新時代我國嬰幼兒照護服務系統及其啟示

郭絨

【摘要】大力發展嬰幼兒照護服務對推動新生育政策、實現“幼有所育”目標、落實“十四五”規劃具有十分重要的意義。分析“幼有所育”背景下各地發展嬰幼兒照護服務的政策，可以發現：當前我國嬰幼兒照護服務系統表現為，基于“主體多元、普惠優先”的宏觀價值理念，通過“組織管理、政策支持、制度規范、人才建設”的中觀保障措施，著力促進“家庭照護”和“社會托育”微觀供給模式的發展。為推動新時代嬰幼兒照護服務的發展，需加快研制嬰幼兒照護服務人員標準，明確其身份定位、主要職責和資質要求;豐富家庭照護政策體系，補充規定性、經濟性家庭政策;發揮多類嬰幼兒照護服務模式在實現普惠、優質的嬰幼兒照護服務中的作用。

【關鍵詞】幼有所育;0-3歲嬰幼兒;照護服務;托育服務

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A ? 【文章編號】1004-4604（2021）09-0023-05

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入了新時代。新時代我國社會的主要矛盾已經發生轉變，在0-3歲嬰幼兒照護服務（以下簡稱“嬰幼兒照護服務”）方面集中表現為人民對普惠優質的嬰幼兒照護服務資源的需求同我國嬰幼兒照護服務發展不平衡、不充分之間的矛盾。尤其是隨著全面二孩政策的實施，我國嬰幼兒照護服務數量短缺、結構失衡、質量參差不齊的問題更加突出?！?〕2021年5月，三孩政策的到來更使得嬰幼兒照護問題成為全社會關注的焦點。2017年黨的十九大報告提出“幼有所育”的民生目標，2019年我國頒布首個專門發展嬰幼兒照護服務的國家級政策文件《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》），2021年“十四五”規劃明確要求“發展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發展的政策體系”。由此可見，新時代背景下，加快發展嬰幼兒照護服務不僅是解決嬰幼兒照護難題的迫切需求，更是落實三孩政策、實現“幼有所育”目標、落實“十四五”規劃的應然之舉。那么新時代背景下究竟如何推動嬰幼兒照護服務發展呢？本研究采用微觀教育政策內容分析法，以宏觀的價值理念系統、中觀的組織制度系統以及微觀的服務實踐系統為理論框架，分析“幼有所育”理念提出后各地出臺的嬰幼兒照護服務政策，概括當前我國嬰幼兒照護服務系統的典型特征，以期為推動嬰幼兒照護服務的發展提供參考。

一、宏觀系統：兩大價值理念

嬰幼兒照護服務的宏觀系統主要表現為嬰幼兒照護服務的價值理念，即責任主體和價值導向。

1.責任主體：主體多元

明確“誰對嬰幼兒照護服務負責”的問題是發展嬰幼兒照護服務的基本前提。梳理各政策文件發現，當前各地普遍要求“政府引導、家庭為主、社會參與”，體現了嬰幼兒照護的多元責任主體。“政府引導”表現為各地普遍要求“政府對嬰幼兒照護服務的規范發展和安全監管負主要責任”?！凹彝橹鳌北憩F為各地普遍要求“家庭對嬰幼兒照護負主體責任”，并且要求“重點為家庭提供科學養育指導，并對確有照護困難的家庭或嬰幼兒提供必要的服務”。“社會參與”表現為各地普遍要求“支持符合條件的社會組織、企事業單位和個人多方參與，多種形式開展嬰幼兒照護服務”。這就從政策上明確了政府、家庭和社會三個主體對于嬰幼兒照護的共同責任。

2.價值導向：普惠優先

價值取向決定了嬰幼兒照護服務的發展取向和價值立場。發展普惠性的嬰幼兒照護服務不僅是民心所向、民生所需，更是我國政府一貫的價值選擇。發展普惠性的嬰幼兒照護服務是新時代我國嬰幼兒照護服務的價值取向和基本立場。那么何為普惠呢？各地對“普惠性”核心內涵尚未明確界定。借鑒“普惠性學前教育”概念，普惠性嬰幼兒照護服務應具備三個核心要素：面向大眾、收費合理、有質量?！?〕這不僅有賴于政府采用多種支持手段（如時間支持、經濟支持、服務支持）促進嬰幼兒照護服務的發展，以滿足大眾的需求，也需要政府通過標準規范、監管評估等規范嬰幼兒照護服務的發展，保障其收費合理和質量合格。

