論習近平的權力監督觀

〔摘要〕能否對公權力實現有效監督以確保其正確運行是衡量一個現代國家治理體系是否成熟、治理能力是否高強之重要指標。黨的十八大以來，習近平在領導全黨開展治國理政現代化實踐探索中，對健全和完善權力監督制約機制提出了許多新思想、新舉措，其要旨是厘清權力監督與治黨治國關系、明確權力監督要點、聚焦權力監督對象、重塑權力監督體制、整合權力監督力量，從而真正實現將權力關進制度之“籠子”。習近平關于權力監督的新思想、新舉措是馬克思主義中國化之最新成果。全面總結習近平的權力監督觀，對進一步豐富完善中國特色社會主義理論、推進國家治理體系與治理能力現代化具有重要理論意義與實踐價值。

〔關鍵詞〕習近平，權力監督，治國理政

〔中圖分類號〕D26〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）05-0049-09

〔收稿日期〕2021-06-21

〔基金項目〕上海市哲學社會科學規劃“三大系列課題”之“建黨100周年”研究系列項目“中國共識：超越資本主義文明——近代以來的理想、奮斗與輝煌”（2017BHC019），主持人李占才。

〔作者簡介〕龔志成（1981-），男，甘肅敦煌人，同濟大學馬克思主義學院博士生，中共上海市紀委監委工作人員，主要研究方向為馬克思主義基本原理與政黨建設。

中國特色社會主義進入新時代之后，習近平對黨要管黨、從嚴治黨的理論和實踐進行了新的闡述和拓展，對健全和完善權力監督制約機制提出了許多新的論述，如全面從嚴監督是全面從嚴治黨的基本要義，黨內監督是根本、政治監督為首要，重點監督關鍵少數和一把手，將權力關進制度的籠子里，改革重塑黨和國家監督體系，實現對公權力全覆蓋監督等。毫無疑問，習近平關于權力監督的這些創新論述是新時代馬克思主義中國化的最新成果，構成了新時代中國特色社會主義理論與實踐體系重要內容，也成為一套獨具一格、自成體系的權力監督觀念或理論。系統疏理習近平關于權力監督的創新論述，全面總結習近平的權力監督觀，對進一步推進中國共產黨治國理政現代化與新時代中國特色社會主義建設具有重要的理論創新意義與實踐指導價值。

一、全面從嚴監督是全面從嚴治黨的基本要義

習近平非常重視從嚴治黨、以正治國。他繼承并發展了中國共產黨治國必先治黨、治黨務必從嚴的治黨治國理念，對黨要管黨、從嚴治黨的理論和實踐進行了新的闡述和拓展。他對“中國特色社會主義之最本質特征與最大優勢是什么”這一理論問題進行了明確回答，指出中國共產黨的領導正是這一最本質特征與最大優勢。他認為，只有堅定不移堅持和改進黨的領導，才能確保社會主義建設成功 〔1〕43;而全面嚴明規紀、全面從嚴管治恰恰是堅持和完善黨的領導的關鍵;但不論是“管”，還是“治”，其本質上都包含監督 〔2〕208，監督既是管黨治黨的重要內容，也是全面從嚴治黨的重要保障 〔2〕212-213;因此，要實現黨要管黨、從嚴治黨，就必須加強監督，通過嚴格監督來嚴明黨的紀律、整頓黨的風氣，進而改進政風民風，營造風清氣正的政治生態與社會風氣。他說：“從嚴治黨，懲治這一手決不能放松” 〔3〕388，這句話所蘊含的深意是：從嚴治黨，監督這一手決不能放松。因為監督與懲治與生俱來、不可分離：一方面，監督是懲治的必要前提，沒有精準、合理的監督，懲治就失去了理由與依據，而成為無源之水、無本之木;另一方面，懲治是監督的必要保障，沒有嚴格到位的懲治，監督就失去了威嚴與效力，就成為一句空話或口號。所以，在他看來，全面從嚴治黨，監督這一手決不能放松，全面從嚴治黨就是全面從嚴監督、從嚴懲治。

習近平認為，權力不論大小，只要不受制約和監督，都可能被濫用〔2〕201，絕對的權力會導致絕對的腐敗 〔2〕199。在社會主義中國，要保證黨和國家公權力不被濫用而正確為人民所用，真正用于為人民謀利造福，就必須確保黨和國家公權力有約束、受監督，切實得到有效監督制約。他鮮明指出，在社會主義中國，黨是一切國家事務之領導核心，為民服務的根本宗旨決定了黨在行使人民賦予的權力時必須接受人民監督，從這個邏輯和意義上說，黨的各級領導干部和黨員自覺接受組織和人民監督是天經地義的。他認為當年毛澤東和黃炎培在延安“窯洞對”的問題并沒有徹底解決，一個主要表現就是領導干部中有一些人還存在怕被監督、煩被監督、不情愿被監督、一被監督就覺得“不自在”“不方便”等心理 〔2〕204。他對這種現象進行了批評，明確提出能否正確對待且自覺接受黨和人民監督是一個領導干部應該具備的起碼素質，也是衡量一個領導干部黨性修養高低的重要尺度;一個不能自覺自愿接受黨和人民監督，甚而反感監督、抗拒監督，一受監督就心中不樂、渾身不適的人是不配當領導干部的。

