國家治理與社區治理的關系及其協同演進的現代化進程

郭偉和

摘 要：社區治理現代化進程始終是國家治理現代化進程的一部分，同時，通過基層社區治理共同體的動員、組織和發育，促進了國家治理體系和治理能力的現代化。社區治理現代化既體現了民族國家現代化建設中的一體化進程，也體現了基層社區共同體的地方特色與創新突破，這是中國特色社區治理現代化的核心特征。

關鍵詞：國家治理；社會治理；社區治理；治理現代化

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：2096–7640（2021）04-0005-11

■ 基金課題：中央民族大學科研創新團隊計劃項目“鄉村振興戰略下民族地區發展與治理的追蹤調查和深度個案研究”（2018CXTD05）；國家民委領軍人才項目“民族地區社區發展與基層治理現代化轉變研究”（10301-202000040214）。

一、國家治理與社區治理概念辨析

（一） 國家治理的內涵及其歷史演變

伴隨著國家的出現，治國理政就是國家的核心政治任務，只不過古今中外國家治理的理念、方針、策略與手段各不相同。不同時代、不同國家的治理方式和治理內容主要是與其國家制度類型及社會任務相對應的。根據馬克思主義的國家政權觀，國家政權等上層建筑是統治階級的統治工具，是用來維護統治階級的統治利益的。社會生產方式不同，統治階級剝削被統治階級的方式也不同，相應地代表統治階級的國家政權支配被統治階級的內容、策略和方式也是不同的。長期以來，人們采用馬克思、斯大林等人提出的五種生產方式的時序模式進行歷史分期，而作為一種上層建筑的國家制度，自然也是按照相應的經濟基礎來劃分的。根據生產方式，人類社會歷史分為原始社會、奴隸社會、封建社會、資本主義社會和共產主義社會，社會主義社會是共產主義社會的低級階段。而國家的產生與存續是和其中的奴隸社會、封建社會、資本主義社會、社會主義社會相聯系的，因此對應的國家治理就有四個階段類型：奴隸制國家治理、封建制國家治理、資本主義國家治理、社會主義國家治理。[1]

有關中國傳統國家制度的認識存在一定的爭議。近年來許多學者指出，馬克思在《經濟學手稿——政治經濟學批判大綱》中所提出的五種生產方式，其實主要是根據西歐社會的歷史發展形態提出的劃分模式，并不一定適合其他地區和國家。而且他在許多地方以及《經濟學手稿》和《資本論》中都指出，亞洲的生產方式和對應的政治制度是獨特的，不同于西歐的類型。馬克思認為，亞洲的生產方式和對應的政治制度是一種自給自足的村社的土地公有制同中央集權的亞洲專制主義。[2]然而，后來的中國歷史研究告訴我們，馬克思所說的亞細亞生產方式和對應的東方專制主義主要是以印度為例進行的論述，也和中國的歷史情況不符。中國自秦漢之后，開始建立了長達兩千年的官僚 君主制，或者叫世襲 官僚制，也就是一種混合的政治統治制度。它既有基于傳統的父權家長制之上的世襲統治的成分，也有基于選拔和任職資格考核體系的科層制官僚的成分。然而，中國傳統的科層官僚并不同于現代基于理性原則的科層結構，而是基于儒家的文官人格特質的科層官僚體系，既扎根于傳統的父權家長體系，又依附于皇親貴族的權力體系。因此，中國傳統的官僚體系并不是現代官僚體系，它仍然是一種服務于皇帝權力體系，同時受制于傳統父權家長制的基于個人的文化人格特質的行政管理體系。因此，中國傳統的官員等級體制具有如下特征：“十分特殊的官僚體制的、以功利主義為取向的、打上經典教學烙印的教育貴族的、維護行為和禮儀的尊嚴作為最高的美德。”[3]373

在這樣一種混合了世襲制和科層制的奇特政治統治體制下，中國傳統的國家治理體現出自己獨特的模式：一方面，面對幅員遼闊的統治范圍，皇權國家需要借助科層制的官僚體系進行逐級授權治理；另一方面又擔心這些缺乏現代職業技術和職業能力的文官體系逐漸形成對其治理區域的相對獨立的職權占有和獨立化傾向，因此皇權必須通過各種密報系統和專制權力來監督和懲處官員。[4]這樣，皇族的專制權力與科層官僚權力之間就形成了既委托授權又監督制裁的復雜關系。而且，隨著統治范圍的延伸和統治層級的下移，在中心、外圍和邊緣之間也形成了統治權力遞減和統治策略靈活化的復雜關系。在最核心的統治區域，皇帝利用他的宮廷官員進行直接的、世襲制的統治；在鄰近的外圍地區，授權省總督官員進行著半世襲、半官僚的管理，收取貢賦和維持地方秩序就是其最大的治理內容；而在最遠的邊陲地區，限于交通和權力技術有限，只能維持名義上的統治權，采取近似訛詐的方式來進行統治，收取貢物。[3]375

根據韋伯的理論假設，國家治理模式歷史演變的基本趨勢是由傳統世襲制模式，經歷魅力型統治模式，最后邁向理性國家治理模式。中國傳統國家治理不是嚴格的世襲制，而是一種混合了官僚體系的世襲制。但是，這種混合型傳統國家治理模式也要經過革命過程來被推翻，走向一種理性的現代國家治理模式。而領導革命的領袖必然不是那些守舊的、按部就班的官僚和世襲貴族，一定是具有魅力的革命領袖。“在心理的、生理的、經濟的、倫理的、宗教的、政治的危難之時的‘天然領導者，既不是被任命的官職人員，也不是在今天意義上的作為專業知識來學習的和為了報酬而從事的某一職業的持有者，而是特殊的、被設想為超自然的（在并非人人都能企及的意義上）身體和精神的天賦的體現者。”[3]445