二、中觀系統：四重保障措施

嬰幼兒照護服務的中觀系統集中表現為嬰幼兒照護服務的四重保障措施，即組織管理、政策支持、制度規范、人才建設。

1.組織管理

組織管理是保障嬰幼兒照護服務有效運行的前提和基礎，主要表現為三個方面。（1）政府統籌領導。各地普遍采取“將嬰幼兒照護服務納入政府工作規劃并進行目標責任考核”的方式確保政府責任到位，上海、安徽等地還提出“組建專門的照護服務管理隊伍”等辦法。（2）衛生部門牽頭，相關部門協同。除上海規定由區教育局主管外，其他地區普遍規定嬰幼兒照護服務工作由衛生健康部門主管，主管部門負責編制嬰幼兒照護服務事業發展規劃、政策法規、標準規范等;同時普遍要求發展改革、公安、民政、財政等相關部門密切配合、加強協作。（3）采取多種管理方式。一是采取三級管理，如上海、重慶提出“市、區、街道（鄉鎮）”的三級管理機制，江蘇、河北提出“市、縣、鄉”的三級管理機制。二是采取分類管理，即區分營利性嬰幼兒照護服務機構和非營利性嬰幼兒照護服務機構，以落實對不同性質托育機構的分類管理。三是采取信息管理，各地普遍要求“運用互聯網、大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈等互聯網技術”，通過建立“嬰幼兒照護服務信息管理平臺”，實現對嬰幼兒照護服務的動態管理、過程管理、安全監管以及信息服務。

2.政策支持

政策支持主要表現為五個方面。（1）經濟支持，通過“一增一減”吸引社會力量興辦托育服務。“一增”即加大財政補貼，如上海、安徽等地提出，通過“給予職業技能培訓費”“免費培訓”等形式補貼從業人員，通過“水電氣費用優惠”“綜合獎補”等形式補貼托育機構。“一減”即稅收減免，各地普遍規定通過“免征增值稅、企業所得稅”等形式吸引托育服務尤其是普惠性托育服務的供給。（2）輿論支持，即強化宣傳倡導，積極營造支持嬰幼兒照護服務發展的社會環境，如吉林等地要求“利用板報、墻報、海報以及微信公眾號、手機APP等手段加大宣傳力度”。（3）用地支持，即各地普遍通過“劃撥土地，農用地轉用，新增用地傾斜，利用低效土地或閑置土地”等形式，解決托育機構用地問題。（4）信息支持，即普遍要求利用互聯網、大數據等技術，研發嬰幼兒照護服務的信息管理系統，在優化服務、加強管理、統計監測等方面為嬰幼兒照護服務提供信息支撐。（5）物資支持，即保障嬰幼兒照護服務的硬件物資，如浙江、內蒙古等地要求“加快推進公共場所無障礙設施、母嬰設施的建設和改造”等。

3.制度規范

嬰幼兒照護服務制度規范表現為建立托育機構的規范管理制度和監管評估制度。一方面，各地普遍通過規范管理制度，使得托育機構在資格申請、注冊登記、規劃建設和業務指導上都有章可循，從而推動托育服務的規范運營。其中，機構設置標準涉及“選址、功能、供餐、安全、班級規模、人員配置等要求”;備案登記制度涉及不同性質的托育機構是在民政部門還是在市場監管部門登記及備案的問題;信息公開制度，即依法公開托育機構的登記備案、監督檢查結果和行政處罰等信息;安全管理制度涉及安全設施、器材及安保人員等要求，如浙江提出“建立完善嬰幼兒照護服務機構各項食品安全和衛生保健制度”。另一方面，各地普遍要求建立質量的監管制度、評估制度，以規范和確保托育服務的優質發展。在監管制度上，大部分地區都要求建立健全“監督檢查制度、日常檢查制度、責任追究制度、評估監測制度、督導評估機制”等，加強“事中事后監管”，保障托育機構安全和質量。此外，各地普遍要求建立托育機構的“質量評估制度”或“等級評估機制”，規定由“省級行業專家庫”或“專業評估機構”作為評估主體，評估內容聚焦于“服務質量、安全保障等”，并且根據結果進行獎懲。

