城鎮老舊小區改造提升城市品質促進城市更新路徑探索
——以彭水自治縣為例

鄧光慶

(重慶市彭水縣規劃和自然資源局 重慶 409600)

2020年7月，國務院辦公廳印發了《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號），全國各地都在不斷推進城鎮老舊小區改造這一重大民生工程和發展工程，不斷深入貫徹落實習近平總書記關于城市工作的重要講話精神，堅持以人民為中心，推動高質量、高品質生活，加強城市有機更新，促進城市品質提升。因此，如何利用這一契機，補齊城市發展中的短板，改善人民的生活環境，提高民眾的生活質量具有非常重要的研究意義?；诖?，本文以彭水自治縣為例，分析調查彭水自治縣老舊小區現狀及存在的問題，以“城鎮老舊小區改造提升城市品質促進城市更新路徑探索”為題進行研究，提出彭水自治縣老舊小區改造的對策建議，以期為今后老舊小區改造工作提供借鑒[1]。

一、彭水自治縣城鎮老舊小區現狀及存在的主要問題

（一）彭水自治縣城鎮發展現狀分析

彭水自治縣位于重慶市東南部、烏江下游，行政轄區3903平方公里，功能區定位為渝東南生態保護發展區，轄3個街道、18個鎮、18個鄉，2019年，彭水縣戶籍人口70.02萬，常住人口47.86萬，2010年到2019年間，彭水縣歷年常住人口有所遞減，但城鎮化率卻逐年上升，2019年全縣常住城鎮人口18.38萬人，城鎮化率達到38.40%。

全域建設用地117.58平方公里，城鎮建設用地17.19平方公里。彭水自治縣基本構建成了“一心、兩帶、三片區、六重點”的城鄉發展格局，“一心”即老城、新城、蚩尤九黎城一體化融合發展的中心城區。

2016—2018年，靛水新城快速建設，整體規劃范圍8.19平方公里，規劃人口8萬人，大量房企入駐，進展勢頭迅猛。但新城仍未成型，絕大部分人口仍然主要集中在老城，大量公共服務功能仍然由老城承擔，交通擁堵，公共資源配備不足，城市建筑擁擠散亂，大量的老破小仍然存在，城市風貌有待進一步提高。

（二）彭水自治縣老舊小區現狀分析

城鎮老舊小區主要是指城市內或縣城內建成年代較早、失養失修失管、市政配套設施不完善、社區服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區。彭水自治縣老舊小區主要集中在老城，即紹慶街道和漢葭街道兩個街道所轄范圍內，彭水舊城區以烏江河為界限，烏江河以東的城區范圍屬于漢葭街道，烏江城以西的城區范圍屬于紹慶街道。通過到現場實地走訪調研發現彭水自治縣老舊小區存在以下方面的問題，現總結如下：

1.數量多且分散

經初步排查，彭水自治縣城鎮范圍內老舊小區共85棟，涉及戶數2839戶，40.41萬平方米，絕大部分都屬于獨棟住宅樓，分散于各個社區，且夾雜著很多早期國有土地上的自建房屋，紹慶街河堡社區14棟、濱江社區4棟、漢葭街道漁塘社區10棟、沙沱社區2棟、鼓樓社區34棟、石嘴社區21棟。

2.房屋年代久遠，城市風貌差

彭水縣老舊小區大多建于70、80、90年代，絕大部分都是老國企家屬樓院，單位集資建房樓，這些住宅區建筑密度大，規劃設計落后，結構老化，房屋破舊，屋頂漏雨，墻體脫落，電氣線路老化，小部分沿街門市與樓層配備滅火器與消防栓，其余基本無消防設施，樓道堆放舊家具等木質雜物，影響通行與救援，僅臨街面可供消防車通行，消防安全隱患大，環境臟亂差，離居住區一定距離才設垃圾收集點，建筑出入口占道經營多，內部基本不通機動車，停車場匱乏，配套設施嚴重落后、社區服務設施不健全，人民生活幸福感差。

二、彭水自治縣城鎮老舊小區改造實施的必要性

彭水縣舊城區控制規劃范圍8.48平方公里，卻承載著十幾萬常住人口，城區交通系統不完善，居民出行條件有待提升；城市建筑擁擠散亂，居住品質急需提高；公共服務設施供給不合理，服務水平尚需提高；公共空間不成體系，品質不高；城市特色不夠突出，風貌形象有待提升，城市發展中存在著的這一系列問題，在棚戶區改造政策收緊，不再大拆大建的大環境下，城鎮老舊小區改造則成為了當下提升城市品質，促進城市更新的一個重要抓手，只有通過這種微改造，通過“繡花”的功夫，結合城市設計，系統性做好生態修復、城市修補，完善老舊小區功能配套，才能進一步提升居住水平，提升城市品質。

