“應急使命·2021”抗震救災演習評估工作所見所思

劉軍 陳虹 宋立軍 寧寶坤 吳潮海 李永強 高娜 楊懷寧

演習概況

2021年5月14日上午，國務院抗震救災指揮部辦公室、應急管理部、四川省人民政府聯合舉行“應急使命·2021”抗震救災演習，這是應急管理部成立三年來首次舉行的大規(guī)模實兵檢驗性演習（圖1）。演習在四川省雅安市雨城區(qū)設主演習場，在成都、攀枝花、樂山、阿壩、甘孜、涼山等6個市（州）設分演習場，模擬實戰(zhàn)指揮、實兵投送、實地展開、實際處置，檢視國家和地方應急資源統(tǒng)籌運用的效能，進一步完善應急預案體系，磨合指揮協(xié)調機制，增強搶險救援能力，提升公眾防災減災意識。王勇國務委員蒞臨現場觀摩并發(fā)表講話，黃明書記參加演習。

圖1 演練現場

此次演習共動用各類應急力量6100余人，包括國家綜合性消防救援隊伍、軍隊，安全生產、工程、醫(yī)療、電力、通信、公安等專業(yè)救援力量和社會救援力量；動用各型航空器15架，以及部分鐵路公路運力資源、指揮車輛和救援裝備器材。中央軍委聯指中心、西部戰(zhàn)區(qū)聯指中心與國務院、四川省抗震救災指揮部同步啟動應急響應，采取派出現場指揮機構帶部分實兵的方式，組織解放軍和武警部隊救援力量全流程、全要素參加演習，國家綜合性消防救援隊伍等尖刀拳頭力量編成響應，模塊化遂行，多途徑遠程機動；軍隊突擊力量、行業(yè)領域專業(yè)力量、社會應急力量聯勤聯調聯戰(zhàn)；“三斷”（斷電、斷路、斷網）極端條件下空天地一體應急通信體系構建。

此次演習圍繞應急響應、力量投送、搶險救援和組織回撤四個環(huán)節(jié)，共設置26個實戰(zhàn)演習科目，共有全國28支救援隊伍（含社會志愿者救援力量）開展了高層住宅火災及電梯驟停人員被困、震后多車相撞、有毒物質泄漏、汽油罐區(qū)泄漏燃爆、山體滑坡人員被埋、山體滑坡形成堰塞湖、地鐵脫軌人員被困等急難險重的次生災害，以最不利的環(huán)境案例，全方位檢驗應急救援隊伍處置各類地震次生災害的專項能力、戰(zhàn)法戰(zhàn)術、裝備配備，著力補齊實戰(zhàn)經驗、裝備應用、協(xié)同聯動、戰(zhàn)術措施等方面的短板弱項。演習涵蓋了大震巨災出現的各種災害場景的救援任務，特別是針對大震巨災應急處置工作，對各級指揮部運行、通信保障、各部門協(xié)調聯動機制、隊伍能力等進行檢驗。

演習評估之所見所思

演練專門設置了120人的評估組，自2021年3月初開始編制評估標準，4月21日趕赴雅安主演練場地和各分演練場，與各支參演隊伍和各級應急管理部門開展座談交流、資料查閱、現場觀摩檢查等全程跟進式評估。本人全程參與評估組培訓、籌備和實施全過程，所見、所感、所思簡要記錄如下。

（一）應急救援能力建設情況

1.各級地震應急預案修訂工作

新世紀前20年，四川先后經歷了汶川8.0級、蘆山7.0級、九寨溝7.0級、康定6.3級和長寧6.0級等多次破壞性地震，在應急處置過程中有經驗，也有教訓。2013年四川雅安蘆山地震后，黨中央、國務院確立了抗震救災的原則是屬地為主、國家支援的應急處置模式。

2018年應急管理部成立以來，四川省對應對大震巨災進行了認真梳理，及時修訂省級地震應急預案，形成了“一張圖”“一張表”的應急工作流程。在國家地震應急預案還未修訂發(fā)布前，四川省率先修訂、印發(fā)了新的地震應急預案，根據大部制改革，調整組織機構和成員單位以及牽頭單位，并細化了應急處置工作流程。按照“上下基本對應”原則，進一步理順抗震救災指揮機制，構建上下貫通、銜接有序的工作體系，縱向到底、橫向到邊。