中國共產黨帶領中國受壓迫、受剝削的工農大眾推翻了壓在頭上的“三座大山”，建立了社會主義新中國。中國共產主義革命的成功離不開老一代革命領袖的超凡魅力和中國共產黨的組織動員體系。正是這份革命遺產造就了中國特色社會主義制度體系，以及對應的中國國家治理體系和治理能力。如今，新中國成立70多年以后，中國特色社會主義各項制度基本成熟和定型，并在政治、法治、行政、民族、經濟、社會、文化、民生、軍事、外交等方面取得了國家治理的顯著優勢。一方面，我們要堅持和完善中國特色社會主義制度；另一方面要與時俱進，不斷改革和完善各項制度，邁向理性化的現代國家治理體系，提升治理能力。根據中共十九屆四中全會《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”），中國特色社會主義制度體系主要包括中國共產黨的領導制度體系、人民當家作主的制度體系、社會主義法治體系、社會主義行政體制、社會主義基本經濟制度、社會主義先進文化制度、城鄉統籌的民生保障制度、共建共治共享的社會治理制度、生態文明制度體系、黨對人民軍隊的絕對領導制度、“一國兩制”的制度體系、獨立自主的和平外交政策、黨和國家的監督體系等。[5]當前，中國特色社會主義制度體系已經基本成熟和定型；到中國共產黨建黨一百周年時，各方面制度更加成熟、更加定型；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力的現代化。

（二） 國家治理與社會治理的關系

根據中共十九屆四中全會的《決定》，“社會治理是國家治理的重要方面”[5]，國家治理與社會治理的關系第一層含義是包含關系，也就是國家治理的內容包括了政治、經濟、社會、文化和生態“五位一體”總體布局，國家要通過各項制度和政策安排對社會生活進行治理。

然而，國家治理與社會治理的關系并不僅僅是包含關系，還有一層含義是借助社會力量進行社會治理。比如在中共十九屆四中全會《決定》中提出的社會治理體系就包括了黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐等多個主體和多種手段，其中，社會力量和基層群眾都是國家力量之外的社會力量。而且，中共十九屆四中全會《決定》明確提出：“要發揮群團組織、社會組織的作用，發揮行業協會商會的自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。”[5]這就表明，不僅社會治理是國家治理的重要方面，而且，各種社會力量與基層群眾都是社會治理的多元治理主體，要圍繞在基層黨組織的周圍，形成一核多元的治理體系。

這是我國國家社會治理體系的重要變化。改革開放之前，國家對社會治理強調的是全面動員和組織，國家通過單位制和街居體制對社會交往和基層生活實行全面的安排與管控，沒有激發社會活力，缺乏對基層社區的放權賦能，社會生活管得太死、統得太嚴。改革開放以后，隨著經濟領域的放開搞活，市場體系建立起來以后，市場機制滲透到社會生活的方方面面，社會活力被激發，但是也出現了一些社會問題。在國家嚴格管理和社會自我調節之間，我們曾經是在“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”之間進行收放循環，缺乏政府治理與社會調節、居民自治之間的良性互動。進入社會主義新時代之后，中央出臺了一系列制度文件，改革和完善我國社會治理制度，逐步形成了基本成熟、定型的群團組織制度、社會組織制度和基層社區治理體制。通過這一系列制度體制的改革，我國社會治理體系逐漸走出了收放循環的死胡同，通過共建共治共享的社會治理格局，打造人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，不斷提升治理能力和水平，邁向了社會治理體系的現代化進程。

（三） 社會治理與社區治理的關系

在2017年中共中央、國務院發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中，第一句話就是“城鄉社區是社會治理的基本單元”[6]。這就表明，國家進行社會治理的治理單元是城鄉社區。但是，城鄉社區治理并不是社會治理的全部內容。根據中共十九屆四中全會《決定》的內容，社會治理的內容體系包括社會矛盾糾紛的預防調處機制、社會治安的防控體系、公共安全的體制機制、基層社會治理格局、國家安全體系五項內容。[5]當然，如果從治理內容上來說，基層社會治理和其他四項社會治理不是并列互斥的，而是包含了社會矛盾調解、社會治安防控、公共安全和國家安全體系建設等內容。也就是說，基層社區是貫徹落實國家治理體系的重要一環，是國家治理體系在基層社會的具體實現形式。在這個最基層的環節，國家治理社會生活的方式已經越出政府領域，開始調動社會力量，依靠自治、法治和德治等多種治理手段來解決社會問題，激發社會活力，確保人民安居樂業，社會安定有序，國家公共安全。因此，無論是《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，還是中共十九屆四中全會的《決定》，都強調要把推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，提供精準化、精細化的服務。

因此，我們可以把城鄉社區治理作為連接國家治理與社會治理的基層空間，也是一種多元共治的體系結構，在基層黨組織的領導下和基層政府的主導下，注重發揮基層群眾性自治組織的基礎作用和社會力量的協同作用，完成社會治理的任務要求。

