甘肅省財政轉移支付對居民收入差距的影響研究

李永海，潘菊霞

(蘭州財經大學 財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020)

黨的十九大報告提出“確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，堅決打贏脫貧攻堅戰，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。同時十九大報告又提出“三農”問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略，并且我國現階段的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾。農民生活問題、農村經濟發展不均衡問題始終是我們所關注的重點與焦點，近年來我國政府提出工業反哺農業，各類政策傾向農村發展的方略，使農村經濟發展、居民收入都有了大幅度改善，但城鄉居民收入差距問題仍比較嚴重。均衡居民發展問題一般有兩種方式，一種是通過市場經濟“看不見的手”調節，另一種是通過政府政策“看得見的手”宏觀調控，但市場經濟注重效率，偏向城鎮經濟發展，調節不當反而會擴大居民收入差距，所以更為有效的方式是政府干預。財政轉移支付則是政府調節收入再次分配的重要手段之一，均衡地區經濟發展，縮小城鄉居民收入差距，尤其對經濟發展落后的地區，政策效果更加明顯。

甘肅省地處西北地區，受歷史、區位及自然環境等因素影響，經濟發展相比其他地區依舊緩慢，仍屬于我國經濟欠發達地區。2010-2019年間甘肅省財政收入占全國財政收入的均值僅為0.463%，而財政支出占全國財政支出均值卻達到了1.658%(1)數據來源：國家數據庫，甘肅省財政支出與財政收入的比值從2010年的4.153倍增加到2019年的4.654倍。由此可見，甘肅省財政支出主要依賴中央財政轉移支付，彌補財政缺口。財政部數據顯示，中央對地方財政轉移支付(不包含稅收返還)2013年達4.30萬億，2018年增長為6.16萬億，其中對甘肅省財政轉移支付總量(不包含稅收返還)2013-2018年從0.16萬億增加到0.2萬億；2016-2018年間，一般性轉移支付由0.115萬億增加0.142萬億，專項轉移支付由0.0776萬億增加到0.0906萬億(2)數據來源：國家財政數據庫，這兩類轉移支付增長速度基本相等。財政轉移支付使甘肅省經濟發展、居民收入都有了明顯提升，2013-2019年，甘肅省城鎮居民人均可支配收入從19873.44元增加到29957元，農村人均可支配收入從5588.78元增加到9628.9元(3)數據來源：甘肅省統計局。盡管居民收入有大幅度提升，但對比甘肅省近7年城鄉居民收入比，其差距縮小卻不明顯，從2013年3.556倍縮小到2019年3.357倍，而此期間全國城鄉居民收入差距是從2.807倍縮小到2.464倍，可知甘肅省城鄉居民收入差距問題仍很嚴重。這一方面說明甘肅省城鄉居民收入差距問題還需進一步改善，另一方面說明我們應重視甘肅省財政轉移支付對城鄉居民收入差距的影響，并且不能忽視轉移支付結構對居民收入的影響。中共中央國務院《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》中提出中央財政繼續增加一般性轉移支付和各領域專項轉移支付資金分配系數。因此，準確、合理地分析甘肅省財政轉移支付及其結構對城鄉居民收入差距的影響，可以為甘肅省經濟可持續發展、進一步縮小城鄉居民收入差距提供優化路徑，為實現國家治理能力、治理體系現代化做出一定的貢獻。

1 文獻綜述

梳理國內文獻來看，學者們在財政轉移支付制度對居民收入的影響研究上既有財政轉移支付總量層面的影響研究，也有財政轉移支付結構層面的影響研究。財政轉移支付總量對居民收入影響的研究主要有三種觀點，一是財政轉移支付縮小居民收入差距。如趙常恒、郭曉蕾[1]分別對全國與地區層面做了實證分析，研究發現財政轉移性支出可以縮小全國城鄉人均收入比，且明顯提高城鄉居民收入，對地區層面研究發現對西部地區效果更加明顯。汪昊和婁峰[2]分析財政再分配效應，研究得出財政轉移支付使得基尼系數下降3%；趙桂芝與寇鐵軍[3]認為財政轉移支付對農村居民收入分配福利的綜合效應為正；馬海濤與汪昊[4]通過測算發現財政轉移支付使得農村居民收入差距縮小2%，城鎮居民收入差距縮小0.1%；趙桂芝與郭麗英[5]研究發現財政對居民轉移支付規模的提高會使得農村居民收入增加。二是財政轉移支付擴大居民收入差距。如趙玉紅[6]分析財政轉移支付對居民收入差距的影響，研究發現財政轉移支付的增加沒有縮小居民收入差距，反而有擴大趨勢。雷根強等[7]運用模糊斷點回歸分析的方法研究了我國2000-2007年15個省份縣域財政轉移支付數據，發現城鄉居民收入差距沒有縮小反而擴大20%。三是財政轉移支付對居民收入差距無影響。如趙為民、李光龍[8]通過格蘭因果檢驗數據分析得出中央財政轉移支付不是城鄉居民收入差距縮小的原因。