2.基層應急處置方案和流程建設情況

在總結蘆山7.0級等地震以及山洪等災害處置經驗教訓的基礎上，雅安市制定了《較大及以上地震應急救援行動方案》，根據地震震情、災情情景構建，突出在極端條件下搶險救援的需求與難點，以及重要工程、交通情況、隱患點分布等區(qū)域特征，有針對性地制定搶險救援行動方案。目標是細化搶險救援步驟，搭建高效聯動機制，包括震情監(jiān)測預警、災情信息獲取與會商研判、搶險救援、醫(yī)療救治、群眾安置、重大地質災害搶險、堰塞湖搶險、火災搶險、水庫排危除險、危化排危除險、礦山排危除險、交通運輸保障、通信保障、電力保障、供水保障、成品油保障、衛(wèi)生消殺防疫、社會治安保衛(wèi)、信息發(fā)布和輿情引導、涉外事務管理共20個子方案。在大震巨災發(fā)生后，各行業(yè)、部門開展先期處置，進行自救互救，雅安市抗震救災指揮部根據需要，及時調派市消防救援支隊和各專業(yè)應急救援隊伍，組織社會救援力量，協(xié)調解放軍、武警、民兵等軍事力量，以及銜接保障外部增援力量參與搶險救援。

此外，結合《雅安市地震應急預案》和雅安市實際，編制印發(fā)了《雅安市地震災害的應急處置工作》，進一步規(guī)范了全市地震災害事件應急處置工作，突出各部門、單位在地震發(fā)生后應急處置關鍵環(huán)節(jié)和上下銜接方面協(xié)調聯動工作流程，各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等也制定了地震應急救援行動方案，如圖2所示。

圖2 雅安地震災害事件應急處置流程總圖

3.屬地災情速報員隊伍建設情況

由應急管理部組織，四川省率先垂范，在雅安市開展災情速報隊伍建設，創(chuàng)立了“寶興模式”，并在全國推廣。雅安建設了覆蓋各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（包括重點山區(qū)村）的上百人的災情速報員網絡，配備衛(wèi)星電話，保證“三斷”條件下快速報送屬地情況；組建了70余支災情偵察的“輕騎兵”隊伍（兩名消防通信員+摩托車或騾馬騎手），制定了日常管理制度和經費保障渠道。目的是針對山區(qū)“三斷”條件下快速突進，消防通信員攜帶單兵衛(wèi)星設備（7.5公斤、備用電池、電小二），由本地志愿者騎手搭載,直奔目標區(qū)偵察災情，并實時將情況（包括視頻）發(fā)回應急管理部，解決信息最后一公里問題，使國務院抗震救災指揮部及時、動態(tài)了解災情，將信息“黑箱”期盡量壓縮，爭取主動，統(tǒng)籌指揮調度救援力量。目前，全國消防救援力量都普遍建立了輕騎兵隊伍，如圖3所示。

圖3 消防救援通信單兵

4.空天地一體通信保障能力建設情況

按照大震巨災極端條件下應急處置工作的需要，應急管理部科技和信息化司組織相關技術支撐單位攻關，實現了由翼龍無人機搭載集衛(wèi)星通信、手機基站白名單服務、地面370MHz和350MHz頻點組網、光學相機、雷達等設備的空中信息通信、偵察平臺。實現長航時、全天候空中通信服務保障，聯通衛(wèi)星、低空無人機（有可見光和紅外兩種攝像模式）和地面，搭建空天地一體的通信樞紐。高度3000～7000米，工作拍攝和服務面積最大可覆蓋1萬平方千米。滿足7級以上強震重災區(qū)的通信需求。翼龍無人機災情偵測展示如圖4所示。

圖4 翼龍無人機災情偵測展示

（二）評估工作感悟

黨的十八大以來，特別是應急管理部成立這短短三年，我國的應急救援能力建設較汶川地震時，取得了巨大進步，當初反思中提出的能力建設方面的意見建議，如今已成為現實，彰顯了以習近平同志為核心的黨中央對防災減災抗災救災工作的高度重視，各級黨委政府、各部門和行業(yè)把堅持“兩個至上（人民至上、生命至上）”使命扛在肩上，落實在行動中。特別是應急管理部聚焦大災“三斷”，謀斷而定，強弱項、堵漏洞、補短板，大力加強信息獲取和指揮通信等能力建設，快速提升了應急救援力量“快速響應、快速機動、快速到位”應急處置能力，主要體現在六大方面。

1.在力量開進方面，針對斷路、斷電、斷網極端環(huán)境條件，利用直升機、民航客機向震中成建制模塊化緊急空投空降兵力裝備，軍隊和社會應急力量緊急實施道路搶修保通、架設水面浮橋，打通救援通道。

2.在應急通信方面，現場構建通信衛(wèi)星、翼龍無人機空中中繼、散射通信、地面衛(wèi)星便攜站“空天地一體”應急通信系統(tǒng)，實現震區(qū)救援救災全地域全時段應急通信暢通。

3.在災情偵察方面，應用衛(wèi)星遙感技術、大中型無人機空中勘察技術等，實時獲取受災重點區(qū)域、山體崩塌、堰塞湖等災情，為指揮部動員和部署抗震救災工作提供決策依據。

