困境兒童救助中的政社合作關系考察
——以上海市X區為例

一、問題的提出

黨的十九屆五中全會明確要求，健全分層分類的社會救助體系。困境兒童救助工作是社會救助和社會福利工作的重要議題，是政府關注和改善民生的重要內容。早在2011年，國務院發布的《中國兒童發展綱要(2011—2020年)》就提出建設適度普惠型兒童福利制度的明確目標，由此困境兒童保護工作進入人們的視線。近年來，由于家庭貧困、家庭監護缺失或監護不當以及自身殘疾等原因而導致的困境兒童的數量有所攀升，虐童、兒童因病因殘失學等事件時有發生，引起社會的廣泛關注。這也在一定程度上表明政府在困境兒童保護領域的職責需要加強，因此政府加快了困境兒童救助和保護工作的進程。2016年，國務院印發了《關于加強困境兒童保障工作的意見》(以下簡稱《意見》)，針對困境兒童面臨的突出困難以及保障工作中存在的突出問題，提出建立健全困境兒童保障工作體系。這標志著我國困境兒童保護工作進入了一個新階段。

隨著困境兒童救助工作的進一步推進，以往由政府主導、政府親力親為的救助模式逐漸顯現出條塊分割、精力不足、專業能力不強等問題。對此，政府尋求與專業的第三方社會組織合作，共同進行兒童救助保護工作。《意見》明確規定，加快形成家庭盡責、政府主導、社會參與的困境兒童保障工作格局，鼓勵支持社會力量參與困境兒童救助。這為社會力量參與困境兒童救助提供了政策支持。與此同時，自黨的十八大以來，黨和國家提出解放和增強社會活力，正確處理政府與社會的關系，加快實施政社分開，適合由社會組織承擔的公共服務和政府職能交由社會組織承擔。①由此，社會組織的發展空間得到拓展，社會組織成為承接政府公共服務職能的重要力量，困境兒童的救助工作逐漸從以政府為主走向多元救助和保護。

社會組織以何種方式參與困境兒童救助和保護，政府與社會組織如何進行合作共治，這兩個問題最終落腳在政府與社會組織的互動關系即政社關系上。政社合作是政府和社會組織基于實現共同認可的公共目標而建立和維護的相互依賴關系。②政社合作亦是政府與社會組織合力在困境兒童保護工作中發揮高質量效能的重要途徑。在現實實踐中，政社之間表現為不同的合作關系，政社合作關系模式的不同導致其產生的效果及影響也有所不同。因此，本文致力于考察困境兒童救助中政府與社會組織的合作過程、政社合作形成的關系特點及類型，分析不同的政社合作關系類型所面臨的問題，并在此基礎上提出相應的對策和建議。

二、文獻回顧

1.困境兒童救助

目前學界關于困境兒童的概念有多種定義。陳魯南根據《聯合國兒童權利公約》以及《中華人民共和國未成年人保護法》等法律文件的基本精神，將困境兒童界定為暫時或永久性脫離正常家庭環境的兒童，以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇嚴重問題的兒童。③滕洪昌、姚建龍認為，困境兒童是因各種原因，難以實現生存權、發展權和受保護權，且超出了家庭的應對能力需要特殊保護的未成年人。④而困境兒童一詞在規范性文件中正式提出是在2016年發布的《意見》中。《意見》指出了困境兒童的形成原因包括家庭貧困、自身殘疾、家庭監護缺失或監護不當三種，困境兒童所處的困境也包含了三種情境：生活、就醫、就學等困難，康復、照料、護理和社會融入等困難，人身安全受到威脅或侵害。本文所指的困境兒童主要依據官方的定義。

關于困境兒童救助的研究，目前學者的關注點主要集中在困境兒童保障制度、困境兒童救助機制以及社會工作介入困境兒童救助的個案研究等方面。在困境兒童保障制度研究方面，行紅芳認為，目前我國困境兒童分類保障制度仍存在缺陷，應從困境兒童分類保障制度的原則和實現方式著手，促進困境兒童分類保障制度的實現。⑤李瑩、韓克慶梳理了我國目前對困境兒童救助的各項制度安排，提出構建以“機構養護+家庭養護+流浪兒童救助+殘疾兒童福利”為主體的托底性保障制度。⑥在困境兒童救助機制研究方面，黃君與彭華民通過對項目制及嵌入式兩種困境兒童保護實踐機制的研究，指出兩種機制各自的優缺點，并提出了針對性的完善建議。⑦在社工介入困境兒童救助的個案研究方面，有學者通過實地調查，探討社工組織與政府、社區等困境兒童福利提供主體的互動模式及其特點，對困境兒童福利提供中存在的問題及未來發展方向進行了分析。

