疫情下健康碼政策非漸進擴散模式分析

葛姿涵

摘 要：在新冠疫情的防控中，健康碼在短短42天內(nèi)就實現(xiàn)了在中國31個省級行政區(qū)的政策采納，表現(xiàn)出了非漸進式政策擴散的特征。本文以健康碼的省際擴散為例，在對國內(nèi)外政策擴散模式的研究進行回顧與對非漸進式政策擴散的理論基礎進行分析后，從過程和特點兩個角度分析健康碼的非漸進擴散模式。在擴散過程的分析，主要從時間角度分析得出R型擴散曲線，從空間角度分析得出政策擴散的相關影響因素。對模式特征的分析得出，其具有爆發(fā)性、跳躍性和靈活性、內(nèi)容趨同性、受中國特色政治制度影響等特征。本次研究對一種非常規(guī)性的政策擴散模式進行了簡要分析，是對目前政策擴散研究的一種補充。

關鍵詞：健康碼;非漸進擴散模式;疫情

中圖分類號：F27???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.32.023

0 引言

政策擴散能有效地縮減政策創(chuàng)新所面臨的風險與不確性，政策在政府之間的交流與傳播已經(jīng)成為提升政府創(chuàng)新能力和治理效能的一個重要的方式。大多數(shù)的研究在漸進主義的影響下認為政策擴散需要經(jīng)歷一個漫長的、漸進式的、符合正態(tài)性的過程，但目前已經(jīng)有研究發(fā)現(xiàn)很多政策擴散的過程是十分迅速和劇烈的，體現(xiàn)出一種非漸進性的特點。那么，應該從怎樣的角度描述這種非漸進式政策擴散的模式？以及這種非漸進式政策擴散模式的特征是怎樣的？健康碼在短短42天內(nèi)就實現(xiàn)了在全國31個省級行政區(qū)的擴散，具有高度的代表性和典型性，因此本文以健康碼的省際非漸進式政策擴散為例，借助大量的文獻和數(shù)據(jù)，對健康碼特殊的非漸進式擴散模式進行分析。

1 國內(nèi)外政策擴散模式研究回顧

近幾十年來，政策擴散理論得到了不斷的豐富和發(fā)展，是公共政策學界的前沿課題。政策創(chuàng)新是政策擴散的一個重要的基礎，目前人們主要沿用沃克對政策創(chuàng)新的定義，強調政策創(chuàng)新的“新”是指一個計劃或政策對采用它的國家來說是新的。而政策擴散則通常被定義為“一項新政策通過一段時間，經(jīng)由一定的渠道，在一個社會系統(tǒng)的成員之間交流和傳播的過程”。在政策擴散的研究中，很多學者都試圖對政策擴散過程和特征進行模型化的描述，并得到了豐富的成果。

受到漸進主義和有限理性的影響，有關政策擴散的研究普遍認為政策擴散遵循著“初期緩慢增長-中期平穩(wěn)提升-后期漸緩趨平”的過程，整個擴散過程是比較漫長的，而且擴散過程符合S型曲線的特點，符合正態(tài)性特征。在此基礎上，國外一些學者總結出了全國互動模式、區(qū)域傳播模式、領導-跟進模式和垂直影響模式等各種具體的模式。

然而，S型曲線近乎公理性的存在并不意味著政策擴散過程必然是一種漸進過程。布什伊（Boushey）最早總結出了陡峭S型、R型和階梯型三種非漸進式的擴散曲線形態(tài)，并使用“政策爆發(fā)”來描述極其快速的政策擴散過程，是非漸進式政策擴散研究的起點。在中國，楊志、魏姝最早對非漸進式擴散模式及其生成機制進行了分析，并得出了“中央政府的壓力控制機制”和“地方政府的社會化采納機制”兩種生成機制，但其缺少對非漸進式政策擴散模式影響因素的分析，不夠全面。而王法碩、張恒朋運用事件史分析方法和實證分析法對非漸進式政策擴散的影響機制作出詳細分析，對楊志、魏姝的研究做出了補充。同時，國內(nèi)許多學者依據(jù)我國的政治制度特點做出了歸納，其中王浦劬、賴先進聚焦于我國的層級體系和府際關系，充分考慮層級級別和發(fā)展程度等多方面因素，歸納出了中國政策擴散的多種模式。

除此之外，在擴散模式的研究中，擴散特征和擴散機制的研究也是一個重要的議題，在擴散機制的研究中，學習、模仿、社會化、競爭、壓力和強制等機制得到了國內(nèi)外學者的認可;而對擴散特征的研究則主要運用路徑、時間和空間三個研究維度。

2 非漸進式政策擴散的理論基礎——間斷-均衡理論

1990年，鮑姆加特納和瓊斯提出“間斷-均衡理論”，試圖解決政策過程中的穩(wěn)定與變遷問題。公共政策的間斷-均衡理論認為，有限的注意力和注意力轉移是導致政策穩(wěn)定和政策突變的基本原因，長期穩(wěn)定的漸進政策過程常常被由注意力驅動的非漸進政策變遷打斷，因此政策擴散過程應該運用注意力驅動下的壓力機制導致的漸進政策調試和非漸進政策爆發(fā)來共同解釋。其中，反饋機制和外部壓力機制能夠對爆發(fā)式政策擴散的形成機制做出合理的解釋。

正反饋機制和負反饋機制是間斷-均衡理論的一個重要部分，是解釋穩(wěn)定與變遷的重要機制，正反饋對應著政策穩(wěn)定，起到對穩(wěn)定的強化作用;而負反饋則對應政策變遷，起到對變遷的強化作用。非漸進式的政策擴散源自正反饋效應帶來的決策注意力在全國決策系統(tǒng)的驟然聚合，在正反饋機制作用下，政策行動者通過操縱政策形象和尋找議定場所等行為促使政策議題在決策單元之間快速擴張，稀缺的政府注意力就會突然在某一政策領域聚合，成為觸發(fā)非漸進式政策擴散的“機會之窗”。

同時，政策擴散過程中所受到的各種外部壓力也會產(chǎn)生很大的影響。外部環(huán)境的劇烈變化一般會引起政府決策注意力的快速轉移與聚集，而這種注意力的爆發(fā)式聚集為爆發(fā)式擴散提供了先決條件。

3 時空維度下的健康碼非漸進擴散過程的總體圖景

3.1 時間維度：健康碼的省際擴散曲線

在巨大的疫情防控壓力下，2020年2月11日杭州市率先上線健康碼，并迅速推行到全省。隨后福建、四川、上海等地也積極跟進推出健康碼，截至同年3月23日西藏啟用健康碼，全國共有31個省級行政單位正式采納了健康碼，實現(xiàn)了其省際擴散。

本文以31個省級行政單位為研究單位，借助相關政策文獻進行分析，將某一個省級行政區(qū)全面上線統(tǒng)一的健康碼這一事件作為該省上線健康碼的標志。以時間為橫軸，以采納主體數(shù)量和累計采納率為縱軸，得到圖1健康碼政策擴散曲線。由圖1可知，健康碼的省際擴散過程體現(xiàn)著短時間內(nèi)快速擴散的非漸進性特征，擴散曲線為R形曲線，符合政策爆發(fā)的基本特征。