財政轉移支付結構對居民收入影響：學者們普遍認為財政轉移支付結構對均衡區域經濟的影響程度是不同的，同樣對增加居民收入、縮小居民收入差距的影響也有差異。如吳強和李楠[9]實證分析我國三項轉移支付對地方財力均等化的影響，研究發現一般性轉移支付對地方財力均等化效果最明顯，而專項轉移支付有擴大區際財力差距的趨勢，一定程度上甚至會部分抵消一般性轉移支付的效果，稅收返還在2004年以前是區際財力差距擴大的主因。同樣王瑞民與陶然[10]通過測算對比發現三項轉移支付對轄區人口公共服務的均等化效應有不同效果。韓一多與付文林[11]認為在一般性轉移支付的門檻效應中，垂直財政不對稱提高會降低收入不平等；在專項轉移支付的門檻效應中，垂直財政不對稱對收入不平等的影響呈現“U型”關系。詹新宇、白晨曦[12]認為一般性轉移支付顯著降低經濟發展不平衡指數，稅收返還會擴大其指數，專項轉移支付對其影響因地區不同而有所差異。

總體而言，學者們對財政轉移總量對居民收入差距影響效果的研究結果存在分歧，其原因可能是因為地區不同，經濟發展程度也有所不同，而且利用總量分析過于籠統。所以單用財政轉移支付總量來測定其對城鄉居民收入差距的影響存在一定缺陷，應從總量與結構兩方面分析財政轉移支付對居民收入差距的影響。所以本文在分析甘肅省財政轉移支付總量對城鄉居民收入差距影響的基礎上，將轉移支付結構對居民收入差距的影響也分別做了理論分析與實證檢驗。

2 財政轉移支付對居民收入差距影響的理論分析

從不同角度看財政轉移支付，可以是政府無償的支付也可以是有償的支付。基于資金流動方向看，是上級政府向下級政府單方向無償轉移；但從政府與社會公眾、不同層級政府間的關系看，是有償轉移，納稅人向政府納稅，政府根據地區經濟發展程度而進行實質課稅，然后通過再分配方式彌補或調節因公共產品和公共服務提供不均衡而產生的差異。2015年初國務院發布了《關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》(4)http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/03/content_2813590.htm，表明財政轉移支付制度對縮小地區間的財力差距，促進基本公共服務均等化起到了重要作用，有效保障居民生活，改善民生。

2.1 財政轉移支付總量對居民收入差距的影響

財政轉移支付總量對居民收入差距的影響分為兩方面：一方面是政府增加對居民轉移性收入(包括養老金、社會救濟收入等)，以及農村稅費改革等固定數額補助來直接增加居民收入，根據財政轉移支付有償性的特點，通過對高收入人群進行征稅來補貼低收入人群，而高收入人群集中在城鎮，低收入人群主要集中在農村；另一方面是政府通過財政轉移支付增加對公共服務的投入，注重農村經濟發展，引導資金流向落后地區，改善公共產品質量，這種投入提高了居民的生活質量，客觀上間接增加了農村居民收入。并且李丹等[13]通過實證分析財政轉移支付對貧困地區居民生活的影響，發現財政轉移支付既有“輸血”能力也有“造血”能力，可以提升貧困地區農戶的機械總動力，對極度貧困地區財政轉移支付更偏向“輸血”。由此可以提出假設：

假設1：財政轉移支付可以縮小甘肅省居民收入差距。

2.2 財政轉移支付結構對居民收入差距的影響

一般性轉移支付是地方財力的重要組成部分，主要包括均衡性轉移支付、老少邊窮地區轉移支付、基本養老金轉移支付等。均衡性轉移支付又包括縣級基本財力保障機制獎補資金、城鄉義務教育補助經費、固定數額補助等，是根據相應的公式計算而得，占一般性轉移支付的60%左右，偏向經濟落后的地區且不限用途。一般性轉移支付的其他項目帶有一定的專項性，但也是以保障城鄉居民基本公共服務均等化為目標，更傾向于較貧困地區。