二、國家治理現代化與社區治理現代化協同演進

前述，社區治理是連接國家治理與社會治理的基層空間，既反映了國家治理的意志、目的和策略，也形成了各具地方特色的社會協同、公眾參與的治理共同體模式。然而，現代化進程就是民族國家打破地方生活共同體、構建現代市場經濟和市民社會的過程。現代化進程促進了社會流動性及其伴隨的風險，因此需要治理方式的更新和改變。而這個進程需要謹防的就是保守主義的各種共同體倒退。“共同體絕不是痛苦與不幸的療救辦法，它們反而是流動現代性條件下的社會失序的征兆，甚至有時是社會失序的原因。”[7]社區治理現代化一定是國家治理現代化的一部分，而且是以國家提供的基本制度、體制、政策、設施為依歸的。然而，國家治理對社區治理的頂層設計、制度引導與政策調控，又必然要以基層社區的靈活、自治與創新為基礎。因此，我們不能把社區治理與國家治理截然分開，尤其是在社會主義中國，我們更需要在制度、理論、道路和文化上充滿自信地處理好國家治理現代化與社區治理現代化的辯證關系。

（一） 國家治理現代化的目標規劃及其對社區治理現代化目標的指引

自從中共十八屆三中全會提出把國家治理體系和治理能力的現代化作為全面深化改革的總目標之后，國家治理研究就成為學術界的熱點。中共十九屆四中全會進一步確定了我國國家治理體系和治理能力現代化的總目標：“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化；到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優越性充分展現。”[5]中共十九屆五中全會再次確認了到2035年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的遠景目標。

作為國家進行社會治理的基本單元，社區治理現代化是國家治理現代化的基礎。中共十九大召開之前，中共中央、國務院頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》提出的社區治理現代化的總目標是：“到2020年，基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系，城鄉社區治理體制更加完善，城鄉社區治理能力顯著提升，城鄉社區公共服務、公共管理、公共安全得到有效保障。再過5到10年，城鄉社區治理體制更加成熟定型，城鄉社區治理能力更為精準全面，為夯實黨的執政根基、鞏固基層政權提供有力支撐，為推進國家治理體系和治理能力現代化奠定堅實基礎。”[6]

（二） 國家治理現代化的內涵及其對社區治理現代化內涵的規制

1. 國家治理現代化的內涵

雖然中央文件規定了國家治理和社區治理現代化的總目標，然而有關治理現代化的內涵是需要澄清和落實的。根據韋伯的論述，國家治理方式經歷了一個從傳統社會的世襲制向現代社會的理性化治理演變的過程。基于康德的先驗理性，韋伯提出的理性化治理思路，更多是一種基于程序正義的形式理性，它既與價值理性之間有矛盾，也與人們日常行動的工具理性并不一定協調。日常行動的工具理性要求的是既定目標下的效率最優原則，而形式理性對應的則是科層組織結構的客觀化、非個人性的最優程序規則。全社會的治理理性化就是普遍地進入韋伯所說的高度制度化、專業化的科層組織的牢籠，它會限制社會生活的自主活力。韋伯提醒我們：“凝固的思想是一臺生機勃勃的機器，它就是官僚體制的組織及其訓練有素的專業工作專門化、權限的劃分、規章制度和劃分等級的服從關系。它同這臺死機器相結合，正在從事建造未來的依附的外殼，人們有朝一日也許會像在古代埃及國家里的農民那樣，無能為力地被迫陷入這種依附。”[3]754-755

因此，在現代社會，如何保持理性秩序與社會活力之間的平衡就成為各國治理問題的核心。以美國為例，其公共管理就從18世紀的地方寡頭精英控制走向19世紀的民主管理，再經過20世紀的職/專業主義到公民治理的搖擺平衡。[8]聯合國全球治理委員會發布的《我們的全球伙伴關系》（1995年）研究報告就指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”[9]4

根據全球治理委員會的意見，現代治理的基本特征包括四個方面：首先，治理不是一套固定規則和活動，而是一種持續的動態過程；其次，治理過程的基礎不是控制，而是協調、協商；再次，治理是多元主體的互動過程，既包括公共部門，也包括私人部門；最后，治理不是一套固定的制度，而是包括非正式制度的持續的互動。[9]5

在此基礎上，國內許多學者對治理現代化給出了自己的理解。有人把治理現代化理解為運用一定的權威對公共活動進行引導、調控和規范的一種平衡個人利益、增進公共利益的過程。[10]有人則把它理解為一種中國特色社會主義政治現代化，是繼工業、農業、國防、科學技術現代化之后的第五個現代化。[11]在此，我們把中國特色的國家治理現代化概括為五個方面。

第一，治理主體多元化。現代治理一定是多個主體之間的協商互動過程，除了政府組織，還包括企業組織、社會組織以及基層群眾組織等，這是區別于傳統國家統治的關鍵所在，從而達到社會共治的狀態。當然，在中國特色社會主義制度下，我國治理現代化的核心是堅持黨的集中統一領導，黨領導政府、企業和社會組織進行良性互動。

第二，治理權限的適度平衡。中共十九大報告提出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”加強各個領域的黨的建設和黨的領導，并不是說一切權力都由黨組織來掌握，而是各級黨組織要掌握各個領域的領導權，同時要學會適度授權和統籌協調，引導和協調各個市場主體和社會主體進行協同行動。只有這樣，才能保持社會生活既有秩序又充滿活力，達到適度平衡狀態。