習近平對黨和國家公權力來源進行了明確闡述，從邏輯上講清了有權必有責、用權受監督的基理，道明了全面從嚴治黨就是全面從嚴監督公權力運行的原理。他強調，中國共產黨是經過歷史和人民選擇才走上社會主義中國執政舞臺，黨的執政地位是人民賦予的;水能載舟、亦能覆舟，由人民賦予的權力必須接受人民監督;全面從嚴治黨最重要的初衷和目的就是讓人民賦予黨的權力在有效監督下正確運行，真正為人民服務、切實為天下興治，讓“民之水”穩載“黨之舟”，從而永葆黨的執政本色、永固黨的執政根基。因此，他要求黨的各級組織和黨員、尤其是黨的各級領導干部要習慣在受監督環境下工作和生活，不能“把監督當成挑刺兒，或者當成擺設”，堅決防止因“距諫者塞，專己者孤”導致“聽不到真話、看不到真相”而犯錯誤的危險 〔2〕204。他要求通過改革來實現全面從嚴監督，進而由此實現全面從嚴治黨。他認為，對標新時代中國特色社會主義全面從嚴治黨初心與使命，黨和國家監督體系還存在很大改進空間，需要通過全面深化改革去加以強化和完善，其關鍵是要從“嚴”和“實”兩個字上下功夫，真正做到用全面從嚴監督、從實監督去推進全面從嚴治黨。

習近平指出，要想黨好，就得去管;要想黨治，必須嚴治 〔4〕349-350。所謂的“管”就是要管、真管、嚴管，而不是不管、假管或松管;所謂的“治”就是要治、真治、嚴治，而不是不治、假治或松治;只有要管要治，真管真治，而且嚴管嚴治，才能真正管好黨、治好黨，避免黨在載舟覆舟民為本的政治規律中被人民唾棄，在治亂興衰治為長的歷史周期率面前被歷史被淘汰。他多次滿懷憂患與警醒地向全黨提出警示：對于中國共產黨這樣一個在社會主義中國長期執政的大黨來說，“管黨治黨一刻不能松懈” 〔4〕349-350，如果因管黨治黨不嚴不力而導致黨紀松散、黨風不正，黨內有禁不止、有令不行，黨員以權謀私、貪腐橫行、官僚欺民，那么黨遲早會因失民心而失政，難免被歷史淘汰。因此，在他看來，黨要管黨、從嚴治黨是中國共產黨在長期執政過程中必須堅持的基本原則，全面從嚴治黨就是要針對黨的領導缺失，管黨治黨不力，管黨治黨失于寬、松、軟等問題對癥下藥，切實加強黨中央權威和集中統一領導，鞏固黨內團結、凝聚黨之力量，為強黨興國、復興中華奠定政治基礎與領導基礎。

那么，黨要管黨、從嚴治黨，靠什么管？憑什么治呢？對此，習近平給出了明確答案：管黨治黨，就要靠嚴明紀律 〔4〕764。他認為，中國共產黨是既有崇高理想、又有鋼鐵紀律、還有科學理論作指導的無產階級政黨，紀律嚴明是中國共產黨與生俱來的優秀基因與獨特優勢 〔4〕131，如果中國共產黨沒有鐵一般的紀律，中國共產黨就沒有凝聚力和戰斗力，就難以勝任對國事的領導和執政 〔4〕131。他曾引用毛澤東重視紀律的典故，對其“路線是‘王道，紀律是‘霸道，這兩者都不可少” 〔4〕134 等觀點表示贊同;他強調，遵守黨紀是黨員之天職，任何黨員都應無條件受黨紀約束與監督 〔4〕133;而黨執行紀律也是無條件的，“要說到做到，有紀必執，有違必查” 〔4〕764，各級黨組織和紀律檢查機關決不能搞有選擇性監督執紀。在他看來，沒有嚴明的紀律，就沒有中國共產黨，要管黨治黨，就必須嚴明紀律。而嚴明紀律，只能靠監督來實現。因為監督是維護紀律的根本手段，失去了監督，紀律將成為一紙空文;軟弱的監督往往與軟弱的紀律相伴而生，監督寬松怠墮也必然導致紀律松弛怠廢;只有全面從嚴監督，才能全面嚴明紀律，切實維護紀律的尊嚴與約束力，為管黨治黨提供基本尺度與抓手。因此，監督，全面從嚴監督，既是全面從嚴管黨治黨之根本手段和依歸，也是全面從嚴管黨治黨之基本內容和憑籍;要全面從嚴管黨治黨，就必須全面從嚴監督;沒有全面從嚴監督，就沒有全面從嚴管黨治黨。因此，可以說，全面從嚴管黨治黨離不開全面從嚴監督，全面從嚴管黨治黨就是全面從嚴監督。

二、黨內監督是根本，政治監督為首要

習近平認為，對于中國特色社會主義治國理政來說，權力監督的重中之重是黨內監督。因為，在社會主義中國，黨政軍民學、東西南北中，中國共產黨是領導一切的，整個國家政治權力主要掌握在作為執政黨的中國共產黨各級黨組織和黨員手中;這就決定了黨內監督是我國公權力監督之根本 〔2〕213，黨內監督搞好了，整個國家政治監督也就基本上搞好了。因此，要全面從嚴監督，必須首先全面從嚴黨內監督，只有以全面從嚴黨內監督為引領和示范，發揮公權監督“龍頭”之效應，才能推動黨外各方監督全面從嚴，從而形成全面從嚴公權監督之氣候與氛圍，為全面從嚴管黨治黨構建總體制度支撐與生態保障。而黨內監督的重點就是違反政治紀律與規矩的問題，這也是管黨治黨的關鍵所在。習近平認為，講政治是中國共產黨一大特點與優勢 〔5〕51，黨只有在政治上堅強有力，才能確保全黨團結統一 〔5〕51;中國共產黨要吸取過去“政治掛帥”“階級斗爭為綱” 〔5〕51等錯誤之教訓，但也不能因此而不講或少講政治;政治就是黨的方向與紀綱，如果不講政治，黨就沒了方向、失了紀綱，必然引發內亂。因此，要通過全面從嚴監督來嚴明黨的紀律，首要的就是要通過全面從嚴監督與懲治來嚴明黨的政治紀律與規矩。