專項轉移支付是帶有專項性質的有條件補助，是對特定事項的轉移支付，因地區發展水平不一樣，下級政府向上級政府所申請到的專項轉移支付也不一樣，主要涉及基礎設施建設、科教文衛等民生方面，以及用于預防一些突發自然災害和處理部分緊急情況。根據專項支出項目的支出金額看，占比較大的主要是困難群眾救助補助資金、農業生產發展資金、中央財政城鎮保障性安居工程專項資金、基建支出、公共衛生服務補助資金、水利發展資金、車輛購置稅收入補助地方這幾項。這些項目偏向公共產品提供以及農村居民發展，有利于縮小城鄉居民的收入差距。但是專項轉移支付帶有不確定性，沒有固定的分配制度而且是下級向上級層層而得，對地方政府官員議價能力、綜合水平提出了高要求，一定程度上也可能出現尋租等不良情況。

中央對地方的稅收返還包括增值稅返還、消費稅返還、所得稅基數返還等。稅收返還是中央與地方對稅收分成的體現，是一種固定利益的分配，經濟越發達的地區所得到的稅收返還越多，對于甘肅省來說，經濟發展相對落后，稅收收入少，所以得到的稅收返還也很少，對縮小城鄉差距基本不構成影響。所以根據以上分析可提出假設：

假設2：一般性轉移支付可以縮小甘肅省居民收入差距。

假設3：專項轉移支付可以縮小甘肅省居民收入差距。

假設4：稅收返還對甘肅省居民收入差距的影響不顯著。

3 甘肅省財政轉移支付對居民收入差距影響的實證檢驗

3.1 模型設定與變量選擇

為定量研究甘肅省財政轉移支付對居民收入差距的影響，本文設定如下模型：

Gapit=ci+α1Tfit+γControlit+eit

(1)

Gapit=ci+β1Ybit+β2Zxit+β3Sfhit+γControlit+eit

(2)

上式中i、t分別表示市(i=1，…，14)和年份(2016-2018年)。其中，ci、eit分別表示常數項、隨機擾動項；通過查閱資料和閱讀文獻，并且考慮數據的可得性，本文選擇甘肅省14個市的城鄉居民收入差距(Gapit)作為被解釋變量，采用城鄉居民人均可支配收入比表示；解釋變量Tfit、Ybit、Zxit、Sfhit分別表示甘肅省各市級財政轉移支付總量、一般性轉移支付量、專項轉移支付量、稅收返還量。Control表示與城鄉居民收入差距有關的一組控制變量，分別是第二產業占比(Seit)、GDP增長率(Rgdpit)兩個控制變量：

(1)產業結構：采用甘肅省各市第二產業與整個產業結構比作為衡量指標。隨著經濟的不斷發展，我國產業結構由原來第一產業占比最多，重心逐漸轉移到二、三產業上，由之前的農業反哺工業逐漸成為現在的工業反哺農業。但是相比較其他重工業城市，甘肅省第二產業發展并不理想，且偏向城鎮居民發展，所以影響城鄉居民收入差距。

假設5：第二產業占比可以擴大甘肅省居民收入差距。

(2)經濟發展：采用甘肅省各市的GDP增長率作為衡量指標。GDP增長率直觀反映地區經濟發展狀態，經濟增長率的大小意味著人民生活水平提高的程度，所以GDP增長率是影響城鄉居民收入差距的一個重要因素。

假設6：GDP增長率會縮小甘肅省居民收入差距。

表1 各變量的描述性統計

3.2 實證估計結果

依照前述設定的計量模型，我們使用STATA15.0統計軟件，先是利用甘肅省14個市2016-2018年轉移支付數據，對模型進行面板回歸，然后對各模型做Hausman檢驗，選出合理的模型，結果如表2模型1-6所示。

