困境兒童分類保障政策執行效能研究*——基于社會組織福利提供的視角

一、問題的提出

改革開放以來，伴隨著城市化、社會流動及社會風險的增加，我國經歷著前所未有的轉型。在社會轉型與社會變遷過程中，兒童的生存和發展呈現出多樣化態勢，他們面臨著不平等、流動性與脆弱性引致的困境。①社會結構的變遷，特別是家庭結構的變化，使兒童福利問題增多。留守兒童、流動兒童、貧困兒童等各類困境兒童權益受侵害事件不斷見諸報端，他們的福利需要及權益保障不僅成為政府、社會和學界關注的焦點，也成為社會福利的重要議題。傳統補缺型兒童福利囿于保障主體、保障對象和保障內容的單一性，無法滿足新時代背景下困境兒童多元化、專業化以及社會化的福利需求，亟須做出調整和改革。2012年，全國民政會議提出發展適度普惠型社會福利事業，探索困境兒童分類保障機制，健全兒童福利制度。②2013年，黨的十八屆三中全會提出健全困境兒童分類保障制度。③為了持續推動對困境兒童的福利供給以保護其權益，民政部先后于2013年、2014年開展了適度普惠型兒童福利制度建設試點工作，明確以困境兒童為重點保障對象。困境兒童的福利提供進一步細化。④2016年，國務院發布了《關于加強困境兒童保障工作的意見》，各地開始將之前條塊分割的困境兒童保障政策進行優化組合。然而，實踐表明，困境兒童分類保障政策執行在責任主體、保障政策、社會參與機制等方面仍有不足，政策成效有待提高⑤，這說明宏觀政策的構想及政策目標的實現依賴健全的福利提供機制和有效治理機制。因此，如何解決困境兒童分類保障政策執行中的“最后一公里”問題成為基層福利治理的重點。

興起于20世紀80—90年代的福利治理，對政府范式和市場范式進行了重構。福利治理比較關注變化中的福利定義、變化中的供給制度和福利提供過程三個議題。⑥在兒童福利提供上，受福利治理倡導的整合福利主體系統論的影響，許多研究者將研究重點放在困境兒童福利提供體系的建構上。以困境兒童需要為本，創建政府、社區、市場和民間社會多元主體共擔的救助服務體系⑦，以明確各方主體責任為原則，形成以家庭為基礎、社區組織為依托、兒童福利組織為補充的多元福利供給體系⑧，是研究者對困境兒童服務提供體系的設想。也有研究者認為，多元供給體系的重點是形成資源整合的引導機制，要從政府單一的服務傳遞向政府、非政府組織、專業福利機構多方的服務傳遞轉型。⑨同時，實證研究也表明，民間非政府組織在政府、社區、官方社會組織、家庭構成的協作供給體系中僅扮演著服務傳輸者和福利生產者的角色，統一的兒童福利行政協調體系的匱乏是阻礙福利資源順利達至服務對象手中的重要因素。⑩

通過文獻梳理可以發現，困境兒童政策執行中社會組織參與服務提供已引起學者們的關注，但這些研究大多停留在宏觀層面的論述上，且缺少實證研究支撐，并沒有將困境兒童分類保障政策執行與基層福利治理關聯起來。但從社會組織參與福利提供的角度來看，困境兒童分類保障政策的落實說到底還是由社會組織與街道社區或者鄉村兩級組織具體對接，基層組織的執行力和運作邏輯將會直接影響社會組織在困境兒童分類保障政策執行中的表現。因此，本文在已有研究和對民政部“適度普惠兒童福利制度”5個試點地區福利實踐深入調研的基礎上，試圖從社會組織福利提供的視角出發，基于社會政策過程建立分析框架，對困境兒童分類保障政策執行的效能與基層福利治理的互動關聯進行闡釋，通過透視困境兒童分類保障政策執行中的懸浮表現，探究其中的深層原因，以期提出提升困境兒童分類保障政策執行效能的治理策略。