習近平強調，在黨內監督中，尤其要重視監督違反政治紀律與規矩的問題。為此，他對過去黨內習慣于把監督僅僅等同于反腐，認為干部只要不腐敗則其他問題都不算問題而不必或不愿對其追究的傾向提出批評，由此點出黨內存在的違反政治紀律與規矩“七個有之”①現象，要求對在管黨治黨和黨內監督中輕視或忽視這些現象的錯誤認識和傾向堅決予以糾正。他明確提出，在任何時候，監督違反政治紀律與規矩問題的“這根弦不能松”，各級黨組織一定要清醒認識到政治問題對黨的建設及管黨治黨的危害性，在黨內監督中一定要將腐敗問題與政治問題區分開來并同樣給予重視，對違反政治紀律與規矩的問題同樣要嚴肅追究責任。他強調，在黨內監督中，決不能只重視腐敗問題而輕視政治問題，政治問題有時候比腐敗問題對黨的危害更嚴重，決不允許任何黨員干部在政治上越紅線、走邪路;任何黨員干部都要嚴格遵守黨的政治紀律與規矩，決不能把黨的政治紀律與規矩等同兒戲，無論是誰，只要違反了政治紀律與規矩，黨都要對其嚴肅問責追責 〔5〕51，決不姑息養奸。

習近平認為，政治紀律與規矩是維護黨的團結統一的根本保證，是黨組織和黨員在黨內政治生活中必須遵守且堅定維護之基本政治守則與規范。他明確指出，政治紀律與規矩是黨紀黨規之核心，“最重要、最根本、最關鍵” 〔4〕131，黨組織和黨員如不遵守政治紀律或規矩，便失去了遵守其他紀律與規矩之價值與意義，因此，遵守政治紀律與規矩是遵守其他黨紀黨規之起點與基礎 〔4〕131-132。應該說，在習近平看來，遵守政治紀律與規矩是黨內政治生活有序運行的根本保證，如果黨組織和黨員不能遵守政治紀律與規矩，即便是遵守了其他黨紀黨規也意義不大。因此，嚴明黨的紀律，必須首先從嚴明黨的政治紀律與規矩做起;全面從嚴黨內監督，其首要就是全面從嚴對貫徹執行黨的政治紀律與規矩的監督;只有通過全面從嚴監督首先全面嚴明黨的政治紀律與規矩，才能賦予全面嚴明其他黨紀黨規價值與意義，從而真正實現全面從嚴治黨的戰略目標。而對黨忠誠，“堅持黨的領導” 〔4〕132，“同黨中央保持高度一致，自覺維護中央權威” 〔4〕132，是遵守黨的政治紀律與規矩之核心要義。因此，政治監督也就是對各級黨組織和全體黨員是否在思想上政治上行動上與黨中央保持高度一致進行監督，確保各級黨組織和全體黨員嚴格落實黨中央指示命令，維護黨中央高效統一領導，為實現中華民族偉大復興提供堅強政治保證。

習近平指出：“大量事實表明，在政治紀律方面放松警惕、降低要求是危險的。” 〔6〕19他認為，在黨內，絕大多數黨組織和黨員能夠嚴格遵守和維護政治紀律與規矩，在這方面做得比較好，但同時也還存在少數黨員干部遵守政治紀律與規矩的意識不強，在事關黨內“原則”和“大是大非”的問題上立場不堅定、左右搖擺的情況 〔4〕133。其具體表現是：有的黨員干部公開發表反黨言論;有的黨員干部無視政治紀律與規矩，在工作中對中央決策指令陽奉陰違;有的黨員干部口無遮攔、行無顧忌，妄議、非議黨內已明確的政治原則而受到敵對勢力追捧;有的黨員干部在頭腦中虛化或軟化政治紀律與規矩，對違反政治紀律與規矩之錯誤言行作壁上觀，認為事不關己而不主動抵制斗爭、報告查處等。他對這些不重視政治紀律與規矩，輕視、弱化甚至虛化政治監督的現象提出嚴肅批評，指出這些現象“給黨的事業造成嚴重損害” 〔4〕133。由此，他特別提出，在黨內監督中強調政治監督并“不是泛泛講的，而是有現實針對性的” 〔6〕19，這種針對性就是決不允許散布背黨反黨言論、決不允許泄密與非組織活動、決不允許造謠傳謠與丑化黨和國家形象、決不允許黨內有令不行、有禁不止和對中央政策打折扣、搞變通。

