“放管服”改革背景下基層政府職能轉型研究

魏征宇

摘 要：目前，在我國“放管服”改革背景之下，基層政府面臨職權履行不到位、權責劃分不清楚、服務體制建設滯后等問題，由此深入，探討了背后基層政府服務觀念不強、治理能力不足、行政權力有限等原因，于是作出了更新公共管理理念、提高公務員隊伍素質建設、構建和諧行政環境的建議。

關鍵詞：“放管服”改革;基層治理;政府職能

中圖分類號：D9???? 文獻標識碼：A????? doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.32.049

在“放管服”改革背景下，基層政府職能的轉型研究不僅具有現實意義而且還具有歷史意義，即可以提高行政效率，也可以降低行政成本。改變現有的行政模式是加速服務型政府建設的必經之路。

1 “放管服”改革背景下基層政府面臨的新形勢

1.1 面對“放”，基層政府職權履行不到位

面對以往的諸多事實，不難得出改革是需要上下配合、聯動。權力下放必然會對應權力承接，基層政府作為簡政放權的落腳點，需要來完成上級政府的諸多任務，但面對一些復雜的問題，可能自身實力不足，從而無法滿足多樣化的公眾需求，在供需關系上產生矛盾，使得一些群眾產生或多或少的不滿情緒，長此以往可能導致群眾對于基層政府行政能力的不信任。職能履行沒有達到應有的目標，而且實現的過程十分困難，使得基層治理水平的提升受到很大的阻礙。

1.2 面對“管”，基層政府權責劃分不清晰

隨著社會經濟結構的變遷與發展，鄉鎮面臨居住人口增多、基礎設施不健全、公共服務不到位、電子政務發展滯后等諸多困境。一個良好有序的治理方法的產生成了目前基層政府最大難題。第一，在基層社會治理職權劃分中存在較大的混亂性，從而導致在基層社會治理中出現遇到事情無人管理的局面。第二，基層政府對人才引入機制的不完善，使得農村社會治理人才不足，鄉鎮干部中依舊存在部分能力與職位不匹配的現象，從而導致鄉鎮治理能力較低。第三，農村的村委會與鄉鎮政府之間的權責不清也是一個很棘手的問題，并直接導致農村社會治理效率低下。在這樣的背景下，基層政府職能的發揮受到了極大的制約，權力的運行和職責的擔當不匹配。

1.3 面對“服”，基層政府服務體制建設滯后

基層政府難以適應從管理到監管、服務的轉變，政府職能定位不準，在經濟工作領導中總是用制定指標和突擊檢查等方式，背離市場法則和經濟規律，從而束縛住自己的手腳，難以達到要求。目前基層政府依舊關注經濟發展以及衍生出的數據報表，而非是真正的民生問題，以單一的數據來衡量人民生活的好壞，很少做到真正關心發展所需、公民所求。這就出現了一種病態的現象——服務止于口，所以就出現了雖然組建公共服務中心，但落實服務的卻很少，導致職能的喪失或者在服務群眾的過程中以一種高高在上的態度不能把服務用到關鍵之處，最終買單的依舊是群眾，久而久之更是對政府威信的褻瀆。

2 “放管服”改革背景下基層政府困境原因分析

2.1 基層政府服務型觀念不強

新中國成立以后計劃經濟體制長期深入人心，基層行政人員的管理思維受到計劃經濟體制的束縛，使得基層行政人員在行為上或多或少有些限制，吝嗇提供服務，不能將自己的工作內容最大化的表現。另外，“官本位”的傳統觀念依然存在，基層政府人員不能以人民為主，對公眾渴望的需求視而不見，不作為，固守陳舊落后的行政管理理念，輕視服務與民生，從而在思想和行動這兩方面上都大大制約了基層政府職能的轉變。事實上，很多基層政府在施政過程中，服務理念欠缺，不能把為人民服務的宗旨放在首位，在很多事情上草草了事，最終導致行政工作的公共性和服務型得不到充分體現，這是行政職能的重大缺失。

在日常的行政工作中，行政職能的錯位和越位是典型性問題，就拿本文所重點研究的基層政府的行政職能來看，錯位和越位主要表現在與上級政府各部門與上級直管部門之間。例如，在本地區涉及經濟發展的投資項目，基層政府就錯位較多，本該非政府組織能夠完成的職能，政府因為各種原因插手其中;最為突出的越位表現當屬人事方面，上級政府在這點上就有很大的越位表現，使得基層政府不能發揮他們的權力，任命符合當地發展需要的人才，而一味地以統一標準來下達人事指令。在基層部門之間也是如此，所以導致職能重疊時有發生，使得各部門之間在處理問題時相互推諉，大大降低了行政效率。

2.2 基層政府行政權力有限

新中國成立初期，生產和經濟發展被國家迅速提上日程，并為此訂立了諸多的目標。為此，國家先后建立了統購統銷制度、戶籍管理制度、人民公社制度，并不斷將資源傾向城市發展建設，長此以往形成了城鄉二元體制。在這樣的背景下，我國基層政府自成立伊始，行政權力就處于弱勢，導致了基層政府在治理過程中常常面臨職能無法完全發揮的窘境，久而久之便產生了基層政府行政能力下降的不好局面。

2.3 基層政府治理能力不強

基層政府治理能力不強體現在三個方面：

（1）基層干部認識不足。基層政府在職能轉變任務中存有畏難情緒，不能給予基層干部明確的領導與指導作用，導致基層干部對治理工作重點認識不足，不能夠對癥下藥，從根本上解決問題。在鄉鎮、村干部一級中，面對實際工作的復雜冗繁，往往存在無從下手的情況。這使得基層干部在工作中出現應付思想，一旦這種思想長久存在于日常工作當中，這將讓工作效率大大降低，更是限制了基層干部的積極性和開拓創新能力。

（2）行政體制改革不健全。基層政府行政管理體制建設處在滯后的地位，體制改革不健全。在如今社會經濟高速發展，從而促使經濟體制不斷深入改革，政府機構改革也應該一并推進，這樣才能做到和諧統一，促進社會的發展。政府機構改革的內容主要是改變傳統的行政管理方式，提高政府的行政能力，使其能夠適應現代化建設的需求。但由于治理資源的匱乏和體制建設的滯后，使得基層政府無法提升自身治理能力。