二、困境兒童分類保障政策執行懸浮透視

政策制定、政策執行與政策評估，構成政策過程宏觀層面的主要環節。對政策執行過程的考察，必須關注政策的性質、經濟政治環境、政策執行組織特性以及組織間溝通能力等多種因素。困境兒童分類保障政策的初衷是通過對不同類別困境兒童保障政策的重新組合設計，實現分類施策，精準幫扶。筆者所調研的5個試點地區在困境兒童分類保障政策執行中做了大量工作，初步形成了多元主體參與的福利供給機制，建立了“橫向到邊，縱向到底”的福利提供體系，但政策執行效能并不理想，存在著懸浮表現。從社會組織的福利提供來看，困境兒童分類保證政策執行懸浮有以下三層含義：第一，分類保障政策在價值理念上是自上而下的頂層精英設計，沒有自下而上的底層草根組織的參與；第二，社會組織參與分類保障政策執行未達到預期目標，出現目標偏離，很多時候政策在具體執行中無助于困境兒童問題的解決，反而造成了運動式治理；第三，分類保障政策的執行與有些困境兒童或家庭的關聯不大，分類保障往往成為基層政府自上而下的動員，而社會組織在困境兒童的多元需要面前缺乏針對性。透過政策執行中的識別、篩選與服務、溝通、監督與評估等環節，結合政策執行的經濟政治等外部環境，從操作層面建立兒童分類保障政策執行的分析框架，可以全覽分類保障政策執行懸浮的全貌(見圖1)。

圖1 政策執行過程的分析框架

1.目標群體需要識別的簡單化和靜態化

“需要”是社會政策和社會福利的核心，也是社會福利機構與福利制度良性運作的基礎。理論上，不同類型困境兒童在需要內容、需要層次上存在差異。因此，精準識別困境兒童的差異化需要是分類保障和精準幫扶的關鍵，也是困境兒童福利供給的出發點。但是，困境兒童需要識別并非易事。即使是負責困境兒童分類保障政策的民政等部門，對困境兒童需要的識別也僅停留在粗淺或模糊的認識上，工作的著力點仍以現金給付的經濟救助為主，文件規定的提升社會支持度、增強面對生活的信心等軟性服務幾乎沒有涉及。各地出臺的困境兒童分類保障政策簡單地把困境兒童的成因等同于困境兒童的需要，導致社會組織提供的服務與困境兒童的實際需要契合度較低，福利供給精準度不足。比如，有的困境兒童家庭經濟條件不錯，父母在國外打工，最需要親情關護；有的父母自身有精神類疾病，監護能力不足，更需要的是家庭支持網絡。此外，困境兒童需要識別并非一勞永逸的工作，而要有持續動態的全生命周期考量。在調研的5個試點地區，專門從事兒童服務的社會組織數量較少且規模較小，政府購買尚未實現常態化，具有一定的權宜性。地方政府根據財政總資金確定次年購買與否以及購買的規模。一旦政府停止購買或者中標機構出現變更，原有項目的成效必然受到影響，這有可能給服務對象及其家庭帶來二次傷害。值得注意的是，雖然地方民政條口針對困境兒童采取動態管理，但這種管理更多的是數據管理而非服務對象需求管理。例如，對于一些原來因監護人缺失而被列為服務對象的兒童，當年度數據核查發現其父母一方已返回的情況時，往往僅基于基層兒童主任的上報，他們就從服務對象庫中被剔除。綜合來看，地方政府購買的非常態化和本地社會組織的孱弱嚴重影響了對服務對象需要的識別，加劇了福利供給精準度不足的狀況。

2.服務遞送組織篩選的文本化和服務的形式化

對服務對象的需要進行識別后，就需要確定政策服務傳遞的具體組織。吉爾伯特和特雷爾認為，由于服務輸送中可能存在不負責任、不連續和不可獲得性等問題，福利需求者有可能無法接受或者使用所需服務，從而影響服務傳遞的效率。由此可見，通過何種方式確定符合要求的社會組織參與服務提供，直接影響困境兒童服務供給的效能。20世紀80年代的新公共管理運動，掀起了政府購買公共服務的浪潮，實現了“提供者”與“生產者”的分離，通過引入競爭機制，達到提高服務提供效率和降低服務成本的目標。但是，想要形成競爭格局不容易，實踐中想要選出符合標準的社會組織更不容易。在組織篩選上，作為購買方的基層福利部門，大多把項目文本質量作為主要的判斷依據，社會組織也深知購買方的偏好，從而極力迎合。由此，項目與服務方案的設計成為官僚部門治理的專業技術，社會服務的購買變成了項目文本上的競爭。制作標書成為社會組織的重要工作，至于標書或者合同后續能否如期執行、能否滿足服務對象的需要，社會組織則較少考慮。此外，社會組織根據購買方的不同要求采取各種“情境性策略”。比如，婦聯、團委的一些項目資金較少，要求較高，實際服務根本做不到，于是“搞大規模活動”“頻繁入戶”成為部分社會組織提供服務的主要形式，這也是形式化服務的重要體現。這些社會組織不關注能為服務對象提供什么幫助，而關注服務記錄上次數的增加，服務的形式意義超過了服務的實質作用。在資金有限的情況下，社會組織也會篩選那些較容易做出成效的項目，將其目標群體作為自己的服務對象，一些不需要改變的困境兒童甚至也成為“被服務”的對象。