當然，習近平也特別強調，在嚴明政治紀律與規矩、加強政治監督過程中，要求各級黨組織和黨員干部同黨中央保持高度一致、不妄議非議黨中央，并不是說在黨內政治生活中不允許正常的黨內批評和提意見建議，只是說各級黨組織和黨員干部在事關黨內重大政治原則和大是大非之問題上，不能同黨中央背道而馳“唱反調”或者大行政治自由主義 〔6〕19;各級黨組織和黨員如果對黨中央制定的政策、決策有不同意見，可以在堅決執行基礎上保留意見，并將意見建議向上級黨組織直至黨中央提出，這是各級黨組織和黨員應有之權利 〔4〕132。也就是說，政治監督針對黨員“口無遮攔”、發表反動言論和妄議中央等問題并不是否定和取消黨員正常民主監督、批評建言和提意見建議的權利，而是著眼于解決黨員、干部具體言行中存在的在黨內重大政治原則、政策決議、大是大非上與黨中央不保持一致甚至背道而馳的現象。政治監督切實保障黨員干部民主監督、民主批評、民主建言的正當權利，但決不允許黨員干部在政治上自行其是、沒有規矩、不講紀律，以至在重大政治原則、政策決議、大是大非上與黨中央唱反調、對著干的現象。這就要求各級黨組織的全體黨員、尤其是黨員領導干部必須正確、準確理解黨中央的政策，自覺與黨中央政策精神保持高度一致，而要做到這一點，首先就必須正確理解黨中央關于嚴明政治紀律及政治規矩、強調加強政治監督的良苦用心與決策初衷。

總體來看，在新時代中國特色社會主義治國理政實踐中，習近平全面推進從嚴治黨、以正治國的重要抓手是對權力全面從嚴監督，這一治理布局清晰地顯現出他所主張的以黨內監督是根本、政治監督為首要的權力監督邏輯：沒有規矩，不成方圓。對于中國共產黨這樣一個在社會主義中國執政的無產階級大黨來說，只有保證各級黨組織和全體黨員在思想上行動上與黨中央保持高度一致，在政治上講規矩、守紀律，才能保證其作為執政黨治國理政的基本秩序和效率，為實現其治理目標提供起碼的政治保障。從這個意義上說，通過全面從嚴政治監督來全面嚴明政治紀律與規矩，對于中國共產黨治國理政、進而對于中國特色社會主義長遠發展都是必要之舉。

三、落實監督責任，重點監督關鍵少數和一把手

在監督根本形式與首要方向得到明確后，由誰來監督、重點監督誰成為一個不可回避的問題。對此，習近平也作出了清晰的回答。他認為，要取得全面從嚴治黨實效，就必須落實黨內監督;要落實黨內監督，就必須明確黨內監督分工;要明確黨內監督分工，就必須厘清黨內各方監督之責、落實黨內各方監督之任;如果“不明確責任，不落實責任，不追究責任，從嚴治黨是做不到的” 〔7〕93-94。為此，他對黨委和紀委的監督職責與定位作了清晰論述：明確黨委是管黨治黨之主體，因而也是黨內監督之主體，對全面從嚴治黨負有主體責任;紀委是黨內監督專責機關，協助或督促黨委履行主體之責，對全面從嚴治黨負有監督責任。這兩個責任有主次：主體責任為第一位，監督責任為第二位。他指出，要全面從嚴管黨治黨，就要求必須全面從嚴監督黨、全面從嚴黨內監督。因為，所謂“管黨”“治黨”之“管”與“治”，本身就包含監督之意，從某種意義上說，“管”“治”就是監督、就有監督;要“管”要“治”就離不開監督，沒有監督就無法“管”“治”;可以說，監督黨是管黨治黨之必要內容與手段;各級黨委要全面從嚴管黨治黨，就必須全面從嚴監督黨組織和黨員。所以，黨內監督是全黨共同之任務，各級黨組織要管黨治黨，就必須履行黨內監督分內之責，“不能一談到監督就只想到紀委或推給紀委”〔6〕19。

首先，黨委要履行好黨內監督主體之責。在習近平看來，黨委主體責任是黨風廉政建設的“牛鼻子”，黨委監督是黨內監督的關鍵。那么，什么是黨委主體責任呢？他指出，黨委主體責任主要是領導并監管所轄之黨組織和黨員，選出人才、用好干部，糾治損害群眾之行，監制權力失范之弊，撐持執紀執法之為;這其中，黨委書記是黨內監督第一責任人，要管班子、帶隊伍、律自身、作表率〔2〕222。因此，黨委之監督是一種管理監督，也是一種全面監督，這種監督主要體現在管黨治黨之日常管理行為中，如考核獎懲、教育批評、違規違紀處理等，從某種意義上說，黨委對黨員干部的監督更直接、更有效〔6〕19。他強調，各級黨委要按照黨章，提高監管黨內政治生活的標準，用嚴的措施與紀律來加強對黨組織和黨員干部特別是領導干部的監督，既要任命干部、也要監督干部 〔6〕19，要注重日常監督，抓早抓小，“決不能坐看自己的同志在錯誤的道路上越滑越遠” 〔6〕17，而這也是對干部“最大的負責、最大的愛護” 〔2〕228。對于各級黨委及其黨委書記來說，如果不抓黨內監督，就是嚴重失職，各級黨委及其黨委書記必須像“種好自己的責任田” 〔2〕222 一樣來研究部署黨內監督工作，對黨內監督常抓不懈、久久為功，從而切實抓好黨風廉政，真正實現全面從嚴治黨。