4.在現場救援方面，動用了國際一流的地質雷達、成像雷達、音視頻生命探測儀等建筑廢墟深度埋壓人員搜救技術裝備，精度高、定位準，并首次應用LBS基站定位新技術，通過手機信號準確定位被困人員的數量和位置，采用潛孔打鉆技術打通深埋被困人員生命維持供給通道。

5.在水域救援方面，應用了水下聲吶探測技術，準確定位墜江車輛位置，應用水下機器人和固設提升系統(tǒng)，打撈車體出水。在危化罐區(qū)泄漏爆炸搶險方面，消防機器人在“人不能近、人不能及、人不能為”的易燃、易爆等復雜、未知因素多的情況下，替代救援人員進行滅火救援。

6.在醫(yī)療救護方面，首次在震區(qū)嘗試啟用模塊化醫(yī)療方艙，組建移動醫(yī)院，國家和地方醫(yī)療救援隊進入災區(qū)，集中救治傷員，并協(xié)調軍地直升機緊急轉運危重傷員。

問題與思考

（一）存在的問題

我們常說，大震巨災是屬于面狀災害，汶川地震災區(qū)面積50萬平方千米，蘆山地震接近2萬平方千米，本次設計的7.5級地震災區(qū)面積估計大于6萬平方千米，又是城市直下型地震，災害規(guī)模估計將是蘆山地震的十倍。但在與各級、各類人員交流過程中，感覺到抗震救災指揮部成員單位負責人對這次設定的7.5級地震災害規(guī)模認識不足（按照汶川8級地震10度區(qū)，縣區(qū)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村政府地震后幾個小時之內大部分應該處于癱瘓狀況），非地震專業(yè)的技術人員和管理人員對地震方面的專業(yè)知識存在模糊概念；在指揮部層面和有關部門涉及的先期處置科目流于形式。

問題之二是涉災省、市、區(qū)聯合現場指揮部仍然按照《地震應急預案》設立若干個工作組，而不是按照最新制定的《較大及以上地震應急救援行動方案》的若干個方面設立組（雨城區(qū)城市直下型地震，城市功能的恢復是一項巨大任務），表現出制度和行動兩張皮。同時，指揮部成員單位應該根據災情發(fā)展有增有減，上一級指揮部還應該包括本轄區(qū)涉災的行政區(qū)作為指揮部成員。

問題之三是本次演練偏重于行業(yè)救援和應急處置，各級政府層面僅僅是指揮部的會議，沒有體現我國體制優(yōu)勢，發(fā)揮基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，包括自救互救、臨時安置、自治自保等。

（二）建議

一是應急救援準備和力量建設應該有個長遠規(guī)劃，目前新技術發(fā)展突飛猛進，電子設備使用周期短（時間越來越短），還有些領域已有巨大的科技進步，甚至是顛覆性的，如衛(wèi)星通信很可能在短短幾年就會被星鏈通信方式替代，配備裝備、設備要有長期可持續(xù)發(fā)展的理念，不同設備梯次應用，逐步迭代；同時要整合各行各業(yè)的應急救援資源，使設備效益最大化；更重要的還是使用設備、裝備的人，一專多能、復合型人才的培養(yǎng)更是一個常抓不懈的任務，如何確保培養(yǎng)出來的人才留得住、用得上也是目前比較現實的問題；目前的狀況，靠哪個部門單打是不切實際的，特別是對災情的會商研判和急難險重應急處置任務決策，應盡快建立起具有大災巨災應對處置經驗的專家團隊，作為智力支持服務于未來大災巨災應急處置工作。

二是強化各級政府和有關部門特別是主要負責人災害風險防范理念，在制定各級預案的行動方案時，要以建構筑物隱患排查、地震災害風險評估的災害情景為導向；要打破條塊堡壘，加強部門、行業(yè)日常交流合作，共享資源，形成合力；要常態(tài)化開展災害應對能力的培訓、講座、研討和演練；要加強基層組織（特別是村、社區(qū)）應急處置能力建設，編制社區(qū)、村地震應急處置行動方案，開展社區(qū)、村常態(tài)化應急疏散演練，逐步配備必要的裝備設備，建立應急處置志愿者隊伍，常態(tài)化開展公眾防災減災抗災救災知識科普宣教和避險、自救演練，提高公眾安全意識和自救互救能力。

三是深刻認識到應急救援能力建設只是治標的方面，更重要的治本是要不斷提高抗震能力，推進生命線工程和房屋設施抗震加固工程實施，努力提高城鄉(xiāng)居民房屋的抗震能力，真正做到“小震不壞、大震不倒”，這樣應急處置的難度會大大降低，應急準備的投入也會相對減少。另外，結合城市規(guī)劃，應從街區(qū)功能規(guī)劃中，制定新建建筑工程應作為室內應急避難場所的制度，并相應提高其抗震設防水平，并且將高于本地基本設防的建筑物（如學校、體育場館等）統(tǒng)計納入室內避難場所名冊，建立管理運行保障相關制度，逐步提高室內避難場所比例。