第三，治理手段的綜合運用。現代化的趨勢之一就是各個領域的理性化，通過法治程序和行政程序進行規范化治理。然而，正如韋伯所說，如果沒有對理性化的科層組織的局限性認識，保護個人自由和民主，那么我們無法突破科層理性帶來的牢籠般鉗制，也無法讓形式理性服務于實質理性。因此，治理現代化需要在法治和德治之間達到某種平衡。正如中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所言，要“堅持依法治國和以德治國相結合”。同時要加強社會主義協商民主，利用協商民主來解決公共領域的利益矛盾關系，相對于多數票決制度更有助于集合民意，形成共識。

第四，治理倫理的混合運用。圍繞著現代治理的責任主體，韋伯區分了一般專業官員與政治官員的不同。他認為作為普通專業官員，主要是接受過專業訓練領取薪水的職業官僚，其行動倫理就是服從規則和上司的命令；而作為企業家和政治家的政治官員，其行動倫理則是為了他的事業負責，而不是僅僅完成崗位職責。前者是靠政治而生活的人，后者是為政治而生活的人。[3]744對于公共事務的治理，既需要一種獻身于公共事業的為政治而生活的人，也需要兢兢業業按照崗位職責要求做好本職工作的靠政治而生活的人。

第五，治理效果的良善之治。習近平總書記多次強調，良法是善治的前提，要以良法保障善治。而所謂善治，就是一切治理手段和活動都要圍繞著公共利益的最大化而進行，達到政府與社會協同管理的最佳狀態。[9]8-9善治是一種實質正義，一種強調實效的治理原則，能否在程序正義和實質正義之間達到一致狀態，西方社會為此存在一定的理論爭議。無論如何，大家都不滿意二者之間非此即彼的對立關系。為此，哈貝馬斯提出了交往（溝通）理性作為連接規范與事實之間的橋梁，強調通過日常生活領域的真誠、平等的主體之間的溝通協商來建立共識，作為治理公共事務的理性基礎。[12]這和我們追求的社會主義協商民主有異曲同工之妙。

2. 國家治理現代化對社區治理現代化內涵的規制

社區治理是國家進行社會治理的基本單元，所以社區治理現代化是國家治理現代化的堅實基礎。現代社區已經不是傳統的封閉村落共同體，而是一種開放的、流動的生活世界。因此，現代社區治理并不再是依靠地方宗族、宗教等傳統組織的自治，而是在民族國家引導下，通過社區內外的各種組織團體的共同治理。當然，中國社區治理的現代化很早就開始發生，從晚清開始，就試圖通過新政改革來打破明清時期的皇權和紳權的雙軌政治。[13]到了民國時期，國家政權向下延伸，進一步促進了鄉村社區治理融入民族國家治理的進程。新中國成立后，在黨的群眾路線指引下，農村社區實行了人民公社體制和村民自治制度，城市社區實行了街道 居委會體制和居民自治制度。把群眾組織起來，實行基層群眾自治制度，是中國特色社會主義民主政治制度的重要組成部分。結合國家治理現代化的內涵，我們可以把社區治理現代化的內涵概括為六個方面。

第一，共建共治共享的社區治理格局。中共十九大報告提出打造共建共治共享的社會治理格局，中共十九屆四中全會又將其上升為堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。社區是社會生活的基層空間，也是社會治理的基本單元，必須體現中共十九大報告和中共十九屆四中全會提出的共建共治共享的社會治理格局。人民當家作主是中國共產黨執政的核心理念，因此現代社區治理一定要讓社區居民參與到社區治理過程之中，發揮社區居民的主人翁精神。以人民為中心是中共十八屆五中全會提出的新發展觀，中共十九屆四中全會中再次強調以人民為中心的發展思想。因此必須加大社區基礎設施建設和社區公共服務，讓社區居民共享美好生活。

第二，“一核多元”的社區治理體系。伴隨著國家基層政權建設進程，基層社區已經是國家社會治理的基本單元，堅持黨的領導和政府主導，統籌協調基層群眾自治組織和社會力量多方參與、共同治理是現代社區治理體系的基本特征。

第三，“政社良性互動”的社區治理關系。中共中央、國務院頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》和中共十九屆四中全會《決定》，都提出要實現政府治理和社會調節、居民參與的良性互動關系，這是中國特色的政社關系模式。官民關系問題向來是社會治理中比較尖銳和突出的問題，為了實現社區的安居樂業、和諧有序、綠色文明、創新包容，就需要處理好政府與社會的關系，由相互矛盾和對立轉為相互合作、良性互動。

第四，“三治結合”的社區治理手段。社區治理現代化，除了城鄉社區群眾自治制度，強調民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，實現自我管理、自我教育和自我服務，還要結合傳統德治方式，把法治方式引入到城鄉社區治理之中，實現三治結合。德治是我國社區治理的傳統方式，其中既有家長專制的成分，也有善良、仁慈、禮讓、勤儉、克制的優秀成分，關鍵是要對優秀傳統文化進行創造性轉化、創新性發展，使其在現代社會發揮積極作用。法治是理性化、制度化、規范化、程序化現代治理方式，是在尊重個人獨立自由權利的基礎上，調節公共生活、協調公共利益、達成公共意見的治理手段。只有三治結合，才能實現社區治理手段的靈活多樣，實現有效治理的目標。