其次，紀委要履行好黨內監督專責。習近平強調，紀委是對黨委監督之再監督，監督執紀問責是紀委履職重中之重 〔6〕22。他要求，各級紀委要在全面從嚴治黨大局中擺正位置，對黨委履行主體之責進行協助督促監督，對于黨內不正之風敢“黑臉”、能問責 〔6〕16-17。他認為，紀委履行管黨治黨監督責任，“是黨內監督專責機關” 〔2〕216，要保證紀委有效發揮監督作用，就必須保證其監督權相對獨立且權威，為此，他推動紀委雙重領導體制進一步落實，從線索處置、案件查辦及人事提名等方面進一步強化紀律檢查垂直領導關系，用制度化改革舉措有效釋放了紀委監督效能。對于紀委監督執紀方向，他反復強調，各級紀委要突出政治監督這個根本，把政治監督放在首位 〔2〕216，用嚴而有效之監督維護好黨的政治紀律與規矩，對黨章黨規黨紀、黨的大政方針遵守執行情況加強監督檢查，以加強黨的領導，確保黨中央政令暢通。在通過深化改革保證紀委監督權有效運行、加大反腐力度的同時，習近平也要求紀委要加強自身監督，上級紀委要加強對下級黨委和紀委的監督，監督別人先要管好自己，對人執紀先要自己守紀，以“忠誠、干凈、擔當”標準打造鐵一樣的監督隊伍，切實做到“打鐵必須自身硬”。

在明確“兩個責任”后，習近平要求務必將黨內監督各方責任“堅決落實”。為此，他督促中共中央紀委制定黨內監督責任追究及典型問題通報制度，對黨委、紀委等各方面黨內監督責任分解到位，加強檢查監督，出現問題倒查追究相關各方黨內監督責任，切實健全黨內監督問責、糾錯機制。他明確指出，監督的權力要與監督的責任對等，既然有監督的權力，就一定有監督的責任，在監督權力行使中，也要堅決做到有權必有責、失責必追究;黨委、紀委及黨內相關職能部門，都要擔負起與其職責相應的黨內監督責任;對那些因管黨治黨不嚴不力，黨內監督失職失責，目睹腐敗濫權卻不制止、不查處、不報告，導致責任范圍內不正之風蔓延、腐敗問題屢發的，要對黨委主體之責、紀委監督專責之履職情況進行追查，對上一級組織之領導責任進行追問，對于存在失職瀆職情況的要依規依紀嚴肅問責查處 〔1〕164-165，通過常態化問責促進黨內各方監督到位。應該說，習近平對黨委和紀委、主體責任和監督責任在從嚴治黨實踐中定位與關系的論述是無產階級政黨黨內監督理論的重大突破和創新，有利于黨內監督的有效開展，也為進一步改革紀檢監察體制，完善黨和國家監督制度，做好黨和國家總體監督體系頂層設計奠定了理論基礎。

習近平善于運用唯物辯證之歷史觀點、戰略眼光和系統思維來分析問題，他主張在工作中要善于抓主要矛盾和矛盾的主要方面，并將這一觀點與方法嫻熟地運用到了對黨內監督的布局中。他認為，領導干部是黨和國家政治生活的關鍵少數，是各方面權力的主要掌控者，而一把手又是其中最為關鍵之少數，所謂“上梁不正下梁歪”，一把手作風不正、濫權枉法最容易帶壞一個單位、一個部門或一個地方的風氣和人事，造成其執政區域或系統之“塌方式腐敗” 〔6〕27-28，要保證黨和國家權力正確運行，就須先確保各級領導干部和一把手正確行使權力。因此，在“監督誰”的問題上，應當將領導干部和一把手作為監督的重中之重。對此，他本人首先以身作則，做好表率，在當選黨和國家最高領導人后即向全國人民莊嚴承諾要“自覺接受人民監督” 〔3〕38，并要求中央要以上率下，“虛心向群眾學習，誠心接受群眾監督” 〔3〕16，各級領導干部要“自覺讓人民監督權力” 〔3〕27。由此可以看出，習近平具有深厚的人民情懷，他高度重視監督，并要求全黨尤其是領導干部要珍惜人民賦予的權力，秉公正確行使人民賦予的權力，自覺接受各方監督。

習近平提出，領導干部接受組織和人民監督是“天經地義”的事情，這是由黨為民服務之初心與宗旨所決定的，因此，衡量一個領導干部是否具有黨性修養、其黨性修養水平是高還是低之“重要尺度”就是看其能否正確對待并自覺接受監督 〔7〕678-679，能夠自覺自愿接受黨和群眾監督是一個領導干部應具備的“起碼素質” 〔4〕136，如果一個人不愿也不能自覺接受監督，覺得一受監督就內心不舒服、渾身不自在，那么，這個人是不能當領導干部的。而監督不力恰恰是許多領導干部“從‘好干部淪為‘階下囚”的重要原因之一。他要求，在黨內要多設置一些監督“探頭”， 設法破解一把手監督難題，讓“關鍵少數”隨時隨地受到監督，對責任越重大、崗位越重要的一把手越要加強監督，這就需要發揮好黨委、紀委、黨員及制度等多方監督作用：一是黨委尤其是黨委書記要加強對下級一把手日常監管，這是“最管用、最有效”之監督;二是紀委要對反映下級一把手之問題線索重點查處，并定期將同級領導班子特別是一把手情況向上級紀委報告，及時將下級一把手情況報同級黨委書記;三是黨員干部可通過日常工作、黨內會議、“一報告兩評議”、考評述職述廉等環節對班子及一把手進行監督;四是要健全班子議事、干部選拔、插手大事記錄等制度以制衡并監督一把手及班子成員權力。