3.部門間溝通的碎片化和聯動的低效性

困境兒童的服務分散在民政、婦聯、教育、公安等不同職能部門中，而困境兒童政策的有效落地依賴眾多部門的合力支持。只有在服務傳遞中實行多部門聯動，進行資源的有效整合，才能保障困境兒童的發現、報告、轉介和服務機制的順利運行。然而，實踐中，部門間溝通的碎片化及聯動機制的活力不足，造成服務提供的低效性，一些服務甚至被忽視。例如，服刑人員的子女通常會面臨社會排斥等問題，但現有的服務幾乎沒有涉及，也無明確的部門歸口管理。承接服務的社會組織面臨這種情況時，雖然也試圖通過民政部門進行資源整合，但效果并不理想。正如H市和Z市政府及社會組織相關負責人所言，“想把分散在各部門的資源整合到一起是不可能的”。在當前的中國圖景中，政府與社會之間的關系既非彼此獨立也非相互融合，它們是社會在既有合法框架下與國家廣泛合作并尋求自主性的動態過程。因此，承接服務的社會組織與政府部門之間常常是非對等的伙伴關系。在服務提供中，依靠社會組織去協調是完全不現實的，而依靠購買方的政府部門進行協調，實踐中也會出現失靈，且各部門協調能力的差異較大。相比較財政、公安等強勢部門，民政部門協調能力有限，就算偶爾能進行溝通和資源整合，主要依賴的也是政治精英的個人影響或“面子”，而非制度化的福利治理機制。此外，調研的四市一縣2016年“適度普惠兒童福利試點”實施過程中，相關部門都意識到“資源整合”和“部門聯動”的重要性，以聯席會議為依托，試圖形成保護困境兒童的工作合力。聯動機制的常態化運行對社會組織至關重要，它是解決棘手問題的重要機制，也直接影響社會組織服務提供的外部環境。但是，由誰牽頭來組建工作小組(領導小組)，直接影響到聯席會議日后能否有效運作。民政部門與其他部門平級，協調能力有限，簡單由民政部門牽頭的聯席會議容易形成“聯而不動”的局面，有時甚至會造成部門之間的責任不清和相互扯皮。

4.監督問責的模糊性和評估的單一績效導向

出于對服務對象和財政資金的責任，作為購買方的政府會通過問責或規制機制，對參與服務傳遞的社會組織提出要求，這些要求旨在提高項目的可靠性和服務的質量。但是，不恰當的規制對社會組織產生了一定的消極影響。多元福利治理不僅改變了福利服務的傳遞方式，也對各主體的服務能力提出了挑戰。政府不僅是福利服務的提供者，更是服務的購買者和服務質量的監督者，這就意味著公共部門要具備成為一個精明買家的能力。這種能力要求政府對于購買什么、如何購買、如何管理合同、如何進行成效考量做到心知肚明。只有如此，政府才能設置適切的問責條款，通過形式和內容上的規制來約束社會組織的行為。實踐中，基層政府對于如何成為一個精明買家似乎尚未做好準備。這導致其在進行服務外包時，對于社會組織應該做哪些服務、服務質量應達到什么標準等問題都處于模糊不清的狀態，他們或直接參考省市的標準，或設定的問責條款流于形式。比如生活幫扶這一項只要有臺賬就可以，心理幫扶只要找困境兒童或者家長談過話就算數，組織活動只要有照片就行。在服務傳遞過程中，作為發包方的政府也試圖通過中期評估、結項評估等方式對服務傳遞過程進行監管，希望借助第三方的專業話語提高問責的權威性，但這種監管更多地通過定期匯報、查看服務計劃和項目策劃書等方式進行。