2.政社合作關系

“政社合作”有廣義和狹義之分。廣義的政社合作是指政府與社會力量(包括公民、企業、社會組織等)的良性互動；狹義的政社合作是指政府與社會組織對公共事務合作管理的一種社會治理模式。⑧本文所指的政社合作采用狹義概念。通過梳理文獻發現，國內學者關于政社合作的研究主要有兩個維度。

一是理論與實踐維度。在理論層面上，陳天祥、朱琴從資源依賴理論視角出發，探討社區良治的可能性。⑨宋道雷基于國家與社會關系呈現出的新形態，認為政府與社會組織互動是一種共生型的良性互動關系。⑩程坤鵬、徐家良認為，在政府將部分社會治理權力分享給社會組織的過程中，政府和社會組織的關系逐漸由行政吸納演化為制度化的“策略性合作”關系。楊寶通過研究發現，政府與社會組織在互動中生成治理式吸納機制，治理式吸納是政府以治理方式有選擇地吸納社會組織的治理能力。實踐層面的研究則主要集中在社區治理以及政府購買服務等方面。敬乂嘉以上海市公益服務招投標工作為例，分析社會組織服務提供中的競爭性購買模式的實踐與經驗得失。何衛平、劉濱在對C市W區政府購買服務過程進行解構時發現政社互動過程存在異化合作及行政依附等問題。

二是結構與變遷維度。在對政社合作關系結構的探討上，汪錦軍從公共服務供給的角度出發，將政府與非營利組織(社會組織)的合作關系分為協同增效模式、服務替代模式和拾遺補闕模式三種類型。敬乂嘉通過區分政府與社會組織進入合作過程的運作性資源和治理性資源，提出購買服務和合作治理兩種基本的政社合作形態并總結出政社關系的四種模式。劉傳銘等通過實證研究分析了政府與社會組織的互動情況，并歸納出強伴生、伴生、弱伴生以及無伴生四種合作模式。在政社合作關系構建與變遷研究中，史云貴認為，由于社會需求的多樣化和復雜化，需要借助社會組織的資源和力量，在此基礎上的合作治理是政府與社會組織政治妥協的過程。郁建興、沈永東指出，目前政社關系的形成是政府與社會組織雙方互動的結果，一方面來自政府的自我調適，另一方面來源于社會組織對政府做出的策略性行動。

通過文獻梳理可以發現，政府部門與學界在困境兒童保護方面已經形成共識，困境兒童保護領域的政社合作已逐步成為一種主流和趨勢。但現有成果多側重于政府與社會組織互動模式的研究以及具體合作過程的分析，且聚焦于社區治理和社區服務提供領域，對困境兒童救助領域政社合作的研究相對較少，對此領域的政社合作關系模式、互動過程等的討論也不充分。本文嘗試在前人研究的基礎上，以上海市X區為例，從變遷的、動態的角度對社會組織參與下困境兒童救助工作的情況與問題進行實證研究，并對救助過程中政府與社會組織的合作關系進行分析。

三、困境兒童救助中政社合作關系的特點與類型

社會大環境下政府購買服務的蓬勃發展，為社會組織參與困境兒童救助提供了政策支持和準入空間。社會組織以其獨特的優勢參與到困境兒童的救助中，運用專業的理論知識和技能，對困境兒童進行全面的分析評估，精準定位其致困因素及內在需求，并尋找具有針對性的解決辦法，在救助工作中與政府一起形成合力，有效解決了困境兒童救助工作中服務提供不足、質量及效率不高等問題。在上海市X區的困境兒童救助工作中，政府與社會組織的合作經歷了多個階段，不同的社會組織對政府的依賴程度不同，且合作方式不同，因此衍生出了幾種不同的政社合作關系。學者趙宴群按照民辦非企業單位(從事非營利性社會服務活動的社會組織)與政府共存的形態，將當前的民辦非企業單位劃分為強政府依賴型、純草根型(平等型)和弱政府依賴型三類，這三種共存形態決定了政府與社會組織合作的三種共治模式：內生型共治、趨附型共治和選擇型共治。本文將依據此分類，對上海市X區在困境兒童救助工作領域社會組織與政府合作過程中所呈現的特征及政社合作關系類型進行探討分析。

