成都市文創產業園區扶持政策供給研究

◇ 蘇乾，馬健◇

2020年9月17日，習近平總書記在湖南省馬欄山視頻文創產業園考察時指出：“謀劃‘十四五’時期發展，要高度重視發展文化產業。要堅持把社會效益放在首位，牢牢把握正確導向，守正創新，大力弘揚和培育社會主義核心價值觀，努力實現社會效益和經濟效益有機統一，確保文化產業持續健康發展。”①習近平：《在推動高質量發展上闖出新路子 譜寫新時代中國特色社會主義湖南新篇章》，《人民日報》2020年9月19日第1版。那么，在成都市提出“打造西部文創中心，建設世界文化名城”，謀劃《成都市文化廣電旅游“十四五”規劃》的大背景下，成都市文創產業園區扶持政策的供給情況如何，值得調查研究。

一、成都市文創產業園區扶持政策供給概況

成都市為落實國家有關政策，推動成都市文創產業園區的發展，制定了若干文創產業園區扶持政策。為更好地描述成都市文創產業園區扶持政策的供給現狀，筆者選取了“十三五”時期的政策文本，即2016年至2019年間成都市文創產業園區扶持政策，同時在成都市人民政府的官方網站上以“文創產業園”“文化產業園”“產業園”等關鍵詞分別對政策進行搜集，并通過信息公開申請和政府信箱等方式進行補充搜索。通過對信息進行檢索、搜集、篩選，筆者共得到《成都市文化產業發展“十三五”規劃》《成都市促進西部文創中心建設若干政策》《建設西部文創中心行動計劃（2017—2022年）》《中共成都市委關于弘揚中華文明發展天府文化 加快建設世界文化名城的決定》等9篇扶持政策樣本，在對上述資料進行編碼后，對“十三五”時期成都市文創產業園區扶持政策的具體政策文本進行統計分析（見表1）。

“十三五”時期成都市文創產業園區扶持政策具體涵蓋了資金補貼、人才建設、知識產權、目標規劃、公共服務、土地政策、融資信貸七個方面。

表1 “十三五”時期成都市文創產業園區扶持政策的具體內容

（接上表）

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在資金補貼方面，成都市設立了關于文創產業發展的引導基金和專項資金，用于幫助文創產業融資發展。針對文創產業園區，對獲評國家級、省級的文創產業園區以及入駐文創產業園區的文創企業予以資金補貼，對入駐園區文創企業的高級管理人員予以資金鼓勵。

在人才建設方面，成都市相關扶持政策主要涉及文創人才的引進、培養、激勵等方面。針對文創產業園區人才建設，在文創產業園區中設立了專業的人才培養平臺，并著力加強高校、機構與文創產業園區的交流合作。

在知識產權方面，成都市推動設立了知識產權法院，設立了知識產權運營基金，加強了知識產權服務平臺的建設。重視文創產業領域的知識產權保護，幫助園區建立知識產權保護組織，為文創產業園區提供相關服務。

在目標規劃方面，成都市對文創產業發展布局進行了規劃，設立了26個文創產業功能集聚區與31家市級文創產業園區。對文創產業在未來幾年要達到的增加值和文創產業園區要達到的面積進行了規劃。

在公共服務方面，要求簡化行政審批程序，降低制度性交易成本。為文創產業園區提供集資金、項目、政策等內容于一體的文創產業公共服務平臺。

在土地政策方面，加強了文化產業項目用地保障。規定土地年度供應計劃指標優先用于安排省市重大、新興產業項目用地供應。支持利用存量房產發展文創產業。

在融資信貸方面，鼓勵發展文創金融，搭建文創金融平臺，優化文創金融生態。鼓勵并支持相關金融機構為文創產業園區的融資提供服務。

二、成都市文創產業園區扶持政策供給存在的問題

在對文創產業園區扶持政策供給狀況進行評價時，首先需要分析政策供給是否滿足了政策需求，并且找出政策供給存在的主要問題（見表2）。

表2 成都市文創產業園區政策需求和政策供給的對比

（接上表）

總的來看，成都市文創產業園區扶持政策主要存在三大問題：

第一，扶持政策缺乏針對性。成都市文創產業扶持政策缺乏針對性的問題主要表現在：一方面，缺少文創產業園區的專項政策；另一方面，在具體政策中未對不同類別的園區進行分類。