在基層治理中，由于治理任務激增和資源不足以及嚴格的行政目標考核，基層政府往往面臨外部環境風險和社會不穩定風險的約束。社會服務領域也難逃地方政府嚴苛的行政目標考核。面對行政體系的多維壓力，為了給各部門一個交代，以凸顯政府購買服務的成效，以標準化、量化為特征的單一績效導向的評估成為衡量服務效果的唯一指標。正如H市S機構所言：“考核最直觀的就是你服務的對象數，包括個案數量、開展活動的次數、滿意度等，服務質量啥的還能一個一個去問嗎？”評估的績效導向導致社會組織更重視完成的數量而非每個數字背后服務的實際成效。

三、困境兒童分類保障政策執行懸浮的深層原因

福利治理視域下的福利提供將目光聚焦到多元福利主體的合作和傳遞過程，超越了傳統國家范式下的福利發展模式和機制。然而，福利輸送不是一項關于如何選擇最有效輸送機制的簡單技術，其設計和控制是一個充滿政治性和爭議的過程。困境兒童分類保障政策在解決“最后一公里”問題時，在目標對象需要識別、服務遞送組織篩選、部門間溝通協調以及績效評估等環節上存在懸浮表現。那么，深入探討困境兒童分類保障政策執行的懸浮表現是如何發生的，就顯得十分必要。筆者根據福利政策執行過程的分析框架，結合實地調查資料，從福利供給環境、福利治理手段以及福利治理結構等方面探究困境兒童分類保障政策執行懸浮的深層原因。

1.不成熟的供給環境影響了社會組織福利供給質量

困境兒童政策由統一化向分類保障的精細化轉變，對基層政府救助工作提出了更高的能力要求。政府要精準識別不同的困境兒童類型，并為其提供專業化服務。然而，在基層救助領域，行政任務持續加重與人員配置嚴重不足之間的矛盾比較突出。例如，Y市困境兒童工作歸口在民政局的社會事務科，而該科加上科長在內有編制的也就2人，僅能進行信息數據統計工作。基層政府人手的缺乏為地方社會組織規模的擴大和重要性的提升創造了需求端的條件。理論上，基層政府引入社會組織參與困境兒童福利供給，期望社會組織能以“專家”的身份，提供專業化的特定服務，填補基層困境兒童救助工作中的技能盲區(如困境兒童需要識別和動態化需要評估等)。但是，本土社會組織的培育和發展需要一個過程，這不單單是量上的培育，更重要的是質上的提升，需要通過公益創投或購買服務等方式來推動社會組織的發展。而基層政府認為這種投入更多地“便宜”了外地組織，對此積極性不高，投入不足且不能常態化，導致能提供服務的本土社會組織數量極為有限。在調研的5個試點地區，本土社會組織發展相對落后。地方通過購買服務或委托方式引導社會組織參與困境兒童服務的依據在于社會組織的資源，包括服務的提供、信息資源和專業技術以及政治上的支持等，其中最具實質意義的是服務傳遞能力。這就要求社會組織至少要有專業人員和行政統籌能力。從調研的大部分地區來看，這些地區即便有少量的本土社會組織，其服務能力也堪憂。首先，部分社會組織成立的動機不純，專業使命無從談起。其次，受制于地域和資金限制，社會組織專業化和職業化水平低，專業人才匱乏，人員多以兼職為主，無法為社會組織的實踐提供理論支持和技術支撐，也無法有效回應服務對象的具體需要。正如B市Q機構人員所說：“就算真的發現了需要專業心理服務的，我們也做不了。”不成熟的社會組織供給環境直接影響了其服務供給的質量。