1.政府與E組織的合作：內生型共治

E組織是一種強政府依賴型的社會組織，該類社會組織主要出現在與政府合作共存的初期，應政府的某一工作需要而成立，由政府促成，其后續生存依賴政府的扶持。2014年，上海市X區被列為上海市唯一的全國第二批適度普惠型兒童福利制度建設試點區。由于缺乏可參照的標準和做法，也缺乏專業的工作人員和專業知識，X區民政局在開展兒童福利工作時感到吃力，逐漸意識到需要專業的社會組織助力。而當時社會上還沒有一家合適的社會組織能夠承接兒童福利工作，于是X區民政局于2015年開始尋找與某高校院所的合作，旨在落實適度普惠型兒童福利制度建設試點的要求。其后，民政局與負責該項目的老師進一步合作，成立了一家關注兒童福利的E組織，這一組織具備獨立的法人資格，其工作范圍包括以下內容：組織落實市、區各級民政部門的各項兒童福利政策；指導各街道(鎮)兒童福利工作站開展工作；指導社會工作服務機構和社會工作者開展兒童福利工作；對處于困境中的未成年人進行救助保護。2015年，X區民政局特別設立了困境兒童文化福利補貼項目——“童樂匯”，并將此項目交由E組織負責實施。

X區民政局與E組織的合作更像是“上下級”關系，兩者之間具有先天的強依賴關系，從而形成了內生型共治模式。政府為E組織提供開展兒童福利工作的合法身份，E組織高度依賴政府，從成立到運作都依賴政府的資金、行政物資及政策信息等支持。這種內生型共治模式的優勢在于政府與社會組織互信度高，項目目標明確，社會組織無須擔心生存問題。但是，該關系模式也存在一些弊端。如E組織雖然正式登記注冊為民辦非企業單位，但實際上是以“半官半民”的方式進行運作的；E組織的法人代表名義上為某高校老師，但后者并沒有自己的專業團隊，實際參與的工作人員仍是政府的合同聘用人員。這種模式下的社會組織缺乏獨立性，對政府依賴嚴重。隨著“半官半民”運作模式弊端的逐漸顯露，E組織后續也并沒有真正承擔起政府的工作，購買服務經費逐年減少。最后，E組織因實施效果不佳、缺乏經費支持等多種原因而最終解散。

2.政府與S組織的合作：趨附型共治

S組織是一類純草根型的社會組織，此類社會組織的成立不依靠政府，而是法人代表憑借自己的力量，以某一“術業”為專攻，關注市場及自我發展。由于其出生草根，它在成立后的相當一段時間內主要依靠自身力量從市場上尋求發展機會，因此這類組織與政府的合作關系并非天然。

S組織成立于2013年，是一家民辦非企業單位，業務范圍是為殘疾兒童提供養護、托管服務，主要的服務對象是自閉癥兒童群體。S組織與政府在困境兒童救助中的合作源于一起X區民政局處理的監護缺失的困境兒童事件。T某是戶籍在X區的中學生，父母離異，父親為其法定的監護人，然而父親于2017年3月被判處監禁。T某自幼跟隨奶奶居住，而2017年2月，奶奶以年老體弱、無力看管為由將T某拒之門外，相關部門立即采取了困境兒童保護措施。后來，工作人員雖與T某奶奶多次聯系，她仍拒絕接回T某，這使T某陷入監護人缺失的困境。因為X區并無適合照料兒童的場所，同時也缺少專門的照料人員，民政局只好將T某暫時安置在其學校附近的一家養老機構。然而，養老機構的環境并不利于T某的成長，X區民政局轉而將目光投向了具有兒童行為矯正資質的S組織，希望S組織可以為T某提供照料及專業的行為矯正服務。2017年9月，經過前期調查和會商，X區民政局正式將T某委托給S組織進行臨時看護。S組織很快與T某建立起了親密的信任關系，并為T某固定了照料人員，由一對夫妻(他們是專職的社會工作者)負責T某的個案救助工作，與其同住，照料其日常起居，負責其上下學接送。經過綜合評估和心理測評，社會工作者發現T某在生活和學習上存在心理偏差、行為偏差以及人際交往障礙等問題，為其制定了相應的矯正方案，并針對性地開展干預工作。此外，社會工作者還通過“一對一”幫教和假期補習班的形式，培養T某的學習興趣和習慣。社會工作者耐心的學業輔導以及與T某日常生活中的情感交流，提升了T某的安全感，也在某種程度上彌補了T某的親子情感的缺失，T某的學習成績有了明顯提升。這一效果超出民政局的最初預期，民政局對S組織的救助工作十分滿意。