4.人才建設

各地主要從四個方面加強嬰幼兒照護服務人才建設。（1）通過學歷教育培養人才。各地普遍要求高校、中職院校開設“嬰幼兒照護相關專業”，以“培養專業人才”。（2）通過多種途徑擴充人才。上海、浙江等地提出發展“志愿者隊伍”;浙江、江蘇等地提出返聘“有經驗的退休人員”，鼓勵支持“有育兒經驗的女性、幼教人員、兒童保健人員”從事嬰幼兒照護行業等。（3）保障待遇，留住人才。大部分地區要求依法保障從業人員的合法權益、工資待遇及職稱評定等。例如，廣西規定“建立激勵機制，保障嬰幼兒照護服務從業人員福利待遇，從職稱晉升、薪酬待遇等方面予以支持”，四川規定“嬰幼兒照護服務機構就業的專業技術人員，執行與醫療衛生機構、教育機構相同的職稱評審政策”。（4）形成多種機制，保障質量。各地主要通過職業準入制度、職業等級認定、職業培訓等保障從業人員的質量。職業準入制度主要涉及從業人員的學歷、專業知識和技能等規定，如上海提出“托育服務從業人員應具有中職以上學歷，并具有保育員或育嬰員等國家職業資格證書”等。職業等級認定表現為內蒙古等地提出的“將保育員、育嬰員等嬰幼兒照護相關職業納入職業技能等級認定試點范圍”。此外，各地普遍要求“將嬰幼兒照護服務人員納入培訓規劃”，一般由“高等院校、社會組織的行業學（協）會”負責培訓，培訓內容包括職業知識和技能、法制意識、職業道德意識、安全意識等。部分地區尤為強調職業道德的培養，如上海規定“職業道德教育原則上每年不少于40課時”。

三、微觀系統：兩類供給模式

從微觀系統看，家庭照護和社會托育兩類供給模式推動了嬰幼兒照護服務發展的實踐樣態。

1.家庭照護模式

家庭照護模式是指，在家庭中由主要撫養者負責嬰幼兒的養育與照護的育兒模式。當前，各地普遍通過時間支持和服務支持來保障家庭照護模式的健康運行。在時間支持方面，各地普遍要求全面落實“產假”，鼓勵用人單位采取“靈活安排工作時間”的措施為家庭嬰幼兒照護創造便利條件。此外，部分地區如江蘇、陜西、廣西要求實施“哺乳假”，陜西、內蒙古等地提出“配偶陪護假或男方護理假”，江蘇鼓勵落實“共同育兒假”，鼓勵探索“育兒假”等政策。在服務支持方面，各地聚焦于為家庭提供“公益育兒指導”“就業指導”和“公共衛生”服務。首先，“公益育兒指導”是服務支持的首要方式，如北京、上海明確要求“每年為本市適齡嬰幼兒家庭提供6次以上科學育兒指導”，以提升家長的“嬰幼兒健康管理和科學育兒知識”。其次，為重返職場的嬰幼兒父母提供“就業指導”服務，即各地普遍要求“支持脫產照護嬰幼兒的父母重返工作崗位，并為其提供信息服務、就業指導和職業技能培訓”。最后，各地均要求為家庭提供“新生兒訪視、膳食營養指導、生長發育監測、嬰幼兒定期健康檢查、預防接種、安全防護、疾病防控等基本公共衛生服務”。

2.社會托育模式

社會托育模式是指，為緩解家庭照護壓力，由社會組織、企業、事業單位和個人以多種方式提供嬰幼兒照護的模式。當前，各地普遍支持采取多種形式的社會托育模式。（1）社區托育，即在社區中興辦托育機構，為居民提供托育服務。各地普遍支持“充分利用社區中心、閑置校舍等存量資源建立嬰幼兒看護中心，鼓勵有條件的街道和社區舉辦嬰幼兒照護服務機構，提供普惠性日間照料服務供給”。（2）用人單位托育，即企事業用人單位通過為職工舉辦福利性、公益性托育機構，滿足職工育兒需求。各地普遍“鼓勵有條件的企事業單位以單獨或聯合相關單位共同舉辦的方式，為職工提供福利性嬰幼兒照護服務”。（3）托兒所及幼兒園托育，即幼教機構辦托育。各地普遍支持幼教機構辦托育：一是支持有條件的幼兒園或托兒所開設托班，擴大托班規模，如部分地區要求“幼兒園開設托班招收2至3歲的幼兒”;二是支持原有的幼兒園托班或托兒所擴展服務對象的覆蓋面，如安徽提出“支持公益性托兒所擴大服務對象的覆蓋面”。（4）市場化托育，即以市場為托育供給主體，以營利為目的，向民眾提供多樣化嬰幼兒照護服務。上海和內蒙古等地提出“通過提供專業培訓、支持規模經營等方式促進托育服務市場發展”。（5）醫療衛生機構托育，如四川創新性地提出“發揮資源技術優勢，支持有條件的醫療衛生機構辦托育”。