在產業園區層面。2018年，中共成都市委和成都市人民政府提出了建設西部文創中心的目標。文創產業園區作為文創產業發展的重要載體，理應是成都市發展文創產業的重要發力點，雖然制定了一些文創產業發展的目標和規劃，但仍然缺乏專門針對文創產業園區的專項政策。目前成都市對文創產業園區的需求還有待深入調查和精準分析。

在具體政策層面。現有的扶持政策尚未對不同類別的產業園進行區分，政策缺乏差異化和針對性。雖然成都市提出包含傳媒影視、創意設計、現代時尚、音樂藝術在內的重點發展產業，但僅出臺了關于音樂、廣告、旅游等細分產業的扶持政策，針對不同類別文創產業園區的“一園一策”尚屬空白，有待進一步推動。

文創產業園區的主要收入來源除房租、服務費外，很大一部分來自政府的項目資金或補貼。為此，滿足政策的量化指標就成了多數產業園的目標。但問題在于，文創產業包括多種不同類型的細分產業，文創企業也可以被細分為多種不同類型，每種類型的專業性都很強，如果文創產業園區的扶持政策缺乏針對性和專業性，將可能造成文創產業園區過分追求量化指標，導致產業園的專業化程度降低，難以為文創企業提供專業化服務。

第二，扶持政策缺乏具體的落實細則。成都市針對文創產業園區出臺的相關扶持政策中更多的是對文創產業和園區發展的宏觀規劃。例如，中共成都市委和成都市人民政府于2018年出臺的《建設西部文創中心行動計劃（2017-2022年）》中提到西部文創中心行動計劃的建設目標，其中涉及2017年至2022年要達到的文創產業增加值、文創產業園區面積以及文創人才數量等相關指標。在產業布局中，文件提出要構建文創產業“雙核兩帶三片”的全域發展新格局，推動產業集群化。在產業發展中，強調要促進產業間跨界融合，推動文創產業重點領域發展。但是，在政策的保障措施中并沒有對文件所涉及的土地、資金、人才等方面進行具體闡釋，缺乏落實細則。成都市出臺的相關扶持政策僅是在資金補貼方面有相對具體的要求，在其他方面還有待進一步細化和量化。

在區（縣）一級的落實上，比較有代表性的政策有：武侯區投資促進局印發的《產業扶持政策匯編（2019版）》、青羊區文化體育和旅游局印發的《青羊區關于促進文博創意產業發展的若干支持政策（2019版）》、金牛區文化體育和旅游局印發的《金牛區促進都市文化旅游業發展若干政策（2019版）》。從這些政策的具體內容來看，關于文創產業園區的部分僅是對市一級相關文件在改造建設老舊建筑、級別認定獎勵等方面的細化。在扶持政策的其他方面缺少落實政策的具體細則。由于成都市文創產業園區扶持政策的架構較為宏觀，缺少具體的量化指標、執行細則、配套支撐體系，容易導致政策“空轉”現象。

第三，文創產業園區的政策需求有待滿足。目前，成都市已經初步形成了“雙核兩帶三片”的文創產業布局，初步貫徹了集聚發展的思路。可以說，在戰略規劃方面已經較為明確。然而，文創產業園區的實際需求還未得到政策供給方面的積極回應。

在人才政策上，現有的扶持政策在人才的引入、培養、激勵方面已有所涉及，但缺乏對海外文創人才的相關規定。在文創人才的來源渠道和培養方式上，仍需進一步擴展和創新。在專業人才方面，通過與產業園對政策的期待進行比較可以發現，成都市文創產業人才政策并沒有滿足產業園關于專業人才的政策需求，需要針對既懂文創，也懂園區運營的高層次、專業化人才制定相關政策。