四、形成監督合力，將權力關進制度的籠子

習近平認為，要實現對公權力有效監督，就必須織密“監督之網”，形成監督合力，將權力關進制度籠子。而要形成監督合力，就首先要形成黨內監督合力，“織密黨內監督之網” 〔2〕216。他要求，在黨內監督中，各方各面都要守土有責，在黨風廉政建設和權力運行任何環節出現腫癰，有關黨組織或部門就應該積極處分應對，及時對癥下藥、消除隱患，不能認為黨內監督只是黨委和紀委的事，而自己像無事人一般坐等黨委、紀委出手 〔2〕216。除了黨委和紀委，作為不同領域管黨治黨載體與抓手的黨的工作部門，都有黨內監督之責，都要履行各自職責范圍內之黨內監督義務，不光抓好自身機關內日常監督，還要抓好主管系統或條線內政治監督，協助黨委、紀委一體做好黨內監督工作。此外，習近平還注重黨內民主監督，要求發揮好其黨內監督之效。他強調，民主集中為黨內監督之根 〔6〕22，黨員監督是黨內監督之本 〔2〕216，黨內無民主，監督也難行，唯有將民主與集中有機結合，堅持、完善并落實好民主集中制，解決好“軟弱渙散”而集中不夠或“獨斷專行”而民主不足的問題，并切實為黨員民主監督提供組織與制度保障，才能將黨內上下、同級之間的監督充分調動起來，從而織密黨內監督之網。

在習近平看來，黨內監督固然是最根本的公權力監督形式，但僅織密黨內監督之網還不足以把權力關進“籠子”，在形成黨內監督合力后，還必須把黨內監督與黨外各方面監督有機融合，才能形成整體監督合力，確保公權力在有效監督下正確運行。他認為，黨外監督是黨內監督必不可少的補充，是中國共產黨穩步前行的必要保障，而無論是黨內監督，還是黨外監督，“加強和改進的空間都還很大” 〔7〕679，要通過健全黨內外監督體制機制來織就“嚴”而“實”的公權力監督之網 〔7〕679，確保黨內外各種監督形式在規范運行前提下協同發力。他指出，以國家機關、民主黨派、群眾、輿論、網絡等方面監督為基本載體的黨外監督是黨內監督必不可少之有益補充，能夠主動并自覺接受黨外各方監督是一種“胸懷”與“自信”之表現 〔2〕217，各級黨組織和領導干部務必要有這種“胸懷”與“自信”;要在監察審計監督等基礎上，科學分權配權，建立權力清單，公開權力運行，讓權力在“陽光下”受到人民有效監督;要支持人民政協民主監督，鼓勵黨外人士講真話、進諍言，保障群眾信訪監督，發揮輿論監督及互聯網監督功效，利用典型案例警示效應營造良好黨內外監督氛圍。只有把上下、左右、內外、條塊等各方面監督都抓起來，才能真正用監督將權力關進“籠子”。

在新時代治國理政實踐中，習近平非常重視制度的根本性與全局性作用，他也將這一思想應用到了對權力監督制約的布局中。他主張，制度是防止權力失范的治本之道，是具根本、管全局、能穩定、著長期之治理正道 〔3〕391-392，要從根子上徹底解決因公權力失范、濫用而產生的腐敗問題，還是得靠制度管權御權，發揮好制度之治本效應，讓權力在制度與法治軌道上正確運行。他在當選黨和國家最高領導人后不久就提出要通過建立不敢、不能、不易腐之懲防與保障制度來約束公權、監督行權，以改革來健全監督制約公權力之制度體系，從而把黨和國家公權力驅趕進制度之“籠”中規范運行 〔3〕388，讓人民賦予的公權力在陽光下正大光明的合規行使狀態中受到人民充分有效的監督，確保人民賦予的權力真正用來為人民服務。他要求各級領導干部要嚴以用權，而嚴以用權就意味著規范用權，即通過全面從嚴監督確保權力在制度軌道上正確運行，讓權力在制度約束下切實服務于民。在他看來，只有通過管用的制度來約束權力，才能保證權為民所用，有效根除特權及以權謀私等權力異化現象。

那么，怎么才能把公權力驅趕進制度之“籠”規范運行呢？習近平認為，首先是要有籠子，這就必須“建好籠子”，如果籠子太松，或者門沒關住，像“牛欄關貓”一樣進出自由，就不起作用了 〔2〕200。因此，第一步是要扎緊“籠子”，而這“籠子”，主要是指黨內制度和國家法律。對此，習近平要求，一方面要健全黨內制度，加強黨內制度對權力的約束。這就需要系統梳理黨內法規，明確各類黨規黨法和制度規定的效力等級，并進一步修訂、補充或新建，形成系統完備、條理清晰的黨內法規制度體系，為黨內政治生活各種活動、各個方面提供可依可循之規章 〔2〕41，形成科學而嚴密的黨內“制度籠子”。黨內制度在精不在多，無論是修訂、補充還是新建的制度，都要切實做到務實管用，避免因缺乏針對性與指導性而流于形式;制度之間要配套呼應、有機銜接并總體協同;制定制度要廣泛聽取意見，增強制度認同度，保證制度執行力;執行制度要人人平等、沒有例外，做到嚴肅權威，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。另一方面，要加強法治建設，讓權力在法治軌道上造福于民。習近平指出，權力“在法律之外行使則必然禍害國家和人民” 〔1〕128-129，這就要求必須扎緊法治的籠子，通過國家立法設定、規范、制約并監督權力，確保權力依法運行;而法治的關鍵又在司法，這就需要通過實行司法案件終身責任追究制及法律、社會和輿論監督將司法權關進制度與監督的籠子，保證司法機關“以至公無私之心，行正大光明之事”，讓公平正義的陽光照進人民心田。