這是一例較為特殊的困境兒童個案。雖然彼時S組織還未與X區民政局正式形成購買服務的合同關系，但這一偶然的合作為政府開展困境兒童救助工作提供了新的思路和模式。在這種模式中，S組織與政府之間形成平等的合作關系，社會組織發揮專業優勢，通過個案工作幫助政府解決了困境兒童特殊性需求帶來的問題，彌補了政府在困境兒童救助領域的個性化、差異化公共服務供給的不足。但是，這種模式也存在一定的缺點。S組織是一家為自閉癥兒童提供養護、托管服務的社會組織，尚不具備承接政府兒童福利提供項目以及困境兒童跟蹤服務保護項目的資格，即S組織雖有條件也有能力承接公共服務，但不具備合法身份，這就意味著政府與S組織的合作是一種特定情境下的合作，難以持續開展。不過，這種嘗試性合作形成了一種新型的政社合作關系，開啟了草根型社會組織主動尋找公共服務供給以及與政府合作的趨附型共治的大門。

3.政府與M組織的合作：選擇型共治

M組織是弱政府依賴型社會組織。此類社會組織雖不是由政府直接促成的，但其成立同樣離不開政府的支持。同時，M組織的成立也離不開S組織。當X區民政局看到S組織在困境兒童T某個案救助中的成效和優勢后，欲將困境兒童的跟蹤服務保護項目交由S組織跟進實施。但是，考慮到S組織自身的業務限制以及身份不合法等問題，X區民政局支持S組織的負責人注冊成立了M組織。M組織于2018年2月正式成立，主要承接X政府的兩個困境兒童購買服務項目：一是區“童樂匯”文化福利補貼項目，即由區民政局、婦兒工委、體育局、科委、文化旅游局、教育局等多部門聯合提供資金，購買各類文化票券并發放給困境兒童。二是針對全區困境兒童的跟蹤服務保護項目。M組織的業務范圍主要包括對困境兒童的保護救助、對轄區內各街道(鎮)困境兒童進行走訪排查評估以及舉辦各類惠及全區困境兒童的福利活動。

M組織在承接“童樂匯”項目后，將服務對象細分為0—3歲、3—6歲、6—18歲三個年齡段，對困境兒童開展精準且多樣的服務，旨在豐富其精神文化生活。“童樂匯”文化福利補貼項目覆蓋全區一千多名困境兒童。同時，M組織也為困境兒童提供幫教助學、情感撫慰、消防安全體驗等福利服務，幫助這些困境兒童更好地融入社區和社會，推動社會對困境兒童健康成長的關注。在第二個項目——困境兒童跟蹤服務保護項目中，X區民政局制定了《困境兒童“紅黃藍”評估辦法》，每年向困境兒童跟蹤服務保護項目提供40萬元資金，由M組織負責具體實施。該項目根據具體情況，將困境兒童分為紅、黃、藍三個等級，然后針對不同等級的困境兒童制定不同的救助方案，實施不同的幫扶辦法。如紅色指的是因家庭監護缺失或監護不當導致人身安全受到威脅或侵害的兒童，根據情況采取居家照料或替代監護形式予以臨時看護，需要重點跟蹤；黃色指的是受到潛在人身安全威脅或侵害的兒童，需要重點走訪；藍色指的是因家庭貧困、自身殘疾導致生活陷入困境的兒童，根據不同情況給予相應的生活和醫療救助幫扶。困境兒童跟蹤服務保護項目覆蓋全區50多名紅、黃等級的兒童，M組織對他們進行了全程跟蹤并開展服務保護。