2.過度的技術治理刺激了社會組織福利供給投機行為

隨著國家治理形態從“總體支配邁向技術治理”，政府將法治化、技術化、規范化和標準化作為行政監督的核心議題。技術治理導向下的福利提供強調績效性和標準化，但社會服務領域的治理體制與經濟領域有很大不同。經濟領域中的治理情境是強風險約束、強激勵。而在社會領域，地方政府的治理情境呈現強風險、弱激勵的不匹配特征。正如作為購買方的Y市基層政府所言：“困境兒童情況各不相同，沒辦法標準化，但從管理和推進工作的角度，必須要有量化標準，否則自由裁量權太大，也不好再從財政拿錢。”像針對困境兒童的這類軟服務，服務效果的顯現周期較長，量化指標在某種程度上并不能呈現實踐的全部內容。在過度技術治理的導向下，這種重管理評估、輕服務評估的做法極易誘導社會組織的投機性行為，刺激社會組織消極使用自由裁量權。自由裁量權在處理不確定工作以及避免不必要責任上發揮著重要作用。社會組織自由裁量權的消極使用表現在兩方面：一是服務的“活動化”和“形式化”，一些社會組織甚至為完成指標而編造數字。二是社會組織出于減輕自身工作壓力和維護自身安全的考量，將重點更多地放在那些能順利提供服務且成效明顯的服務對象上，忽視那些有特殊需求的服務對象。正如H市C組織的負責人所說：“本地都愿意做社區項目、普通老年群體項目，愿意承接困境兒童服務的組織非常少，特別是那些重病、重殘等兒童的服務。一方面，那些服務的專業性和要求非常高；另一方面，做起來難度也大，年底考核也沒啥優勢，屬于出力不討好。”可以說，社會組織自由裁量權的消極運用既是面向基層政府過度技術治理下的一種應變方式，也是社會組織專業服務能力不足的表現。過度的技術治理加上政策執行的模糊性是中國社會組織長期低水平發展的重要原因。

3.離散的治理結構阻礙了社會組織福利供給資源的獲得

基層福利治理結構的離散主要是指福利治理主體服務職能的碎片化，這既表現在政府部門之間，也表現在上下級部門之間。困境兒童服務職能在不同部門間呈現碎片化，究其原因主要有以下幾個方面。第一，各部門在困境兒童的認定上不統一；第二，各部門在工作成效分配上難平衡；第三，各部門階段性工作任務和工作重點不同。這在很大程度上阻礙了部門間困境兒童服務項目和服務資源的整合。此外，離散的治理結構還體現在上下級部門之間政策規定的模糊性與政策執行的偏差上。在我國公共管理實踐中，上級頒布的一些政策具有模糊性，且以政策目標和單維度的治理績效為導向。政策的模糊性使得基層政府部門在困境兒童福利提供方面的設想與實踐之間存在較大差距。基層部門把上級規定的經濟、健康、教育等基本保障看作硬性指標，而把諸如心理關愛、家庭支持等福利服務看作柔性目標。對于這些柔性目標，上級部門并未有明確的約束和獎懲的規定，這導致一些基層政府對困境兒童采取選擇性服務，部分基層政府甚至把社會組織提供的柔性服務視為可有可無的項目。在調研的5個試點地區中，僅有2個地區把困境兒童發現的指標納入基層政府年終考核體系。這種離散的治理結構也嚴重阻礙了社會組織福利供給資源的獲得，不利于政府、社會、家庭三位一體的福利供給體系的形成。此外，困境兒童福利提供承載了“兜底”保障、避免出事等多個治理目標。在風險管控治理的引導下，前述旨在協調、整合各部門力量的工作小組和聯席會議只在突發重大事件時才偶爾發揮作用。正如Y市M社會組織負責人所言：“兒童問題只要不是‘惡性’事件，在有些部門看來，都不算什么大事情。”基層風險管理的治理目標壓制了困境兒童福利供給的目標，導致困境兒童的福利服務仍停留在較低層次的基本保障上，在兒童保護和兒童發展上未能做更大拓展。

四、提升困境兒童分類保障政策執行效能的治理策略

現實昭示，我國日漸完善的困境兒童分類保障政策在基層福利治理情境下呈現出執行懸浮的表現，不成熟的組織供給環境、過度的技術治理手段以及離散的治理結構共同形塑了這種懸浮狀態，極大影響了社會組織福利供給質量和效能，導致基層懸浮型福利治理格局的形成。跨越困境兒童分類保障的“最后一公里”障礙，使兒童保障工作落實到位，關鍵在基層。因此，本文結合Z市困境兒童關愛保護中心(以下簡稱“保護中心”)的運作經驗，在“兒童權利和兒童需要”理念的指引下，從價值理念、手段技術、能力建設以及體制機制層面入手，提出提升困境兒童分類保障政策執行效能的治理策略，以期實現從懸浮型治理向協同型治理的轉變。