在習近平的權力監督觀中，通過健全制度與加強法治來建好“籠子”只是第一步，第二步是要將權力關進“籠子。在他看來，光有一個漂亮的“籠子”是不夠的，重要的是要將權力關進“籠子”，如果有了“籠子”權力卻關不進去，或者即便關進去了又關不住、關不好，那么，這個漂亮的“籠子”就是一個擺設而已。要真正將權力關進“籠子”，并且能關得住、關得好，還得靠監督。對此，他主張全面深化黨和國家權力監督制約體制機制改革，通過完善黨和國家派駐監督、強化黨之巡視監督、健全群眾民主監督以及暢通網絡輿論監督等方式來加強黨內外各方面監督作用，通過全面從嚴監督將權力關進“籠子”，讓制度與法治的“籠子”發揮應有的作用。綜上所述，可以看出，“把權力關進制度的籠子里”的理念是習近平權力監督觀的一大亮點，這一理念與他所提出的中央八項規定、三嚴三實、群眾路線教育實踐、整頓黨風、嚴懲腐敗等管黨治國方略是一脈相承的，這些治理方略反映出習近平對黨和國家治理現狀的深刻認識與清醒判斷，體現出他對治國必先治黨、治黨務必從嚴治理邏輯與潛在規律的精準把握與嫻熟運用，展現出他從嚴治黨、以正治國、注重制度、強調監督、規范用權的治國理政鮮明特色。

五、重塑監督體系，實現公權力監督全覆蓋

習近平贊同馬克思、恩格斯提出的一切公權力必須在公眾監督下運行的觀點，他從懲貪治腐實踐經驗中總結出“權力不論大小，只要不受制約和監督，都可能被濫用” 〔5〕128 的治理規律。他主張，一定要加強權力治理頂層設計，通過機構、體制、制度之革新建立健全并優化完善黨和國家公權力監督之體系，確保黨和國家對公權力之監督有效落實，既加強黨內監督，又加強國家監察，實現對黨和國家權力運行全覆蓋監督與制約，讓人民賦予的公權力在陽光下正確運行，在公開中受到有效監督，確保出自于民的公權力真正服務于民、謀利于公，為民造福、為公興利。為實現這個治理目標，習近平大刀闊斧地推動紀檢監察體制及機構革新，全面深化對黨和國家監督體系徹底改革，由此從根本上重塑了黨和國家權力監督體系，改進了黨和國家權力制約能力，初步實現對黨和國家所有公權力運行全覆蓋監督。

習近平重塑黨和國家權力監督體系的改革方略是從兩個方向漸進展開的：一方面，對黨內監督制度深化改革，加強紀檢系統垂直管理，增強黨內監督專責機關之獨立與權威，逐步實現黨內派駐、巡視監督全覆蓋;另一方面，徹底革新國家監督制度，通過建立國家監察體系而重塑國家監督體制，在與黨內監督有機融合基礎上逐步實現對全體公務人員派駐監察全覆蓋。作為新時代全面從嚴治黨大局的關鍵一招，習近平重塑黨和國家權力監督體系的改革方略具有鮮明治理特色：一是在改革過程中不斷把從嚴管黨治黨實踐成果固化為黨內道德規范與紀律要求，健全紀律規矩并恢復優良作風，依規治黨與以德治黨相統一;二是在改革過程中開創紀嚴于法、紀在法前良好治理局面，厘清紀法邊界，在紀法分開前提下實現對所有公務人員合理合法監督。

首先，強化紀律監督的獨立性與權威性。習近平指出，中國共產黨對國家之執政是一種全面徹底之執政，整個國家從上到下、從左至右一切公共事務都處在中國共產黨全面統一領導之中，因此，作為國家公器的公權力主要掌握在中國共產黨各級黨組織及黨員領導干部手中。要有效監督并制約公權力，就必須有效制約并監督中國共產黨;而對中國共產黨最有效的監督制約并不是來自黨外，主要來自其黨內;中國共產黨黨內監督本質上說是一種黨的紀律監督;要保證黨內監督的有效性，就必須保證紀律監督權的相對獨立與權威。出于這一治理邏輯，黨的十八大后，習近平推動改革中國共產黨紀律檢查工作領導體制，加強紀律檢查垂直領導，賦予了紀委應有的獨立性與權威性，為其有效履行黨內監督專責提供了保障：一是要求紀委聚焦監督執紀問責，回歸黨章“原教旨”，剝離非主責事務，克服以往履職越位、缺位和錯位現象，實現紀委工作內涵與外延相統一，開創了黨內紀律監督新局面;二是完善紀委雙重領導，強化監督執紀權力管控，優化紀律監督與制衡機制，健全線索處置、案件查辦、組織人事以上級紀委領導為主的制度，從根本上加強紀委系統垂直領導，保證了黨內紀律監督相對獨立與權威，改進了黨內監督與制衡。

其次，打造國家監察體系。習近平認為，腐敗案件受各種因素影響而未堅決查辦及由于公權力監督制約體制機制不健全、各種公權力監督制約機構職能分散而形不成有序且有效的權力監督制約合力，是致使權力出軌、腐敗頻發的兩個重要原因。解決存在的問題，還得靠制度：一方面要通過建立案件查辦、人事提名以上級紀委為主的制度，規避查處腐敗案件相關“掣肘”因素，保證反腐敗順利推進;另一方面要通過徹底改革黨和國家權力監督體制，將各級人民政府與人民檢察院反腐敗職能整合，成立監察委員會，健全國家監察體系，并與黨內紀律檢查體系合署辦公，凝聚黨和國家監督合力，一體推動反腐敗取得實效。正如習近平所主張，要加強黨對黨內監督和國家監察之統一領導，通過監察體制改革，健全并強化國家監督效能，做到哪里有公權運行，哪里就有黨或國家監督，實現公權力監督全覆蓋、無遺漏，確保公權力在黨和國家制度籠子里規范、正確、為民運行 〔1〕169。在他看來，在黨和國家監督體系中，各種監督形式是同向發力、互為補充的，只有整合黨內外一切監督資源、形成上下左右內外總體監督合力，才能使黨和國家監督能力、治理能力得到質的提升，推動治國理政現代化，確保黨執政為民、國家機器秉公廉潔、公權力公正運行。