表2 實證估計結果

從結果來看，各模型的估計效果較好，各變量符號與理論預期一致，其中轉移支付總量與城鄉居民收入差距顯著為負，表明財政轉移支付能夠明顯縮小甘肅省城鄉居民的收入差距。從財政轉移支付結構模型的估計效果來看，引起城鄉居民收入差距變化的主要原因是一般性轉移支付與專項轉移支付，其中一般性轉移支付與城鄉收入差距顯著為負，表明一般性轉移支付可以顯著縮小城鄉居民收入差距。專項轉移支付也能夠縮小城鄉居民收入差距，但是相比較一般性轉移支付，其效果較弱，表明專項轉移支付項目的不確定性會影響政策效果。稅收返還對城鄉居民收入差距影響不顯著。

加入控制變量后各變量估計值和顯著性水平雖有變化，但各解釋變量系數符號方向并沒有發生改變，表明模型具有穩健性。模型2表明第二產業占比與城鄉居民收入差距顯著為正，從模型6的結果來看第二產業對城鄉居民收入差距影響不顯著，但呈現正向關系。結合甘肅省的實際情況看，省內經濟發展狀況不理想，農民務工工資較低且離城市距離較遠，在當地打工會增加打工成本，所以大多農村居民選擇去外省務工，每年人口流動量較大，第二產業就業偏向城市人群，一定程度上擴大了城鄉收入差距。GDP增長率與城鄉居民地收入差距顯著為負，表明地區經濟發展越好越顯著縮小城鄉居民收入差距，因為本地區經濟發展良好時，大多居民會選擇在當地發展，不僅增加城鄉居民收入，而且促進當地經濟發展。加入控制變量后使得專項轉移支付更加顯著，說明政策“組合拳”更有利于縮小城鄉居民收入差距，同時也提醒我們今后在實行財政支出政策的時候，要考慮多方面因素，與地區經濟發展、產業結構調整等政策相互配合，相輔相成，加強各自的政策效果，而不能各自為政，抑制政策效果。

① 甘肅省嘉峪關市、金昌市2016-2018年稅收返還數為負，所以可認定為無稅收返還，取值為0。

4 結論及政策建議

本文利用甘肅省2016-2018年14個地級市面板數據，分別從理論與實證層面進行了研究，得到的主要結論為：(1)對甘肅省來說，財政轉移支付政策會顯著縮小城鄉居民收入差距。(2)轉移支付結構中一般性轉移支付與專項轉移支付使得城鄉居民收入差距縮小，并且一般性轉移支付的作用效果更明顯。稅收返還對城鄉居民收入差距影響不顯著。(3)本文研究還發現，甘肅省第二產業的發展會擴大城鄉居民收入差距，GDP增長率與城鄉居民收入差距顯著為負。

根據以上結論，結合甘肅省人民政府貫徹落實中央《關于新時代推進西部大開發形成新格局決策部署的實施意見》提出如下建議：

(1)積極爭取增加財政轉移支付總量。甘肅省的地理環境特殊，不同市縣經濟狀況各有差異，所擅長的產業也不同，比如定西市中藥材產業、臨夏回族自治州的旅游產業等，但是規模、經濟效益并不是很理想，所以我們應該積極爭取中央加大對我省轉移支付支持力度，繼續增加對各市縣以及重點產業的財政轉移支付力度。因地制宜，對有擅長產業發展的市縣增加資金投入，技術引進等輔助其更好地發展；對于產業特色不明顯的市縣要增加投資，引導其建立適合的發展路線。合理利用資源設計適合農村發展的產業路線，為農村居民提供就業機會，使其可以有機會主動增加勞動收入，城鄉居民共同促進地區經濟發展，縮小居民收入差距。

(2)調整財政轉移支付結構。提高一般性轉移支付比重，厘清專項轉移支付對居民收入差距的影響，并對其做出相關調整，完善轉移支付制度辦法及轉移支付結構；及時調整政府間轉移支付方向和力度，均衡城鄉教育發展，加強對農村建設的投入以及對醫療、衛生、教育等民生方向的轉移支付力度，重視城鄉居民發展差距。

(3)提高財政轉移支付資金使用效率，并且加強資金使用監督。財政轉移支付資金的使用效率越高越能發揮財政轉移支付的效果，所以應準確衡量政府財力狀況，精準有效地使用財政轉移支付資金，通過改變省級核算分配模式，實施中央直接核算分配資金到地級市這種全覆蓋式轉移支付模式，提升資金運轉效率；為避免尋租、資金缺位錯位使用的情況，我們應該建立完善的監督機制，對每一項財政轉移支付資金的去向嚴格監控，準確評價財政資金的效果，及時審查，促進資金按規定用途使用，確保資金使用效率最大化。