眾嚴厲追責的心理期待。司法機關也認識到了這一點，于是在司法實踐中，以危險方法危害公共安全罪被大量運用，只要妨礙到了駕駛員的正常駕駛，便認定構成該罪，本罪的具體適用存在著由具體危險犯向抽象危險犯轉換的不當趨勢。當這種基于刑法解釋的回應無法在罪刑法定的幅度內達到良好的社會效果時，便需要來自立法上的回應，而“妨害安全駕駛罪”則顯示出了對于公眾要求嚴懲的意見的合理回應。一方面，本罪對于公眾意見的回應保持在理性的限度以內，在將妨害安全駕駛行為明確規定在罪狀之中的前提下，對于基礎刑的設置遵循了司法實踐中出現的具有類型性特征的刑罰范圍，而并非一味地遵循公眾的嚴懲意見；另一方面，本罪的第三款通過注意規定的形式，強調在構成嚴重后果，存在競合的情況下，需要以重罪對行為人加以處罰，也彰顯對實施嚴重犯罪的行為予以嚴懲的決心。面對公眾意見，妨害安全駕駛罪的設立在合理性與合法性之間做到了平衡，既在一定程度上滿足了公眾對于該類犯罪的懲罰訴求，又能起到引導公眾進行理性思考的作用，告訴公眾并非所有的妨害安全駕駛類案件都必須施以嚴重的刑罰處罰，以偏概全式的思考方式并不合理，充分發揮了刑法的教育功能。

四、結語

目前，學界對于《刑法修正案（十一）》屬于積極預防性刑法觀的立法實踐這一觀點基本達成了共識?，而這種積極預防性刑法的主要特征則在于對犯罪圈以及刑罰處罰范圍的擴大、對犯罪的法定刑的提升和以社會保護為目的的刑法工具化。但是，以這樣一種刑法修正的趨勢來評價作為具體個罪的“妨害安全駕駛罪”顯得有些大而化之。正如前文所述，本罪不僅沒有不當地擴張對于妨害公共交通工具行駛類案件的處罰范圍，反而通過準確的類型劃分以及合理的刑罰配置合理地消解了司法困惑，防止了過度適用以危險方法危害公共安全罪的司法沖動，同時也以一種理性的方式回應了公眾的處罰意見。總而言之，本罪的設立并未受限于積極預防性刑法觀點主導下《刑法修正案（十一）》處罰范圍擴大化以及重刑化的桎梏，同時也并未因民意的過當要求而陷入過度回應的陷阱，從條文設計、立法原因以及立法價值的角度可以判斷其屬于具有必要性、正當性以及合理性的典型輕罪立法。

注釋：

①依據警方事后對于車內監控錄像的調查顯示：乘客劉某因坐車過站而要求中途下車并與司機發生爭吵，隨后爭吵行為進一步演化為雙方的互相擊打行為，劉某多次拳擊正在操縱公交車方向盤的司機，司機也多次單手離開方向盤，對劉某予以重拳回擊，最終公交車失控，沖出大橋，墜入長江，車內15人無一人生還。

②何鑫： 《妨害安全駕駛行為的罪名適用——兼論妨害安全駕駛罪的條文增設》， 《上海公安學院學報》2019年第4期。

③［美］道格拉斯·胡薩克： 《過罪化及刑法的限制》，姜敏譯，中國法制出版社2015年版，第5頁。

④［德］烏爾里希·貝克： 《自由與資本主義》，路國林譯，浙江人民出版社2001年版，第10頁。

⑤［日］關哲夫、王充： 《現代社會中法益論的課題》， 《刑法論叢》2007年第2期。

⑥［英］烏爾里希·貝克： 《再談風險社會：理論、政治與研究計劃》， 《風險社會及其超越——社會理論的關鍵議題》，趙延東、馬纓譯，北京出版社2005年版，第325頁。

⑦朱文鑫： 《重慶萬州公交車墜江事件的刑法學思考》， 《人民法治》2019年第5期。

⑧陳宇光： 《集體沉默的成因及其中介機制:對重慶公交墜江事件的社會學分析》， 《中國青年社會科學》2019年第1期。

⑨徐蘇琳： 《群氓之殤：新媒體視域下的群體無意識行為研究——以重慶公交車墜江事件為例》， 《新聞研究導刊》2018年第21期。

⑩將檢索條件作上文限制的原因在于現實生活中的妨害安全駕駛的行為類型多為妨害公交車、出租車、渡輪的安全駕駛，以妨害公交車、出租車、渡輪的安全駕駛作為基礎對象的定性研究更具有代表性以及可操作性。

?肖勁彪： “女乘客與司機口角 公交車撞上鐵桿”，《黑龍江晨報》2011年12月24日。

?參見山西省晉城市城區人民法院（2018）晉0502刑初290號刑事判決書。

?參見廣東省佛山市三水區人民法院（2016）粵0607刑初473號刑事判決書。

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? 蘇軻： 《論妨害安全駕駛犯罪的刑事治理效度——以公交車司乘沖突型以危險方法危害公共安全罪為引例》， 《人民論壇·學術前沿》2020年第7期。

?由于《中國刑事審判指導案例》中的相關案件缺乏量刑的相關信息，因此本表的有效數據為116份。

?具體數據來源于“把手案例網”的具體案件，緩刑適用率的計算方式為緩刑適用案件數量/總案件數量。

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?“群體極化”這一概念來源于社會心理學，目前被廣泛適用于傳播學領域，是指社會群體在討論議題之前便存在一個初步的傾向，隨著討論的進行，社會群體的認知會沿著這一傾向產生更遠的偏移，且難以轉變。

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