英國PPP模式的變遷及其對中國的鏡鑒

趙雅麗

摘 要：英國于20世紀90年代率先開始發展并應用PPP模式。20世紀90年代以來，英國政府開始大力推進私人融資計劃（PFI），成為英國最典型的PPP模式。英國的PPP在實施中也暴露出自己的不足。主要表現為：PPP決策信息體系建設的滯后;PPP決策分析方法的適用性與全面性問題。通過綜合分析英國PPP的項目背景及其歷史沿革，最后為更好發展我國PPP模式提供借鑒和參考。

關鍵詞：英國;PPP;PFI;經驗

中圖分類號：F74???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.33.013

PPP（Public–private partnership）是指政府和私人部門之間就公共產品的提供而建立的風險共擔的長期伙伴關系。換而言之，它涉及政府和企業共同努力來完成一個項目或者向民眾提供服務。PPP模式的衍生和發展，是20世紀后期新的公共管理和全球化壓力的產物。雖然PPP模式的準確定義尚未明確，該術語可以涵蓋數百種不同類型的長期合同，并具有廣泛的風險分配，資金安排和透明度要求。PPP的發展，作為一種概念和實踐，是20世紀后期新的公共管理和全球化壓力的產物。盡管學界尚未對該定義達成正式共識，但該術語已由主要實體定義。1992年，英國最早在工程建設中應用PPP模式。英國政府與私人公司合作改善鐵路系統、公路、監獄學校或者醫院等公共服務設施。目前，英國已經形成了較為成熟的PPP模式管理制度。系統探究英國PPP的發展模式，對于我國PPP發展及創新一定的啟發。本文通過梳理英國PPP的歷史沿革、演變軌跡、現實價值，歸納提煉英國PPP的主要特點，并指出問題所在，希冀對我國PPP的發展有所助益。

1 PPP模式的歷史緣起

1.1 第一階段：PPP政策和項目準備試點階段

1972年港英政府以BOT建設了紅磡隧道，開創了以私人資本開發公共項目的先河。在該政策試行初期，該項目的決策問題是港英政府需要面對的核心問題。針對該問題，萊利法則應運而生。英國財政部對該原則的實質總結如下：“提供投資資金的決定應在與私營部門借款人公平競爭的條件下做出;與公共部門其他部門的任何聯系、政府擔保或承諾、壟斷權力，都不應導致投資者的計劃比私營部門項目的安全程度明顯更高，以及此類項目應在提高效率和收益方面與金融市場籌集風險資本的成本相稱的額外投資中獲益。”

1.2 第二階段：私人融資計劃正式推行階段

1992年，由英國首相同時也是保守黨黨魁的約翰·梅杰領導的保守黨政府在英國首次實施了PFI（Private finance initiative）私人主動融資模式。它是在歐盟各國簽訂《馬斯特里赫特條約》的背景下提出的，該條約為歐洲聯盟經濟暨貨幣聯盟（EMU）的產生創造了條件。要想加入EMU，各歐盟成員國必須將公共債務保持在一定門檻之下，而PFI模式剛好迎合了這一需求。

在英國PPP模式的發展大致經歷了PFI和PF2兩個階段，PFI和PF2是英國典型的PPP運作方式。上述模式的引入，雖然在一定程度上吸引了來自私營部門的資金，但是風險、矛盾也相伴而生。

2 英國PPP的影響力

2003年7月英國財政部（HM Treasury）的一項研究顯示，樣本中唯一超出預算的交易是那些公共部門在決定想要什么以及想從誰那里得到什么之后改變主意的交易。

英國國家審計署（National Audit Office）2009年的一份報告發現，2003年至2008年期間，PFI建設項目有69%按時交付，65%按合同價格交付。然而，國家審計署2011年的一份報告更為關鍵，該報告發現，使用私人融資基礎設施“相對于政府以自己的名義借款而言，增加了公共投資的融資成本”，而且“私人融資基礎設施的融資價格明顯更高。”《經濟學人》的一篇文章報道說：讓私營部門建造和管理監獄帶來了實實在在的好處。一個體現在速度上：私人監獄的建造時間只有兩年，而不是政府建造時的七年。運營成本也更低，主要是因為員工的工資比公共部門低四分之一，而且獲得的福利更少。

有專家認為：很多公共基礎設施項目的規格受到了扭曲，承包商的盈利的能力得以提升。另外有分析人士指出：“一些PFI項目被草率地指定和執行。”2005年，一份政府報告譴責西克羅夫特醫院由私人融資基礎設施項目資助的新聞中心危及300名病人和工作人員的生命。新聞中心是為終身學習有困難的人和精神病患者服務的。該報告稱，醫院耗資4700萬英鎊，但“在文件、設計、施工、運營和管理這五個關鍵領域的每一個方面”都存在不足。此外，床墊和椅子使用低于標準的阻燃材料。病人被允許在不易被發現的房間里吸煙。消防安全手冊被描述為“非常差”，消防安全程序包括一個標有“由信托機構提供”的便簽。該報告的結論是，“消防安全法規的每一部分”都被違反了。

倫敦大學學院2009年的一項研究表明了1995年以來建造的醫院的數據，支持私營部門提供商更有能力提供優質服務的觀點：研究表明，在PFI下運營的醫院比同齡的傳統資助醫院擁有更好的患者環境評級。根據國民健康服務系統收集的數據，私立醫院的清潔度得分也高于同齡的非私立醫院。

私人融資基礎設施項目的風險支持者聲稱，由于私人融資基礎設施項目，風險成功地從公共部門轉移到私營部門，私營部門在風險管理方面更好。作為成功轉移風險的一個例子，他們引用了國家物理實驗室的案例。這筆交易最終導致了建筑承包商激光公司（塞科和約翰·萊恩的合資企業）的倒閉，當時最終建成的復雜科學實驗室的成本遠遠高于預期。

3 英國PPP對中國的鏡鑒

一是英國PPP模式于我國有一些可以借鑒的經驗。針對PPP項目英國并沒有進行專項立法，但是英國有比較完善的法律體系和嚴密的立法、司法程序，PPP各環節基本能做到以法有據，這些皆為PPP模式的平穩運行鋪平了道路。