政府與M組織的合作呈現出選擇型共治的關系特點。一方面，M組織的產生離不開政府的支持，具體體現為政府為M組織提供資金支持以及政策工作指導；另一方面，M組織與政府的合作是二者雙向選擇的結果。在承接X區困境兒童文化福利項目之外，M組織亦在努力創造自身優勢，積極尋找自身的發展空間，其負責人也表示擬向外區拓展業務。在選擇型共治這一模式下，社會組織顯得更為專業、更為獨立、更加成熟。其具有合法性身份及自我選擇的能力，自行注冊并解決辦公場地等問題，降低了受政府控制的風險，這有利于社會組織的獨立發展。但是，這種合作關系也暴露出一些不足。如政府在給予社會組織自主性、推動社會組織發展的同時，其自身對困境兒童救助工作的參與程度降低，以致政府對救助工作過程等的了解掌握和對社會組織的監督都有所折扣。

從上述分析可見，在困境兒童救助領域，政府與社會組織的合作共治經歷了三個不同的發展階段，不同階段政社合作的內容、模式以及政社合作關系的特點各不相同，由此形成了內生型共治、趨附型共治和選擇型共治三種政社合作的關系類型(見表1)。這既取決于政府對社會組織的態度、政策支持的力度，也取決于社會組織發展的程度(包括組織自身的資質、能力、專業范圍、使命擔當等)、提供政府購買服務的水平等。在政社合作的第一階段，政府轉變觀念，從由政府自身提供服務轉向與社會組織合作提供，并支持E組織成立，初步建立了購買困境兒童救助服務機制。在這一階段，從事困境兒童救助服務的社會組織整體上較為匱乏，制約了政府的選擇，也造成了E組織對政府的嚴重依賴。在第二階段，政府開始尋求支持其他相關的社會組織——S組織進入困境兒童救助領域，并將救助項目委托給S組織，使雙方建立了一種較為平等的合作關系。在這一階段，困境兒童救助領域的社會組織仍然缺乏，即使S組織能夠勝任政府購買服務的任務，依然因身份不合法受到街道及社會的質疑。因此，政府和S組織無法建立持久的合作契約關系。到第三階段，政府采取更為積極的態度，支持成立具有合法身份的M組織，并持續投入經費支持，試圖建立長久的購買服務的合作契約關系。就M組織而言，其已具備合法身份，在制度上不存在發展障礙，且具有專業資質和能力，也具有理性選擇的能力。一方面，M組織抓住機會，積極開展與政府的合作以獲得資金支持。面對X區民政局每年為困境兒童跟蹤服務保護項目提供的有限經費(包含社會組織工作人員的工資、場地租金及其他日常運營維護費等)，M組織策略性地借用S組織的工作人員及場地，降低組織的運營成本，較好地完成了政府的項目任務，取得了政府的信任。另一方面，M組織為了更好地實現其價值使命，也在籌劃尋求更廣闊的發展空間，尋找更多的合作伙伴和資源。

表1 上海市X區政府與社會組織的合作關系類型

四、困境兒童救助領域政社合作過程中存在的問題

基于對上海市X區政府與社會組織在困境兒童救助領域合作過程的考察，該區政府與社會組織的政社合作取得了一定的成效，為社會組織參與困境兒童救助提供了可供參考的思路，同時也存在一些問題。

1.社會組織在困境兒童救助領域發展緩慢

目前，我國困境兒童保障政策不斷完善，社會組織參與困境兒童救助的政策環境也越來越好。但從上海市X區發展的現狀來看，進入困境兒童救助領域的社會組織仍然較少，專業的困境兒童救助組織嚴重不足。截至2019年2月，上海市共有社會組織16291家，其中民辦非企業社會組織為11708家。其中，兒童照護類社會組織僅有35家，兒童服務類社會組織僅有39家，合計為74家，占全市社會組織的比例不足1%，而且這74家社會組織的業務并不限于兒童照護服務，還兼有為老人或殘疾人的服務。E組織是政府支持下成立的半官方社會組織，缺乏自己的專業隊伍及專業的工作手段和工作方式，且沒有明確的組織發展目標；S組織是專業的自閉癥兒童服務組織，與困境兒童救助組織“毗鄰”，但不屬于后者，不具備合法身份；M組織相對獨立且具有專業性，但社會影響力小、知曉度低，在開展工作時阻力重重。所以，盡管S組織和M組織在困境兒童救助工作中表現出色，經常被X區民政局等作為典型上報，但他們的存在感并不強。較之于社會治理領域，困境兒童救助領域的社會組織整體上較為缺乏且發展不足，這在很大程度上制約著政府的選擇，形成了“政府想要購買服務，但無從選擇”的局面，也對政府與社會組織在困境兒童救助工作中開展合作形成掣肘。