1.培養對兒童的新認識，反對福利服務過度技術治理

從全球角度進行審視，“兒童利益最大化原則”已成為各國構建兒童福利政策的基本出發點。目前，基于國家親權視角構建的“家庭盡責、政府主導、社會參與”的兒童福利制度，不僅凸顯了多主體參與的特點，還包括了涵蓋兒童發展、兒童救助、兒童保護等內容的綜合服務體系，以滿足新時代兒童安全健康的需要。但是，困境兒童分類保障政策在基層治理實踐中，囿于人力不足、激勵機制不夠以及理念滯后等原因，面向困境兒童的服務大多還停留在經濟支持上，發展性服務和預防性服務較少。相關部門按照自己的方式無限制、密集型給予物質支持，并未考慮這些服務是否是困境兒童真正所需，忽視了兒童作為福利主體的地位，僅把兒童作為福利的被動接受者。因此，在困境兒童政策執行的整個過程中，應在價值理念上培養對兒童的新認識，突出兒童的主體定位。要以社會投資的理念來看待困境兒童服務，以投資性視角看待兒童與家庭、國家的關系，充分認識到“現在的兒童就是中國的未來”，充分認識到面向困境兒童的服務有助于增加個體和國家的競爭力。

基層孱弱的治理能力和技術治理邏輯導致困境兒童服務中評估機制的單一績效導向，直接影響了社會組織消極使用自由裁量權，不利于社會組織的專業化發展。但是，第三部門因利他主義價值及其成員服務位列家庭和職業之后，他們并不適合提供時效性很高的特定福利服務。因此，在服務遞送評估中，不能簡單以技術邏輯下的績效性、標準化和成果化來進行成效考量。Z市的實踐表明：首先，在社會組織專業化程度尚不發達的情況下，設置彈性的評估指標十分必要。要給社會組織留出發展的時間，引導他們在服務中培養和提升能力。其次，引導社會組織在專業服務遞送中積極使用自由裁量權。“保護中心”對派發到其他機構的服務，不提前設置具體的服務次數和服務內容，而是在服務中根據困境兒童個性化的需要，制訂適宜的服務計劃，以此作為服務成效考核的主要標準，把過程評估和結果評估結合起來，避免服務的形式化和表面化，有利于困境兒童及其家庭的多樣化服務需求的滿足和社會組織與服務對象之間的良性互動。

2.提升社會組織行動能力，促進其服務內容精準化

解決困境兒童服務問題，不僅需要資金，而且需要專門的人和組織。要想充分發揮兒童福利社會組織的專業優勢，必須提升他們的行動能力。資源汲取能力、服務傳遞能力和治理參與能力三者有機結合，共同構筑社會組織的能力基石。資源是組織生存的基礎，服務是組織發展的價值歸宿，治理是組織行動的政治過程。Z市以“保護中心”為樞紐，發動基層2000多名持證社工的力量，把社會組織孵化培育和服務提供整合起來。政府以社會組織獲得市場準入資格為最高限度，鼓勵村、社區持社工資格證的基層人員成立社會工作室，參與承接困境兒童服務項目，并根據專業需求的強弱和服務對象的風險等級匹配不同的服務個案。為保證服務質量，推動兒童服務領域的督導工作，該市在持證社工中招募有意愿長期從事兒童服務的督導員，引入第三方專業組織對他們進行培訓，再依托本土兒童服務督導員去支持一線社會組織的服務，充分發揮了本土社會組織就近、便利、服務成本低的優勢。通過近5年的服務，Z市一批專門從事兒童服務的專業組織得以發展，社會組織的服務能力得以提升，這為常態化、競爭性購買政府服務創造了條件。

目前，按照困境兒童類別進行的需要識別和福利供給，把困境兒童的成因簡單等同困境兒童的需要，極易出現福利需要與福利供給內容不匹配的情況。此外，困境兒童福利需要不僅體現在類別和層次上的差異，還體現在全生命周期持續的服務體系建設上，這些都是以連續動態的困境兒童的需要識別為基礎的。因此，在服務遞送前和遞送中，應引導專業力量介入困境兒童的需要識別，促進困境兒童服務提供內容的精準化。Z市除按照政策為困境兒童提供經濟幫扶外，還針對困境兒童提供常態化服務和個別化服務。“保護中心”除按照大類對困境兒童進行分類外，在前期細致走訪的基礎上，按照風險等級把困境兒童分成5類，并針對不同類型、不同年齡段的困境兒童開發了身體和心理健康管理、家庭生活管理、學業和興趣學習管理、直接和間接的家庭服務等8大類48項常規服務，不同風險等級的服務內容和頻次均有差別。同時，社會組織在開展個案服務過程中，發現并回應部分服務對象的特別需要，創新開發出“一米未來空間”“Bookbox”“愛過家家”等眾多公益產品，實現了服務的精準化。以公益產品為支點，有序對接有需要的困境兒童，撬動了更多的社會資源參與對困境兒童的關愛與服務，實現了資源鏈接的社會化和精準化。

