行政事業單位內控建設現狀探討

付新作

摘 要：本文簡單論述了行政事業單位建立健全內部控制的必要性及其目前存在的問題和幾點建議。問題方面主要有：單位職工內控意識不強，人員素質整體偏低;內控建設機構不完全獨立;制度建設不完善或執行不力;缺乏有效的監督評價機制;崗位職責不明確或存在交叉。對策方面包括：增強內部控制意識，營造良好控制環境;建立健全內部控制制度;理順監督評價機制;完善責任追究機制。

關健詞：行政事業單位;內部控制;制度

一、內部控制概念

內控是在一定的環境下，單位為了提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法。按照發展歷程，內部控制又可分為財務控制（會計控制）和管理控制，管理控制是個系統性的概念，通俗的講，單位為了保障運行或運營所采取的一切管理手段和方式方法都可稱為管理控制。隨著社會的發展進步，管理控制的概念和工具囊括范圍也在不斷的延伸擴大，包括現如今發展比較火的大數據控制、信息控制等。

二、加強單位內控建設的必要性

大環境分析：相比于企業單位，尤其是大型的上市公司，行政事業單位內部控制概念提出的時間較晚，由于受到資金來源方式不同以及單位性質和服務方式不同等各種因素的影響，行政事業單位內控工作一直沒有得到各級各部門的重視，遲遲沒有提上議程，單位所謂的內部控制職能主要是通過會計控制來完成，而且由于受到會計核算方法等原因的影響，會計控制也沒有得到一定程度的規范，會計核算不細致、不嚴謹，預算工作流于形式，單位運營效率低下，領導干部出現了盲目攀比、不作為、鋪張浪費等現象。

單位層面分析：以我局為例，局屬5個事業單位（其中3個獨立核算單位），在編和非編在職人數400余人，是一個業務涉獵面廣，人員結構復雜的大系統局。加強人員管理，完善制度建設，改變管理方式，逐步實現城市管理由粗放式向精細化轉變，一直以來就是我局各屆領導班子努力的方向之一。自2010年單位改制成立以來，雖然在建章立制、改進管理方式方法、加強人員管理等方面不斷完善，但個別部門和單位依舊存在管理方式方法粗放、辦事效率低下、執行力不高等問題，所以積極響應各級關于加強單位內控建設的要求，從制度和執行力等方面進一步完善和提高內控建設水平在當前新形勢下尤顯重要。

三、我局目前內控建設基本情況、取得的經驗

2016年5月，根據煙芝財會〔2016〕4號文精神，我局開始全面部署完善內部控制建設工作。2017年1月，結合篩查出的風險點和應對措施，由財審科牽頭匯編《內控制度匯編》。全冊共包含內控制度25項，其中新擬定制度6個，重新修訂制度17個，新制度在賬務處理、資產購置報廢處置等崗位環節明確界定不相容崗位職責應進行有效分離，對合同簽訂變更執行、政府采購招投標程序以及預算編報、三重一大決策流程進行了更合理的界定，簡化了流程，提高了效率。2019年10月，在前期《內控制度匯編》實際運行基礎上，結合兩年來各種審計、巡察反饋意見建議，由財審科牽頭對2017版內控制度進行了重新修訂，其中，廢止制度1個，重新修訂制度10個，新建制度2個，使我局的內控制度建設更具實效性和可操作性。內控制度系統執行以來，由于領導重視且各部門科室執行有力，全局干部職工精神面貌煥然一新，不僅作風建設得到加強，以往粗放式的管理模式也在逐漸好轉。

四、內控建設過程中存在的難點及原因分析

（一）單位職工內控意識不強，人員素質整體偏低

由于歷史等原因，部分行政事業單位人員整體素質不高，高端專業技術人才和管理型人才不足。以我局為例，我局機構龐大，人員復雜，三個獨立核算局屬（參公）事業單位均是前幾年從市里下放而來，人員整體素質不高，管理方式方法粗放，管理效率低下;人員普遍缺少內控意識或內控意識薄弱，個別部門依舊存在著靠習慣管理，不愿做出改變，缺少改變的意志。

（二）內控建設機構不完全獨立

內控建設是一項長期、動態且需要各個部門密切配合聯動的工作。由于受到政策、業務工作或上級要求的不同影響，內控建設需要實時變動更新;一些程序性的事項，如風險評估，是需要根據各種內外部環境、因素的變化而不時開展;一個嚴謹、高效的內控建設過程會牽涉內控建設人員太多精力，而現狀是，由于受到人員、機構編制的影響，現在大多行政事業單位內控辦是由辦公室或財務科人員兼任，機構與辦公室或財務科合并，機構缺乏獨立性。同時，人員精力有限，不能全身心投入到內控建設上來，以上各種因素都或多或少會對單位的內控建設工作造成一定負面影響。

（三）制度建設不完善或執行不力

一是制度建設缺乏系統性。不少單位內控制度僅包含了一般規章制度，未全面系統地整理匯編，比較凌亂。有的單位，雖然出臺了各項內控制度，但缺乏后續優化機制，不少內控制度出臺后就“一勞永逸”，沒有根據相關政策、規章制度的變化及時更新，造成出臺后的內控制度不能滿足現實需要;二是制度執行不力。制度制定流于表面、形式，脫離實際工作，執行中不易操作。有的是人為主觀因素，對制度不執行或選擇性執行，破壞了制度的嚴肅性，如對“三重一大”事項，個別單位沒有履行相應集體決策程序，而是由領導拍板決定，導致決策程序錯誤;有的單位是決策過程缺少會議記錄或者雖有記錄但內容過于簡單，制度要求的討論過程、表決情況等未能完整反映，責任不清晰，一旦出現問題，領導責任難以有效認定;三是有的領導決策習慣于“一支筆”、“一言堂”，久之形成內控弱化情況。