三、彭水自治縣城鎮老舊小區改造工作進展

2020年，全國老舊小區改造工作在各地方實施推進，彭水自治縣對紹慶街道原勞動局宿舍樓、漢葭街道原糧食局宿舍樓和原綜貿公司3處老舊小區實施了改造工程，改造的內容主要是外墻面排危整治、消防設施設備更新以及屋面翻修等改造工作，這三處老舊小區改造提升了房屋的使用功能，改善了居民的居住條件，讓群眾出行更加安全、放心。但是在改造過程中，出現了資金困難、部分群眾不予配合，項目包裝上存在一定難度、改造內容簡單等一系列問題，仍需在下一步工作中吸取經驗，拓寬思路，充分利用老舊小區改造這把劍，做好城市“雙修”，真正提升人民的獲得感、幸福感。

四、彭水自治縣城鎮老舊小區改造路徑探索

（一）老舊小區改造工作的原則

1.堅持“以人為本”

老舊小區改造作為惠及民生的工程，目的是滿足人民對美好生活的需要，為老百姓創造更加安定、美好、和諧、幸福的居住環境，在改造中必須關注老百姓自身的需求，建設者的一切活動都要兼顧老百姓的利益。雖然是在政府主導下展開的改造工程，但是在整個規劃設計、改造內容、建筑材料、技術工藝、以及后期物業管理等方面都要有業主參與，要充分體現民意[2]。

2.堅持“規劃引領”

秉承先規劃，后建設的原則，以社區為研究范圍進行整體謀劃，加強老舊小區改造的精細化設計，充分挖掘利用小區或街區的存量資源，在城市風貌特別管控區、重點管控區，應充分結合城市設計，因地制宜，多措并舉，完善公共服務設施，整合優化公共空間資源，實現城市修補和有機更新[3]。

3.堅持“建管并重”

城鎮老舊小區規劃是一項非常綜合的社會空間規劃。它不僅僅是空間地域范圍內的改造，是經濟、社會、環境相協調的一個可持續發展過程，決定著城市治理能力的提升，老舊小區的“共建共治共享”與“共同締造”等理念都與城市治理密不可分。城市一直在變化，老舊小區改造的需求也一直存在，這就勢必要求建立一種老舊小區相關法律法規、相關標準規范、政策機制的制定以及基層治理的提升等方面的長效機制。

4.堅持文化傳承

城市發展日新月異，歷史性街區巷落被鋼筋水泥磚房所代替，具有地方特色的，承載著文化印記的歷史建筑越來越稀少。留住歷史建筑，可以延續城市文化的血脈，可以豐富城市建筑生態內涵，可以感受某個時代的政治、經濟、文化氣息。老舊小區改造在兼顧完善功能的同時，更應注重歷史文化的傳承，保護歷史街區，改善居住條件，提高環境品質的同時，更應展現城市特色、延續歷史文脈[4]。

（二）老舊小區改造工作的基本路徑

1.建立長效組織保障機制

為有序開展城鎮老舊小區改造工作，彭水自治縣成立了由分管副縣長任組長，縣政府辦聯系副主任、縣住房城鄉建委、縣發改委、縣財政局、縣規劃和自然資源局主要領導任副組長的城鎮老舊小區改造提升工作領導小組，明確了成員單位及部門的職責，并確定縣城投集團作為項目業主，具體負責每個項目改造提升的組織實施，鼓勵規劃、勘察、設計、項目管理等專業機構、社會組織作為技術支撐單位參與老舊小區改造和社區服務提升工作。

2.確定改造研究范圍

針對不同的改造提升內容提出相應設計方案的研究范圍：

完善公共服務設施、市政基礎配套設施以及公共空間布局的，應以社區為研究范圍，結合舊城控制性地塊規劃、宗地權屬、道路、自然山水、物業單元等空間邊界適度優化。

提升空間風貌的，應以沿街、濱水等連續且相對完整的界面為研究范圍，烏江、郁江兩岸沿江、城市道路兩側、山城步道沿線、城市陽臺對景區域等城市主要景觀面的建筑，應做外立面的改造。

增設門廳、樓梯、電梯、廚衛的，應以建筑樓棟為研究范圍。

完善開放式小區物業管理的，應以劃分物業單元為最小研究范圍。

3.明確改造內容

城鎮老舊小區改造內容分為基礎類、完善類、提升類三類?；A類改造，主要包括拆違拆臨、安防、環衛、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規整等，目的主要是完善基礎設施，滿足居民最基本的生活需求；完善類改造：主要包括加裝電梯、停車場、物業用房、無障礙設施等，目的主要是完善配套設施、提升小區整體環境；提升類改造：包括增加社區養老、托幼、家政、衛生防疫等，目的在于提升社區公共服務水平；改造內容豐富，涵蓋了居民日常生活的方方面面。老舊小區改造牽涉人員廣，涉及戶數多，群眾意見不好統一，很難有滿足所有人意愿的方案。在改造實施過程中應充分征求居民意愿，按照菜單式選擇改造內容，充分發揮黨建引領基層社會治理的作用，做好組織工作，協調各方訴求，平衡各方利益。