四、啟示

為發展嬰幼兒照護服務，當前我國嬰幼兒照護服務政策從宏觀價值理念，到中觀保障系統，再到微觀供給模式，形成了一個嬰幼兒照護服務系統（見下圖）。該系統將政府、家庭和社會三個主體的責任有機結合，體現了“再家庭化”和“去家庭化”的動態平衡，〔3〕實現了頂層設計與實施路徑的層層落實，對解決我國嬰幼兒照護服務難題具有重要意義。為推動新時代我國嬰幼兒照護服務的可持續發展，對一些關鍵問題仍需加以重視。

1.加快研制嬰幼兒照護服務人員標準，明確其身份定位、主要職責和資質要求

有質量的嬰幼兒照護服務有賴于有質量的嬰幼兒照護服務人員。嬰幼兒照護服務人員的身份定位、準入規定及職責要求是保障嬰幼兒照護服務行業質量的前提。雖然大部分地區都注意到嬰幼兒照護服務人員隊伍建設問題，并要求實施“職業資格準入制度”，但嬰幼兒照護服務從業者的身份、稱謂、資質要求、主要職責等在各種文件中均無明確說明。此外，實踐中各地用“育嬰員”“保育員”“育嬰師”“營養員”“幼兒園教師”等各類人員充當嬰幼兒照護服務的從業者。當前，有關嬰幼兒照護服務人員政策表述的缺失和實踐話語的混亂，根源在于尚未建立專門的嬰幼兒照護服務人員標準。這直接關系到嬰幼兒照護服務人員種類、身份、稱謂、資質及職責的確定，直接影響到人才的培養、培訓、準入、配置、職稱以及待遇的保障等關鍵問題，進而影響到照護服務的質量和穩定性。比如，部分地區提出發動“志愿者隊伍”“返聘退休人員”“有育兒經驗的女性”等，以擴充嬰幼兒照護服務人員隊伍。這雖然在一定程度上可以緩解嬰幼兒照護服務人員不足的問題，但實質上會因缺乏規范的從業人員標準和基本的準入門檻，而導致嬰幼兒照護人員隊伍來源渠道各異、質量參差不齊。照護服務人員的不足、不穩定和不專業等問題，勢必對嬰幼兒照護服務的安全、質量和穩定性造成威脅。因此，迫切需要加強對嬰幼兒照護服務人員的研究，并在此基礎上，盡快制定明確的嬰幼兒照護服務人員的從業標準，整合現有“育嬰師”“保育員”“月嫂”等育兒職業，區分家庭照護服務指導人員和社會托育機構服務人員，確定嬰幼兒照護服務人員的身份定位、職業稱呼、資質要求和職責內容。

2.豐富家庭照護政策體系，補充規定性、經濟性家庭政策

目前，我國尚未形成獨立的、專門針對兒童早期發展的家庭政策?！?〕梳理當前我國嬰幼兒照護政策也可以發現，政策主要集中于對社會托育的規定與支持，針對家庭的政策十分匱乏。一方面，現有規定性家庭政策十分匱乏。規定性家庭政策是指，為保障家庭照護質量，對家庭照護內容、照料方式等方面的規范要求。目前，除江蘇、上海提出制定“科學育兒指導課程和方案”，四川要求制定“家庭嬰幼兒照護技能培訓指南”外，大部分地區都缺少涉及家庭照護內容標準的規定性政策。另一方面，現有支持性家庭政策僅局限于時間支持和服務支持，各地普遍忽視育兒津貼、稅收減免等經濟支持措施。經濟支持是政府對因生育和照顧嬰幼兒發生的經濟成本給予直接或間接補償的措施，〔5〕包括各類家庭津貼項目和稅收減免措施，如胎兒津貼、保姆津貼、兒童補助等。此外，時間支持中的育兒假、陪產假等假期薪資也是經濟支持的重要方面。隨著社會經濟的發展，我國家庭育兒成本日益增加，經濟負擔日益加重，所以政府為家庭提供經濟支持，對減輕家庭育兒負擔、鼓勵家庭照護至關重要。