困境兒童領域專業社會組織的缺乏在某種程度上跟困境兒童領域的特殊性有關。首先，困境兒童保障工作點多面廣，但缺乏法律法規的支持，在國家法律層面沒有一部專門法律來指導這項工作，有的只是政府的政策文件及部門的救助措施，難以有效切中困境兒童救助痛點，也難以激發社會組織、慈善機構對困境兒童保障事業的參與熱情。其次，社會組織參與困境兒童救助工作面臨一定的法律風險，社會組織對法律的熟悉程度影響著其參與困境兒童救助工作的深度及能動性的發揮。救助過程中一旦發生問題是否需要承擔法律責任？社會組織及其成員掌握的專業性知識和工作技巧能否應對涉及法律法規時的談判需要？等等，這些問題是社會組織參與困境兒童救助工作時所必須考慮的。最后，中國傳統的文化觀念使得社會組織難以進入困境兒童救助領域。在兒童保護和管教問題上，一些人將孩子視為父母的私有財產，認為只有父母有權力管教孩子，第三者無權介入。這為社會組織進入困境兒童救助領域構筑了觀念上的障礙。

2.社會組織在困境兒童救助領域面臨可持續發展的挑戰

從制度資源的視角來看，一個組織的發展需要資金、人力、信息、組織規劃四種資源。其中，資金是社會組織發展的重要基礎。但在困境兒童救助領域，社會組織自我籌資及整合資源的能力依然較弱。當前特殊兒童服務類社會組織的發展主要依靠政府項目和資金扶持，一旦失去了持續穩定的資金來源或困境兒童服務項目的持續支持，社會組織的發展將面臨“退場”的風險。上海市X區民政局每年為困境兒童跟蹤服務保護項目提供一定的經費，主要用于社會組織工作人員工資、場地租金及其他日常運營維護費用，M組織依靠此經費才能勉強運作。另外，困境兒童福利提供與保護救助的實施效果有賴于社會組織自身的服務質量，而服務質量在很大程度上取決于資金投入和專業人員配備的情況。如果資金有限，項目開展的內容就比較單一，覆蓋范圍小，社會組織的社會影響力就十分有限。而影響力有限反過來又會限制社會組織的發展和業務拓展，使其后續難以募集到更多的社會資源。社會組織難以形成自身發展的造血點，也就難以保持服務的穩定性和連貫性。因此，無論是從資金還是從項目支持來看，困境兒童服務類社會組織在提供服務時都存在局限性和不確定性，從而影響到其與政府的持續合作。

3.政府在社會組織參與困境兒童救助中的責任未得到落實

在政府購買公共服務過程中，政府與社會組織等相關主體在契約基礎上的責任關系是連接服務購買者、服務生產者和服務對象的重要紐帶，這種責任關系是否清晰明確是政社合作關系能否持續健康發展的關鍵。在對困境兒童救助過程中，政府與社會組織的合作同樣需要明確并落實政府責任，以促進政社合作關系可持續發展以及救助工作的有效開展。政府承擔著困境兒童救助的“兜底”責任，要提供政策、資金等的支持。但在實踐中，首先，政府用于購買社會組織救助困境兒童服務的資金不足。在上述案例中，上海市X區民政局每年為困境兒童跟蹤服務保護項目提供的資金僅夠M組織開展服務項目所用，十分有限的資金令M組織難以發揮其能動性，也使其難以提升為困境兒童服務的質量。其次，政府設定的服務困境兒童的社會組織籌資門檻過高。根據《中華人民共和國公益事業捐贈法》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等的規定，我國僅公募基金會以及少數具有公募資質的社會團體擁有公開向公眾募集資金的資格。這意味著社會組織的籌款渠道較為狹窄，且被政府嚴格監管。加之，社會捐贈本應作為困境兒童救助社會組織資金的重要來源之一，但政府缺乏鼓勵慈善基金會、社區基金會等機構為社會組織提供資金支持的相關政策。所有這些都制約了困境兒童救助領域社會組織的發展與服務質量水平的提高。再次，政府給予困境兒童領域內社會組織的優惠政策不實。上海市民政局發布的《關于促進和規范特殊兒童服務類社會組織發展的意見》鼓勵各區政府通過補貼獎勵、提供場所、減免費用等多種方式，支持特殊兒童服務類社會組織成立和初期運作，為特殊兒童服務類社會組織爭取水、電、煤、有線電視等公共事業收費優惠政策，以降低其運行成本。同時該意見還提出通過政府委托、項目合作和孵化扶持等多種方式，積極培育特殊兒童服務類社會組織，加大對其培育孵化的力度。這一意見雖在一定程度上對地方政府培育扶持特殊兒童服務類社會組織有所促進，但實際上對于社會組織能夠享受到何種支持與優惠政策并無具體明確的規定，不利于提高社會組織參與困境兒童救助的積極性和主動性，也制約了政府與社會組織在困境兒童救助領域中的合作。