在融資政策上，雖然部分政策涉及文創產業融資的相關規定，例如“鼓勵知識產權等無形資產質押貸款等融資服務創新”，“鼓勵在蓉銀行成立文創支行，開發文創類金融產品”等。但調研發現，政策的具體落實情況并不理想。

在土地政策上，需要細化并落實關于文創產業園區的土地政策，差別對待不同類別文創產業園區的土地需求。針對土地使用管理不規范的狀況、借文創產業之名的圈地現象等，仍然缺乏較為有效的監督管理手段。

在招商政策上，現有的扶持政策并沒有具體涉及文創產業園區的招商內容，需要制定扶持政策幫助園區招商，在搭建有效渠道、鼓勵園區招商活動、獎勵園區招商成果等方面出臺相關細則，以滿足文創產業園區的需求。

三、結論與建議

總的來看，“十三五”時期的成都市文創產業園區扶持政策已經涵蓋資金補貼、人才建設、知識產權等多個方面，但仍存在扶持政策缺乏針對性、扶持政策缺乏具體落實細則、文創產業園區的政策需求有待滿足等問題。針對上述問題，或可從以下三方面入手加以解決：

第一，出臺市級文創產業園區專項扶持政策。一方面，針對文創產業園區的特點，制定具有普適性的《成都市市級文創產業園區認定與管理辦法》，以文創產業園區專項政策推動成都市文創產業園區的高質量發展；另一方面，根據成都市文創領域重點發展的八大產業特點，分別制定具有針對性的《關于加快傳媒影視產業園區建設的若干意見》等八大產業的園區專項扶持政策。成都市市級文創產業園區：一要有明確的產業定位和特色，并具有較強的帶動和輻射作用；二要有一定規模的空間載體，并擁有一定數量的入駐文創機構；三要有規范的管理制度，并擁有較完善的基礎設施和服務體系。通過出臺并不斷完善市級文創產業園區專項扶持政策，進一步規范成都文創產業園區的申報、認定、考核等相關管理工作。

第二，制定具有示范和表率作用的扶持政策。一方面，以加快推動政策落地為出發點，研究和制定《成都市市級文創產業園區認定與管理辦法實施細則》以及《關于加快傳媒影視產業園區建設若干意見的實施細則》等相關實施細則；另一方面，以“走在前列，作出示范”為落腳點，支持和鼓勵各區（縣）率先制定本區（縣）具有相對優勢，針對某一細分文創產業的園區專項扶持政策。通過鼓勵成都市各級各類文創產業園區積極搭建文創信息交流平臺、文創人才培養平臺、文創成果轉化平臺、科技創融服務平臺、文創金融服務平臺、知識產權服務平臺等文創產業服務平臺，引導文創產業要素向文創產業園區內集聚，從而更好地服務于文創產業園區的企業發展。

第三，滿足文創產業園區的合理化政策需求。一方面，在文創產業園區扶持政策的方案研究過程中，要廣泛搜集各方意見，充分傾聽園區呼聲，避免政策供求的不匹配、不協調、不平衡現象；另一方面，在文創產業園區扶持政策的方案規劃過程中，要反復論證、綜合考慮、慎重成文，尤其要充分聽取政策方案實施的利益關系方的意見，既要防止出現政策“空轉”現象，也要防范出現“斷頭政策”和“僵尸政策”。在成都市文創產業園區扶持政策的形成過程中，必須堅持“把社會效益放在首位，社會效益和經濟效益相統一”的原則，不能單純地根據園區建筑面積、入駐機構數量、園區入駐比率、容納就業人數等量化指標來認定文創產業園區，而要充分考慮文創產業園區的實際困難和政策需求。對于即使達不到市（區、縣）級文創產業園區認定條件的文創空間，也可認定為文創空間或文創樓宇，并給予相應的政策扶持。