3.發揮多類嬰幼兒照護服務模式在實現普惠、優質的嬰幼兒照護服務中的作用

“十四五”規劃明確提出，“推進嬰幼兒照護服務專業化、規范化發展，提高保育保教質量和水平”。普惠與優質是嬰幼兒照護服務的價值導向。如何將普惠與優質從政策文本轉化為具體實踐，其中介橋梁就在于發揮各類嬰幼兒照護服務模式的作用。家庭照護和社會托育兩大供給模式的六種嬰幼兒照護服務類型，即家庭照護、社區托育、用人單位托育、托兒所及幼兒園托育、市場托育、醫療衛生機構托育，對于實現我國托育服務普惠及優質目標至關重要。一方面，依據普遍惠及、人人享有的價值理念，〔6〕各地政府應大力支持和鼓勵社區托育、用人單位托育、托兒所及幼兒園托育、醫療衛生機構托育等公益性和非營利性導向的嬰幼兒照護服務。尤其要注意的是，“十四五”規劃提出“推進基本公共教育均等化，學前教育毛入園率提高到90%以上”的任務，更是為新時代幼教機構新辦普惠性嬰幼兒照護服務提供了契機。另一方面，優質的嬰幼兒照護服務要求從業人員具備專業的教養理念和方式，因此要注重發展幼教機構托育和醫療衛生機構托育。六類嬰幼兒照護服務中，專業化程度最高的是托兒所及幼兒園托育和醫療衛生機構托育。托兒所及幼兒園托育一般依托于幼教機構中專業的學前師資隊伍和教育資源，更側重于教育，有利于托幼銜接和嬰幼兒的全面發展。而醫療衛生機構托育依托于專業的醫師隊伍及醫療資源，更側重于保育，有利于母嬰聯結和嬰幼兒的安全健康。這兩類照護服務對于實現有質量的嬰幼兒照護服務具有十分重要的意義。因此，未來各地要完善相關配套政策措施，進一步挖掘各類照護服務模式在實現嬰幼兒照護服務普惠與優質方面的價值。

參考文獻：

〔1〕楊菊華.理論基礎、現實依據與改革思路：中國3歲以下嬰幼兒托育服務發展研究〔J〕.社會科學，2018（9）：89-100.

〔2〕姜勇，李芳，龐麗娟.普惠性學前教育的內涵辨析與發展路徑創新〔J〕.學前教育研究，2019（11）：13-21.

〔3〕吳航，董雨果.我國3歲以下兒童照顧政策的系統性構建：臺灣地區0-2歲兒童照顧政策的發展路徑及其啟示〔J〕.中國教育學刊， 2019（5）：35-40.

〔4〕徐浙寧.我國關于兒童早期發展的家庭政策（1980-2008）：從“家庭支持”到“支持家庭”〔J〕.青年研究，2009（4）：47-59.

〔5〕史薇.“全面兩孩”政策背景下托幼服務研究：綜述與展望〔J〕.人口與社會， 2017（2）：102-110.

〔6〕王海英.公益性、普惠性、科學性：新政策背景下的幼兒園新文化建設〔J〕.幼兒教育（教育科學），2011，514（6）：1-4.

Chinese Childcare Service System in the New Era and Its Enlightenment：Analysis of Relevant Policy Texts under the Background of Universal Childcare

Guo Rong

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

【Abstract】The vigorous development of childcare services is of great significance in promoting the implementation of the new fertility policy， achieving the goal of “Universal Childcare”， and implementing the 14th five-year plan of China. Analysis of relevant policy texts under the background of “Universal Childcare” shows that current childcare service system in China is based on the value concept of “multiple subjects， giving priority to inclusive care” in the macrosystem， supporting measures of “organization and management， policy support， institutional norms， and talent construction in mesosystem， and the supply mode of “family care” and “social care” in the microsystem. In order to promote the development of childcare service， it is necessary to speed up the development of childcare service personnel standards， and clarify their identity， major responsibilities， and qualification requirements; it is also necessary to enrich family care policy system via supplementing the prescriptive and economic policies for the family， pay attention to the key role of multiple types of care services in achieving inclusive and high quality childcare services.

【Keywords】universal childcare; children aged 0-3; childcare service; nursery service