五、優化困境兒童領域政社合作關系的對策思路

1.加強國家及地區兒童福利領域法治建設

首先，應當從國家層面制定困境兒童救助領域法規，細化相關規定，依法依規管理社會組織，保障政社合作關系的法治化、規范化。各地區要根據新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》的要求，建立完善困境兒童救助保護工作機制，加強專業工作隊伍建設，形成政府各部門職責明確、協調有力，社會組織協同配合、運轉高效的未成年人保護機制，確保各類困境兒童得到及時有效的安全保護。其次，積極營造氛圍，呼吁社會關心困境兒童的發展。如積極探索困境兒童救助等新領域的社會組織登記工作，對于那些能滿足困境兒童突出需求、能承擔專業性較強的兒童服務類社會組織給予大力引導和政策傾斜。完善申請收養政府監護兒童的家庭收養能力評估機制，規范收養登記工作，最終形成政府主導、家庭盡責、社會參與的困境兒童救助工作格局。

2.加大對困境兒童救助領域社會組織的扶持力度

加大政府購買困境兒童社會組織服務的力度，完善政府購買服務機制，細化流程、標準、清單。加大困境兒童救助領域政府購買服務的資金投入，吸引慈善事業基金會、福利彩票公益金等多元資金投入困境兒童救助事業，通過商業保險機制撬動更多的市場化資金進入這一領域，逐步提高兒童救助服務使用比例。放寬參與困境兒童救助的社會組織的公募資格，完善對這一領域的社會組織的稅收優惠政策，要在場地、水電等方面提供切實的優惠便利條件，降低社會組織的運營成本，積極培育孵化、引導支持專業的社會組織參與到困境兒童救助服務中，營造有利于困境兒童健康發展的社會環境，通過政社穩定合作，達到政府、社會組織、困境兒童及其家庭共贏的局面。

3.提升社會組織在困境兒童救助領域可持續發展的能力

在政府推動困境兒童救助領域社會組織享受稅收優惠政策的同時，社會組織也需要發揮主動性。一方面，積極獲取各方面信息，尋找政府支持之外的新的發展機會和新的合作伙伴，尋找并整合新的資源，化被動為主動。如整合社區內的各種資源，利用社區基金會資金以及居民委員會的自治經費開展救助服務。另一方面，通過加強自身宣傳、塑造品牌形象等推進自身的規范化發展，提高知曉度，擴大影響力，從而獲得可持續發展的動力。

困境兒童是最需要關愛、救助和支持的社會弱勢群體之一。在我國全面建成小康社會、開啟社會主義現代化建設新征程中，開展困境兒童領域的政社合作，有利于完善兒童福利保障體系，有利于提高困境兒童的救助和保護水平。社會組織參與困境兒童救助工作，開啟了政社合作的新關系，在不同發展階段形成了內生型共治、趨附型共治、選擇型共治等不同的合作類型，這三種政社合作關系類型既動態地反映了不同階段困境兒童救助領域社會組織發展的狀況以及政府的政策變化，也靜態地展示了不同階段政府和社會組織的合作模式及其利弊。隨著時間的推移，政社之間的合作關系可能會被新的類型所取代，但總的發展趨勢是困境兒童救助領域的社會組織會日益增多且逐漸成熟，屆時政府將會有更多的選擇。在雙向選擇的基礎上，政府與社會組織的合作共治將日趨成熟，從而形成穩定、可持續的政府購買服務的契約機制，以規范政社雙方的行為。政社雙方將依據分類救助的原則，對處于不同困境的兒童實施精細化救助方案，滿足其多樣化、個性化、多層次的救助需求，提高困境兒童救助服務的質量與水平。

注釋