第五，“六位一體”的社區治理能力。中共中央、國務院頒布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》從六個方面規定了提升城鄉社區治理能力：增強居民參與能力；提供社區服務供給能力；強化社區文化引領能力；增強社區依法辦事能力；提升社區矛盾預防化解能力；增強社區信息化應用能力。[8]這六大能力既包括社區居民生活需求的滿足能力，也包括社區公共秩序的協調能力，同時也涵蓋了社區文化引領能力，以及治理方式上的居民參與、法治保障和科技支撐能力。

第六，人人有責、人人盡責、人人享有的社區治理共同體。現代社會打破了傳統社區的緊密團結的生活共同體狀態，走向了個體獨立自由基礎上的理性交往社會模式。但是，個體化狀態下的理性交往模式，并不能滿足人們高層次的心理需求。根據馬斯洛的需求層次理論，人們在滿足了低層次的生理需求和安全性需求之后，就會追求歸屬和愛的需求，進而追求自我價值實現的需求。自我價值的自我實現是對社會的貢獻，而不再是索取資源滿足需要。當代社群主義哲學也反復強調，主體性是建立在社會交往基礎上的互為主體性，只有通過參與到社區的共同生活世界，承認他者的尊嚴和價值，我們才能獲得自我的尊嚴和價值。[14]因此，回歸社區生活，參與社區公共事務，通過社區治理共同體獲得個體尊嚴和價值是現代人的必由之路。

三、社區治理現代化的特征——美好生活與治理良好的辯證關系

社區治理現代化的特征是社區治理現代化的外在表現，既表現在社區居民生活美好方面，也表現在社區環境、設施和服務體系方面，還表現在社區治理方式方面。目前關于社區治理現代化的特征、指標體系還缺乏系統的論述和總結，但是不乏一些相關的社區建設示范標準和評價體系資料。比如2001年民政部頒布的《全國社區建設示范城區基本標準》、2008年民政部頒布的《全國和諧社區建設示范單位指導標準（試行）》，以及北京、南京、廣州、成都、廈門、天津等城市頒布的地方性幸福社區、和諧社區、文明社區、美麗社區、美好社區等不同名稱的建設評價指標體系。有人在此基礎上做了一個系統的梳理，并與中共十九大報告提出的滿足人民美好生活相適應，提出了美好社區的評價指標體系，包括生活品質、社區秩序、社區參與度、社區歸屬感4個一級指標、56個三級指標體系。[15]這為我們建構社區治理現代化的特征指標體系提供了重要的借鑒意義。但是，作為社區治理現代化特征指標體系，我們需要聯系整個現代化進程對社區的影響與治理來詳解社區治理現代化的特征。

與整個現代化進程相關的是，社會學和人類學家們一般都對現代化進程對基層社區生活的影響持悲觀主義的看法。根據古典社會學家的看法，所謂現代化就是從傳統的依靠禮俗關系把大家團結起來的社區共同體轉向一種個體獨立自由的理性契約關系的社會生活。①因此，早期的社區研究都是帶著一種懷舊的浪漫情節來描繪傳統自然社區的緊密團結互助關系，以及對大都會基層社區生活的競爭無序進行描繪和譴責。[16]正如有學者回顧總結的，無論是芝加哥的舞女、芝加哥的中國洗衣工、還是北平的囚犯，20世紀初期的他/她們從鄉村社區來到大都會，都是城市里的陌生人和邊緣人，很難融入城市生活，要么是在社會地位不斷下降的生命歷程中走向社會的底層角落或者犯罪，要么是回到自己的家鄉尋求一種文化資源來抵抗城市生活的艱辛與苦難。[17]因此，社區治理主要就是針對城市化進程中基層社區生活的功能失調進行的一種人為干預。現代化早期的工業國家最早是通過民間慈善組織開展的睦鄰活動實現社區干預的。例如美國紐約慈善會社領袖之一簡 亞當斯（Jane Adams）不滿足于通過家庭訪問進行個案救助服務，學習借鑒英國倫敦的湯恩比會館，回到美國之后，在芝加哥開辦了一個胡爾會館，希望通過社區服務中心為本的睦鄰活動來幫助那些新移民學會城市生活技能處理人際關系，彌合移民社會中階級、宗教、民族和文化的巨大分歧。[18]40-41所以，社區治理現代化的特征首先就應該表現為社區生活功能是否良好，而社區生活功能的良好則是通過社區環境、基礎設施、公共服務等來實現的。當然為了促進社區的可持續發展，社區生活功能的改善并不能僅僅通過一種精英主導的治理模式來實現，而是要由一種精英控制的地方自治轉向一種民主的、混合了職業、專業和公民參與的綜合治理模式。[6]為此，我們提出了三層社區治理現代化特征的三類、三層指標體系。

第一，社區生活功能美好。著名美國社區學者華倫（Roland Warren）把社區功能分為5個方面：生產、分配、消費等經濟功能，社會化功能，社會控制功能，社會參與功能，相互支持功能。后來，有人在此基礎上加了2個功能：保衛功能和溝通功能。[18]121-124我們可以從這7個方面來衡量社區功能的完好程度。因為功能良好主要是通過社區居民需求反映的，所以我們可以從居民需求的角度來操作這7個二級指標體系。