4.合理制定改造方案

老舊小區改造，應由專業人員進行實地走訪調查，充分了解民意，再交由專業的設計公司進行高標準設計，每個小區根據改造內容的不同，設計制定不同的改造方案。彭水自治縣具有它獨特的一面，和大城市有所不同，彭水縣域內老舊小區規模小，絕大多數為獨棟樓，那么在改造中就要充分運用城市更新和街區更新思維。將多個小區聯合，共享一些空間資源，或者結合周邊街區充分挖掘存量空間資源，就近為居民提供托幼、養老、商業、休閑等服務，將分散的資源進行打包提供整體服務，形成服務片區，擴大更新空間范圍，使每個小區都能享受完整的配套服務設施，只有整合資源，才更有利于打造完整社區，也更容易吸收社會資本，形成規模效益，老舊小區改造才能形成良好的可持續發展模式[5]。

彭水縣老國稅局宿舍樓、老物資局宿舍樓都位于紹慶街道河堡社區，并在相鄰的舊城控制性詳細規劃地塊范圍內，編制項目改造方案要充分整合資源，以多個小區銜接的城市街區為編制范圍，共享空間資源，以舊城控制性詳細規劃為統領，結合節點改造，危房收購，零星拆建等，為小區配備相應的公共服務設施配套，完善城市交通路網及市政配套設施，增加城市公共空間，美化臨江面、臨街面等城市重要景觀節點，提升環境品質。

彭水縣歷史悠久，早在春秋戰國時期，這里就孕育了古老的“黔中文化”，充分挖掘歷史文化資源，提升城市人文內涵，促進城市更新，為城市留下印記，為人們留下鄉愁，這也是老舊小區改造中應遵循的原則。在2020年彭水縣城市建設中，道路交通節點改造使整個城市面貌得到了進一步的提升，漢葭街道十字街、南門洞、豆芽灣，烏江三橋節點改造工程，擴寬了城市道路，改善了交通擁堵的現象，提升了人民幸福感，而在今后的老舊小區改造過程中，要充分結合城市道路節點改造形象提升工程，挖掘歷史人文資源，將彭水北濱路的碼頭、遇仙橋、童家院子、張家院子、天津路、紅軍渡廣場等一系列歷史文化資源串連成線，改造老舊小區整體提升城市品質的同時，要充分保護城市地域人文特色，塑造特色歷史文化景觀，把彭水自治縣建設成為具有獨特魅力和歷史文化氣息、宜居宜憩的特色旅游城市。

5.多方位、多渠道籌集資金

目前，彭水縣老舊小區改造資金主要來源于中央財政資金補助，居民自籌。資金缺乏成為老舊小區改造中最大的困難。多方位籌集資金，合理利用小區資源進行二次開發是推動老舊小區改造長效運行的有效途徑。

由于居民對改造后價值提升效果缺乏信心，出資意愿較低，大部分資金靠財政補貼，資金來源單一，財政吃緊，量大面廣的老舊小區改造僅靠政府，遠無法彌補巨大的資金缺口。所以，要加大老舊小區改造項目的包裝，充分挖掘老舊小區改造產生的收益，如物業管理費、停車費、公共區域廣告收益、閑置空間改造提升帶來的其他商業租賃收入等，向上積極爭取專項債券融資、銀行貸款融資、社會企業出資等多渠道資金的籌集。

6.加強建后管理

對具備條件的老舊小區，可由街道辦事處指導成立業主委員會會居民小組，通過業主委員會引進物業服務企業實施專業管理；不具備條件的，由街道辦事處組建社區物業管理中心，通過業主大會或者居民會議等方式聽取居民意見，提供日常保潔、設施設備維護、公共秩序維護等物業服務；對不具備成立物業管理中心的，可通過業主大會或者居民會議等方式，共同實施居民自治物業管理。只有提前謀劃好改造后的管護養護，并注重維護保養的有效性，建立長效管理機制，才能確保改造后有人維護，有人管理，才能真正提升居民對美好生活的需要[6]。

雖然在老舊小區改造過程中會遇到資金籌集難，老百姓利益訴求不同不支持不理解，電力、通信等由專營公司負責部分重復施工、協調推進難，建筑分散項目包裝難等一系列問題，但是通過老舊小區改造，既能解危除險，保障居住安全，又能提升居民居住環境，改善居住條件，也有利于改善現有城市面貌，促進城市更新，這是順應時代的發展，也是一項重大的民生工程和幸福工程，要將老舊小區改造認同為一次“建設性的再造”，要讓這次全民行動得到真正貫徹與落實，要讓城市空間品質和文化品質得到同步提升的同時，使居住其里的人們生活更加美好幸福。