（四）缺乏有效的監督評價機制

一是缺乏獨立的監督評價機構，由于受到人員及編制不足的影響，內部監督大多是由本單位其他部門或科室人員兼職完成，人員精力有限，效率不高;二是監督評價缺少可依據的量化指標，評價主觀因素占比較大，評價指標設計不夠科學。如有的單位內控評價指標僅僅設定為好、較好、合格和不合格四檔，比較簡單，另外，至于什么情況可分別歸類這四檔，主要靠的是主觀因素，評價缺少相關數據支撐或數據支撐不夠，造成考核結果不科學。

（五）崗位職責不明確或存在交叉

一是部分單位沒有準確定崗，部分事項存在遺漏、責任推諉現象;二是分工不合理，由于受到人員有限、素質不均等方面影響，部分不相容業務由同一人辦理，如有些單位材料員兼任保管員，集采購申請、采購、入庫、出庫職能于一人，極易發生違規現象;三是崗位能力不足，部分崗位人員素質不高，滿足不了崗位需要。如部分行政事業單位會計核算采取報賬員報賬制度，會計核算工作主要由財政部門的會計核算中心完成，體制下放理順后，原先單位的報賬員轉身變成了單位的專職會計，專業能力尚有短缺，不能完全滿足崗位需要。

五、四點建議

（一） 增強內部控制意識，營造良好控制環境

由于行政事業單位內控建設起步較晚，相對于正規大型的企業單位，行政事業單位整體內控意識較薄弱，人員思想重視程度普遍不夠，尤其是單位主要領導、業務骨干，認為搞內控建設是浪費時間、浪費精力，不如搞好業務來得實在，內控建設進展緩慢。若想改變這種現狀，首先領導要重視，級別越高效果越好，以上帶下，以點帶面，層層聯動，如果只靠幾個內控人員整天的做做表，填填數，內控建設永遠也搞不好。另外，通過多種途徑，對內控建設進行培訓、宣傳，讓不同層次的人員逐漸了解內控、接受內控、從而積極參與內控，最終使一個單位形成全員參與搞內控的局面，這個單位的內控建設才能從根本上有改觀。對于我局來說，由于機構龐大，人員復雜，人員素質整體不高等情況，除了按照內控建設相關要求，做好規定動作外，還需要單位多宣傳內控建設政策、多激勵相關內控建設先進人員，讓所有的職工能夠切實體會到內控建設所帶來的不同，能看到實效，從而愿意接受，從而參與到單位的內控建設中去。

（二）建立健全內部控制制度

行政事業單位的內部控制是一個有機統一的系統，其中制度是根基，制度的制定必須保證科學性、可操作性和全面覆蓋性，所有的職責范圍和業務處理流程節點都應該有相應的制度進行約束規范，而且各項制度都應該有一套優化機制，定期更新，以保證制度的適應性和有效性。同時，這也需要單位設立專門的內控部門和專職人員，以便有足夠的精力和時間去牽頭內控建設，當然這項工作也需要多部門的溝通和協調以及上級部門的大力支持，在機構和人員編制上給予支持。

（三）理順監督評價機制，全方位、立體式開展監督評價工作

建議設立獨立的內部監督評價機構并積極開展相關培訓工作;多交流，多學習，結合單位實際對監督評價指標進行再梳理、再制定，增加可量化指標的占比，必要時可邀請專家對相關工作或指標進行論證，務求科學性和可操作性;制定相關激勵或懲戒制度，提高內控監督評價全流程人員參與的積極性，形成全員參與內控建設和全員參與內控評價的積極氛圍;加強與監察、財政、審計等外部監管部門的有效溝通，通過信息共享和動態監管，提請監督部門對行政單位內部控制的建設進行業務上的指導和監督考評。

（四）完善責任追究機制

建議制定針對性的崗位說明書，明確每個人在內控實施環節中的責任，并通過懲戒措施和考評機制促使他們擔負起各自的責任;嚴格執行有責必究的"買單制"，出了問題要追本溯源，逐步扭轉以往個別部門那種干好干壞一個樣，干與不干一個樣的狀況。例如，單位的重大決策事項發生問題，按照“三重一大”相關規定，需查看相關會議紀要，按照領導班子分別的表態情況確定人員責任;完善部門績效評估指標體系，量化行政效率和效果，客觀地對履行法定職責、完成工作目標、使用財政資金、依法行政以及工作效率等方面情況進行綜合考評。

六、結束語

單位內部控制建設工作是一項長期、復雜的工程。行政事業單位的情況千差萬別，若要建立一套科學的，符合各自單位實際的內控制度，不是一朝一夕的事，必須按部就班，踏踏實實走好每一步，不能一個標準，一個口徑。各個單位要在各自實際情況的前提下，摸索出一套適合自己的且行之有效的內控建設之路。

參考文獻：

[1]行政事業單位內部控制規范（試行）.財會.（2012）21號.

[2]財政部關于全面推進行政事業單位內部建設的指導意見.財會，（2015）24號.