（1） 生產、分配、消費等經濟功能：消費需求能否滿足？社區資源分配是否公平？家庭生計能否維持？

（2） 社會化功能：孩子是否參與過社區教育活動？孩子是否受到排斥或歧視？

（3） 社會控制功能：社區治安是否安全？鄰里關系是否和諧？是否認同社區規范？是否對社區有歸屬感？

（4） 社會參與功能：是否熟悉鄰居？是否參與社區活動？是否參與社區組織？是否提供志愿服務？

（5） 相互支持功能：是否獲得過鄰里幫助？是否提供過鄰里幫助？是否提供慈善捐贈？是否接受過救助？

（6） 保衛功能：是否參與過社區巡邏？是否參與過社區維權？

（7） 溝通功能：是否參與過社區論壇？是否參與過社區公共事務討論？是否發表過自己的看法？是否接納過他人的建議？

第二，社區環境、設施和服務完善。社區功能的美好，是要靠社區環境、設施和服務等結構系統來實現的。根據社會學中的系統功能理論，系統與功能之間是一種互為因果的關系，帕森斯比較強調系統結構，而盧曼比較強調功能的演化。在人類學中也分為從需求出發的馬林諾夫斯基的功能主義和從系統出發的拉德克里夫-布朗的功能主義。然而，從社區規劃與建設的角度，應該從人類需求出發來界定社區功能，然后來規劃社區環境、設施和服務等體系建設，去滿足需求，實現社區功能。基于上述社區功能，結合現代化的技術支撐，我們認為現代社區環境、設施和服務三個二級指標應做如下操作化分析。

（1）社區環境：分為社區綠化、社區道路、居住條件、空氣噪聲等方面。

（2）社區設施：分為供水、供電、供暖、供氣、排污、環衛、通訊、公交、衛生、治安、公園、文體、殘疾人出行等現代市政設施。

（3）社區服務：分為政府一站式行政管理服務（黨務、工商、稅務、民政、勞動、司法）、警務、基礎教育、醫療服務、文藝服務、科技服務、法律服務、應急服務、面向特定人群的社會福利服務（兒童服務、老人服務、殘疾人康復、婦女服務、矯治服務、移民服務、再就業服務、貧困救助、災害救助）、志愿公益服務、物業服務便民利民服務（生鮮市場、商店、餐飲）等各項服務。

第三，社區治理方式良善。社區治理現代化除了改善社區環境和設施、增強社區服務、滿足居民需求之外，還在于能否促進居民參與社區組織和社區公共事務管理，形成一種民主協商、德法兼備、多元共治的現代治理方式。為此，我們從三個方面對社區治理現代化的指標體系進行操作化分析。

（1）社區治理組織體系健全：分為社區黨組織、居民自治組織、居民互助組織、參與社區治理的社會組織等，形成一種以社區黨組織為核心、社區自治組織具體負責、居民互助組織積極參與、社會組織積極協助的多元共治體系。

（2）社區居民和不同主體參與社區治理渠道暢通、規范：中共十九屆五中全會提出，“暢通和規范市場主體、新社會階層、社會工作者和志愿者等參與社會治理的途徑”；社區治理要暢通和規范社會工作、社會組織、社區居民參與社區治理的途徑，定期召開居民代表大會、居民協商議事會，設置意見箱、公示板、社區論壇、社區網上平臺，隨時召開行為糾紛調解會議、及時化解矛盾糾紛，定期舉辦政策咨詢會議、人大代表、政協委員座談會等。

（3）社區治理手段“四化”：習近平總書記在2016年的全國社會治安綜合治理會議上提出了社會治理的“四化”——社會化、法治化、智能化、專業化，2017年該提法被寫入中共十九大報告。作為國家社會治理的基本單元，社區治理也要體現習近平總書記提出的“四化”要求。社會化的核心就是通過培養現代公民意識和新鄉賢等社區領袖，增強居民對社區的歸屬感和認同感，從而動員居民參與群眾自治；而法治化則是現代國家社會治理的普遍要求，應該體現在國家治理的各個領域；智能化是伴隨著高科技的發展，通過網格化管理和信息化系統，實現電子化監控和社會問題需求的及時響應，提高社區治理的效率；專業化也是現代社會治理的內在趨勢，無論是居民動員組織，還是社會協商意識活動，以及社區公共服務的策略管理等都需要專業化的社區工作者按照專業方法開展工作。

四、社區治理現代化的路徑——中央指導與地方試驗的協同演進

關于現代化的實現路徑問題，長期以來困擾著學術界。最初人們強調經濟增長優先，然后達致制度結構和治理體系的現代化；后來人們發現制度結構和治理體系不改革，經濟投資就會產生腐敗和低效率，于是提出治理優先，然后引導經濟增長。還有人覺得增長方式和治理模式取決于歷史文化，如果不改變歷史文化，只是從經濟增長和社會制度上努力都不會取得進展。[19]2-4同樣，社區治理現代化的路徑是個充滿爭議的話題，許多人覺得社區治理現代化取決于這個地區的經濟發展水平，發達地區的社區治理模式一定比落后地區的社區治理模式先進。但是，中共十九大報告提倡的社區治理的“楓橋經驗”發源于經濟并不發達的20世紀60年代；而近幾年流行開來的“四議兩公開”農村社區工作方法也起源于經濟并不怎么發達的河南鄧州。因此，我們很難說社區治理現代化是受經濟基礎決定的，只能說這兩者有一定的相互促進關系。至于兩者是否存在地方文化的依賴關系，也只能說文化確實對地區發展很重要，但很難說是歷史文化決定論。[20]