3.完善制度化合作機制，優化兒童福利部門崗位設置

社會組織在依靠現有福利資源向困境兒童提供服務的過程中遭遇多重阻礙，條塊分割的碎片化服務及部門間利益權重的考量，導致跨部門合作十分有限，極大影響了社會組織服務供給的成效。因此，迫切需要完善服務供給中的合作機制并使其制度化。在服務供給過程中，政府各部門之間、政府與社會組織之間需要不斷溝通與協調，從而達成默契，實現互惠和富有成效的合作。首先，政府與社會組織間合作機制的建立需要一個過程。Z市的實踐表明，當地方政府意識到社會組織發展對當地發展的貢獻時，便會花大力氣支持并與社會組織合作；同時，社會組織由于政府的支持，其困境兒童的專業服務和績效表現越來越好，政府與社會組織的協作遞送也更加順暢。因此，社會組織有更多的機會參與基層福利治理，在福利治理中不再簡單扮演服務傳遞者的角色，而能夠參與需求評估、服務項目設計、決策咨詢的全過程。其次，政府部門理念的轉變也需要一個過程。制度化的政策文件只是為部門之間的合作打開了一個窗口，為部門間業務往來提供了機會和可能，但部門之間的壁壘依然存在。在零星業務往來的基礎上，Z市和N市進行了多部門聯動機制的業務能力建設和公眾倡導行動，它們也通過一次次的聯席會議逐漸達成部門間協作治理的共識，從而形成了部門間合作的良性“生態圈”。

實踐中，困境兒童保護工作鏈條長、任務重。橫向上，工作領導小組和聯席會議制度有利于政府不同部門間橫向資源的整合與聯動。縱向上，各地建立了市(縣)、鄉(街道)、村(社區)三級兒童福利行政體系架構，鄉(街道)和村(社區)層面建立了兒童督導員和兒童主任制度，由兒童督導員和兒童主任承擔起困境兒童在教育、生活保障等方面“最后一公里”的重任。但是，鄉(街道)、村(社區)甚至縣、市民政局都沒有設置專崗專人直接對接兒童福利工作，大部分從事兒童福利工作的人員都屬于兼職且服務意識比較薄弱，影響了民政條口上兒童工作的效率和質量。Z市在民政局下設置了兒童慈善科并配置了專人，承擔全市兒童福利統籌工作，這一舉措加強了部門間的溝通與協作，完善了社會組織的參與機制。此外，研究表明，信息技術平臺的使用，有助于建立以服務對象為中心的無縫式福利提供方式，有利于解決政府治理碎片化問題并提高服務的可及性。Z市以“保護中心”為載體，建立了鏈接民政、“保護中心”和承接服務的社會組織的數據系統，對個案管理進行協調和專業支持，同時實現了對服務過程和服務成效的實時監測和長效跟蹤，提高了服務的專業化并保證了服務的整體性遞送。在從補缺型兒童福利向普惠型兒童福利轉型的過程中，兒童福利行政管理的角色也必然隨之改變，相關政府部門除扮演服務的購買者和質量的監督者之外，還應扮演有效的溝通者、有力的協調者與聯動者的角色，這就要求基層兒童福利主責部門進行專崗設置，推動形成“政府主導、社會協同”的運作機制。