近年來，有人從學習能力和適應機制出發來分析中國改革開放取得的巨大成績。也就是說，中國改革開放取得歷史成績，主要是在原有體制基礎上，通過不斷地學習借鑒，調整各項制度，逐步適應現實條件，解決問題，探索出的一種漸進的改革道路。[21]甚至有人提出在中央指導下進行分層試驗探索政策工具，然后由中央進行推廣這一政策演進模式，不僅發生在改革開放時期，而且是在革命戰爭時期就已經開始采用，通過計劃經濟時期延續到今天的中國特有的政策演進模式。[22]無論是改革開放時期，還是計劃經濟時期，我國的公共政策演進過程都是在中國共產黨的集中統一領導下獲得地方試驗后經由國家推廣的政策演進模式。當然，也有人指出，中國在改革開放以后采取的政策演進模式與計劃經濟時期有所不同，改革開放時期是通過一種經濟發展與制度改革的共變演進機制，逐步實現了較好的發展績效和治理效果。[19]29-59基于政策學習和適應機制以及共變演進理論，我們認為，社區治理現代化的路徑也是一種中央指導下的地方分層試驗，然后上升為中央政策進行全國推廣的上下結合的演進模式。

（一） 中央指導下的地方分層試驗與全國推廣

無論是20世紀60年代的“楓橋經驗”，還是2005年之后的“四議兩公開”的農村工作法，以及2008年之后的“太倉模式”，無不是在中央指導下的地方試驗在先，然后經過中央領導批示納入中央文件，在全國推廣。眾所周知，“楓橋經驗”是20世紀60年代浙江省諸暨縣楓橋區楓橋、新橋7個公社開展社會主義教育試點工作的經驗。1963年10月楓橋區總結出“依靠群眾用說理斗爭來制服敵人”的工作經驗，引起公安部領導的重視，并向毛澤東作了匯報，毛澤東當即作了批示：“這就叫矛盾不上交、就地解決”。隨即，公安部和浙江省委對諸暨縣楓橋區的經驗進行了調查研究，1963年11月完成了《諸暨縣楓橋區社會主義教育運動中開展對敵斗爭的經驗》總結。同月，毛澤東批示“各地效仿，經過試點，推廣去做”。1964年1月，中共中央批轉了浙江省《諸暨縣楓橋區社會主義教育運動中開展對敵斗爭的經驗》報告，在全國推廣。[23]

“四議兩公開”農村兩委工作法最初也是為了解決農村兩委會的矛盾，2005年河南鄧州總結提出了這一工作模式。后來這一工作模式經過河南省委總結在全省推廣，2009年時任中共中央政治局常委、國家副主席的習近平到河南考察時，對“四議兩公開”工作法進行了肯定，做出了批示，要求加以完善，并在較大范圍推廣。2018年12月的《中國共產黨農村基層組織工作條例》就吸納了這一做法，提出：“村級重大事項決策事項‘四議兩公開，即村黨組織提議、村‘兩委會議商議、黨員大會審議、村民會議或者村民代表會議決議，決議公開、實施結果公開。”[24]從此，一項地方試點也納入中央文件，在全國推廣開來。

近幾年推廣的“太倉模式”也是在中共十七大報告中中央提出了“建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的機制”之后，2008年江蘇太倉市在中國社會科學院的專家指導下開始探索的政府行政管理向服務型政府方向改革經驗的總結。經過多年的探索，太倉市總結出一套政社互動的模式，并經歷了3個階段：從厘清基層政府與群眾自治組織權責邊界的“清單式管理”1.0時期，到引入社會治理理念、開展三社聯動的“引導式治理”2.0時期，再到建設“發展型”幸福社區，打造“共建共治共享的社會治理格局”的“能動式善治”3.0時期。②2012年6月，蘇州市委、市政府轉發了《關于在全市開展“政社互動”試點工作的指導意見》，在蘇州全面試行“政社互動”。太倉“政社互動”的社會管理創新不但引起了蘇州市委、市政府的重視，也引起了中央有關部門的重視。2012年12月7日，民政部和中國社科院政治學研究所在太倉專門召開了“政社互動”工作座談會，科學總結太倉“政社互動”工作成果，共同探索基層社會管理新模式、新途徑。[25]中共中央、國務院發布的《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》中明確提出要實現黨領導下的政府治理和社會調節、居民自治良性互動。中共十九大報告和十九屆四中全會決定也都明確提出要實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，作為社區治理體制的基本內容。中共十九大召開后，太倉市根據新時代的新要求，制定政社互動第三階段的發展目標——建立“協商能動”機制，建設“發展型”幸福社區，保障市鎮兩級綜合性社區服務中心面積不少于4 000和2 000平方米，配備專職社區干部不少于10人，全市登記、備案社會組織達到2 600個，鎮級社會組織孵化器全覆蓋，引進培育10名社會工作領軍人才、100名重點人才、1 000名專業人才，民辦社會工作機構達到100個，與高校建立大學生實習基地5個。③

通過上述三個例子，我們發現，中國社區治理現代化的路徑主要也是中央提出政策價值目標，指導地方各級政府進行政策工具的試驗創新，然后中央再組織專家進行總結、規范和推廣，最后納入中央正式文件法規，成為一項成熟定型的制度。

（二） 社區治理體制的上、下協同演進過程

我國從20世紀50年代建立的農村人民公社體制和城市街居體制，基本上是為了進行統一集中管理，服務于國家的集中命令性計劃經濟模式。但是從20世紀80年代開始，隨著知青返城和人口高峰到來，原來的計劃經濟模式下單位制解決就業和提供服務已經無法適應當時的社會壓力。以北京市為例，1977年北京市待業人口增加到5.2萬人，待業率上升到1.9%。這對于計劃經濟時期包分配的就業體制已經是空前的壓力。然而，當時國民經濟結構是偏重工業和機械制造業，難以吸收和接納新增勞動人口。同時，因為國家長期主導的經濟方針是“重生產、輕生活”，事關城市居民的日常生活的輕工業和服務業又缺乏供應。于是，1981年中共中央、國務院通過了《關于廣開門路、搞活經濟、解決城鎮就業問題的若干決定》，要求大力扶持城鎮集體經濟和個體經濟的發展，為城鎮居民就業開辟了廣闊的門路。以北京市為例，1979—1982年，全市待業人口安置情況中，主要以生產聯社、勞動服務公司等街道集體經濟組織安置就業為主。1982年通過街道集體經濟組織安置的待業人口占總數的45%，而全民所有制單位才占32%，預算內集體所有制安置比例為23%。[26]

在整個20世紀80年代，農村實行家庭聯產承包責任制，推行了村民自治制度，城市社區治理體制改革主要是動員社會力量投入到社會福利服務當中。民政部在1983年召開的第八次全國民政會議上提出了“社會福利社會辦”的基本思路。1987年，民政部在武漢召開試點會議，提倡利用蓬勃興起的社區經濟實體為社會福利提供資金，號召全國城市試點，通過街居組織舉辦社區服務。1989年在杭州召開會議，民政部進一步推廣交流試點經驗，推動社區服務工作。整個20世紀80年代，社區服務都是堅持福利屬性，集中在老人服務、殘疾人服務、精神康復、幼兒照顧等領域。只是面臨資金緊缺和福利擴張的矛盾，一些地方開始探求以經營性服務和有償服務來彌補福利服務的資金不足。[27]1993年民政部聯合其他部門發布了一個《關于加快發展社區服務業的意見》，明確了城市社區服務是第三產業，走產業化、法制化、規范化發展道路。[28]從此，城市社區服務日益轉向了經營性，偏離了福利屬性。盡管民政部意識到這個問題，在1995年頒布了《全國社區服務示范城區標準》，重新強調社區服務的福利性宗旨和堅持社會效益為主，[29]但是因為國家財政并不提供資金支持，而是依靠各個社區服務中心、社區服務站自己開展經營性項目，彌補福利性項目資金缺口，這就難免在工作中出現借福利之名行經營性活動之實的現象。2000年民政部頒布了《關于加快社會福利社會化的意見》，進一步導致福利供應主體和資金結構的多元化，具體而言，就是利用市場機制促進社會服務的多元化發展。[30]

到20世紀90年代后期，國企改革進入攻堅階段，下崗分流、減員增效是當時國企改革的主要手段，下崗失業職工無法通過市場再就業，都進入社區實行屬地化管理和救助，因此2000年11月國務院辦公廳轉發了民政部《關于在全國推進城市社區建設的意見》[31]，標志著我國城市社區管理體制進入新階段。這個文件明確提出了在加強社區黨組織和自治組織建設時，逐步建立專兼職結合的社區工作者隊伍，從此開創了政府街道辦事處公開招聘專職社區工作者的先河。各地政府都紛紛招聘專職社區工作者，然后派出到各個社區經過選舉，進入社區居委會，擔任職業化的居委會干部。居委會干部的專職化一定程度上滿足了社區工作者的權力追求和利益需要，實際上這是建國后街居體制下持久的街居空間動力。[32]

中共十八大前夕，中央提出要加強創新社會管理，十八屆三中全會提出加強和創新社會治理。中共十九大召開前夕，2017年6月中央中央、國務院聯合發布了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，這是社區治理體制的最高級別文件，是對改革開放社區治理經驗的總結和未來社區體制機制完善的規劃，相關規定也進入了十九大報告和十九屆四中全會決定。中共十九大報告提出要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。中共十九屆四中全會進一步提出要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。完善群眾參與基層社會治理的制度化渠道。健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和服務，發揮群團組織、社會組織作用，發揮行業協會商會自律功能，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。加快推進市域社會治理現代化。推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準化、精細化服務。這些論述標志著我國社會治理和基層社區治理體系基本成熟和定型。

總之，我國社區治理現代化的路徑是中國特色的政策學習和適應機制過程，是在中央指導下不斷通過地方各級政府的探索試驗，再經過中央有關部門肯定，然后在全國推廣的演進過程，最后上升為頂層設計，是中國共產黨的認識能力、執政能力不斷成熟和完善的過程。

Study on the Relationship between State Governance and Community Governance and Modernization of Their Coordinated Evolution

GUO Weihe

（School of Ethnology and Sociology， Min zu University of China， Beijing， 100081， China）

Abstract： In China， to modernize community governance is always part of state-governance modernization. Meanwhile， Community Governance Group with shared responsibility facilitates the modernization of state governance system and capability through its mobilization， organization and development. Embodied in the modernization of community governance are not only the integration of China in modernization but also the local features and innovation of Community Governance Group with shared responsibility. It is a core feature of community governance modernization with Chinese characteristics.

Key words： state governance； social governance； community governance； modernization of governance