注釋

①肖莉娜：《大轉型的孩子們：兒童福利政策的反思與建構》，《華東理工大學學報》(社會科學版)2014年第1期。②竇玉沛：《深入學習領會第十三次全國民政會議精神》，《中國民政》2012年第4期。③《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，中國共產黨新聞網，http://cpc.people.com.cn/n/2013/1115/c64094-23559163.html，2013年11月15日。④彭華民：《中國政府社會福利責任：理論范式演變與制度轉型創新》，《天津社會科學》2012年第6期。⑤盧瑋、林保賢：《困境兒童分類保障政策成效研究》，《青年探索》2019年第6期。⑥Bob Jessop. The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in Its Primary Functions, Scale and Modes of Coordination.SocialPolicyandAdministration, 1999, vol.33, No.4, pp.348-359．⑦彭華民：《中國社會救助政策創新的制度分析：范式嵌入、理念轉型與福利提供》，《學術月刊》2015年第1期。⑧陸士楨、王蕾：《談我國弱勢兒童福利制度的發展》，《廣東工業大學學報》(社會科學版)2013年第2期。⑨行紅芳：《從一元到多元：困境兒童福利體系的建構》，《鄭州大學學報》(哲學社會科學版)2014年第5期。⑩高麗茹、萬國威：《福利治理視閾下城市困境兒童的福利提供——基于南京市FH街道的個案研究》，《學術研究》2019年第4期。調研地點選在江蘇省H市、Y市、Z市、B縣和N市，它們均是民政部第二批“適度普惠型兒童福利制度試點”地區。深度訪談對象涉及政策和服務傳遞過程中的三類行動主體，他們分別是代表民政部門中分管兒童福利的關鍵人物10人、代表非營利組織的各類社會組織負責人7人、代表服務接受者的困境兒童或者家長8人。Richard J. Zeckhauser, Derek Leebaert.WhatRoleforGovernment?:LessonsfromPolicyResearch, Durham, NC: Duke Press Policy Studies, 1983, p.363.肖萍：《城市殘疾居民的福利需要及其滿足》，《安徽師范大學學報》(人文社會科學版)2012年第6期。[美]尼爾·吉爾伯特、[美]保羅·特雷爾：《社會福利政策導論》，黃晨熹、周燁、劉紅譯，華東理工大學出版社，2003年，第226頁。[美]唐納德·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社，2009年，第131頁。羅婧：《他山之石，卻難攻玉?——再探“第三方”改造困境的源頭》，《社會學研究》2019年第5期。D. F. Kettl. Managing Indirect Government. In L.M. Salamon(ed.),TheToolsofGovernment-AGuidetotheNewGovernance.New York: Oxford University Press, 2002, pp.490-510.呂方：《治理情境分析：風險約束下的地方政府行為——基于武陵市扶貧辦“申訴”個案的研究》，《社會學研究》2013年第2期。[英]皮特·阿爾科克、[英]瑪格麗特·梅、[英]凱倫·羅林森主編：《解析社會政策(下)：福利提供與福利治理》，彭華民主譯，華東理工大學出版社，2017年，第101頁。Judith R. Saidel. Resource Interdependence: The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations.PublicAdministrationReview, 1991, vol.51, No.6, pp.543-553.渠敬東、周飛舟、應星：《從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析》，《中國社會科學》2009年第6期。Evans Tony, John Hanrris. Street-Level Bureaucracy, Social Work and the Death of Discretion.TheBritishJournalofSocialWork, 2002, vol.34, No.6, pp.871-895.黃曉春：《中國社會組織成長條件的再思考——一個總體性理論視角》，《社會學研究》2017年第1期。調研中的Z市以促進困境兒童發展為目標，以精準化、專業化、持續化服務為依托，于2016年成立了困境兒童關愛保護中心，作為協調管理整個Z市困境兒童服務的中樞和平臺。該中心運行近5年來，在困境兒童服務專業化和服務整體供給上取得了較好的效果。童小軍：《國家親權視角下的兒童福利制度建設》，《中國青年政治學院學報》2018年第2期。韓央迪：《從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化》，《國外社會科學》2012年第2期。臧其勝：《合法性和能力約束下社會組織活力激發的策略》，《南通大學學報》(社會科學版)2017年第1期。2018年，國務院辦公廳下發了《關于同意建立農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障工作部際聯席會議制度的函》，對民政部、衛生健康委、婦兒工委辦公室、全國總工會、共青團中央、全國婦聯、中國殘聯等26個部門在參與困境兒童保障和保護中的責任做了規定。隨后，各地也成立了以市(縣)政府為主要領導的工作領導小組和聯席會議制度。各地多由民政部門牽頭，負責協調和聯絡相關部門。轉引自劉玉蘭：《城市基層福利治理與困境兒童福利供給偏差的地方實踐》，《社會工作與管理》2020年第3期。