第三，推動派駐監督對公權運行全覆蓋。習近平多次指出，人類政治權力運行之鐵律之一便是無監督必腐敗 〔3〕418，“權力越大，越容易出現‘燈下黑” 〔6〕5，要防止“燈下黑”，就必須保證所有公權力都能隨時隨地受到監督，在受監督與制約的制度環境里有序運行。為此，他積極推動派駐監督改革，逐步實現對黨和國家公權力派駐監督全覆蓋。早在2013年8月，他在中央政治局會議上就提出要改革黨內監督制度，對紀委派駐機構統一管理，以強化對公權力運行的監督與制約;在黨的十八屆三中全會上，他對派駐監督之地位作出闡述，強調其為黨和國家監督體系之重要內容，要求實現對中央一級黨和國家機關派駐監督全覆蓋;黨的十九大后，他推動派駐監督由黨的紀檢派駐監督演變為黨和國家紀檢監察派駐監督，實現對監督范圍內公職人員全覆蓋監督。習近平認為，派駐監督是黨和國家監督的重要抓手，改革并強化派駐監督、實現派駐監督全覆蓋可以使黨和國家“監督不留死角、沒有空白” 〔2〕203，有利于強化黨和國家監督，把權力關進制度的籠子。在習近平看來，代表上級紀委監委對監督對象實施常態化、近距離外部監督是派駐監督一個顯著優勢，為此，他要求派駐機構要“一心一意履行監督職責”，“瞪大眼睛，發現問題”，〔2〕203 切不能因分管非主責業務而與監督對象“混成一鍋粥”。

第四，推動巡視監督全覆蓋。習近平非常注重巡視監督，他視巡視為從嚴治黨之利器、黨內監督之大略 〔6〕24。他認為，在黨和國家權力監督體系中，巡視監督具有特別重要的地位，是一項極為重要的黨內監督制度 〔2〕200。巡視監督具有多種功能：它既是上級黨委有效監督下級黨委的重要抓手，又是黨外群眾監督與黨內上級監督有機結合的重要載體，也是黨內監督抓早抓小推動全面從嚴管黨治黨的重要途徑，更是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要平臺 〔2〕204。為此，他要求巡視既要有權威性與威懾力，又要有針對性及實效性，決不能做表面文章走形式：一方面，要突出政治監督的定位，要重點檢查被巡視黨組織政治建設及從嚴治黨等方面問題，督促其遵守政治紀律與規矩，貫徹執行黨的路線方針政策，擔負起管黨治黨主體責任;另一方面，要實現巡視監督全覆蓋，他認為巡視全覆蓋本身就是震懾，在他主持推動下，黨的十八屆三中全會決定對各地、各部及企事業單位全覆蓋巡視，之后又進一步明確，中央和省一級地方黨委在一屆任期內必須實現對所屬黨委、黨組巡視全覆蓋。此外，他要求對巡視方式方法進行創新，推動巡視規范化、制度化、基層化，推進巡察市縣，確保基層一把手始主政即受嚴監管 〔8〕124。

總之，從習近平關于公權力監督的論述中可以清晰感受到邏輯清晰、脈絡鮮明之權力監督觀。習近平的權力監督觀具有鮮明的特色，這種特色集中體現在一個“嚴”字和一個“實”字上：嚴，是全面從嚴，真正從嚴;實，是打鐵還需自身硬，說到就要做到。習近平的權力監督觀具有豐沛的創新性，這種創新性體現在他全面深化改革、對黨和國家監督制度與體系之重塑上，其核心是“把權力關進制度的籠子里”，這就需要在黨和國家公權監督中明責任、定對象、革體制，通過派駐、巡視實現對公權之監督全覆蓋。習近平的權力監督觀還展現出他對黨和國家發展現狀的深刻洞察和精準把握：如果把黨和國家看作一個在蓬勃成長時有了一些“疑難雜癥”的巨人，那么，習近平作為黨和國家最高領導人無疑把準了這個巨人的“脈搏”，并且精準地對癥下藥，做到藥到病除，而這里的“藥”便是包括他的權力監督觀在內的一系列從嚴治黨、以正治國的方略。可以說，習近平的權力監督觀是中國共產黨人將馬克思主義靈活科學運用于公權監督領域而中國化之最新成果，是馬克思主義黨內監督思想和黨建理論在中國特色社會主義新時代進一步深化和發展之具體表現。可以看出，正是在習近平以抓鐵有痕、踏石留印的魄力推動全面深化改革、重塑黨和國家監督制度與體系的過程中，習近平的權力監督觀作為一種馬克思主義的全新政治監督理論在這個奮斗的新時代已然在人類政治生活中出現。

注釋：

①2014年10月23日，習近平在中共十八屆四中全會第二次全體會議上講話指出：一些人無視黨的政治紀律和政治規矩，為了自己的所謂仕途，為了自己的所謂影響力，搞任人唯親、排斥異己的有之，搞團團伙伙、拉幫結派的有之，搞匿名誣告、制造謠言的有之，搞收買人心、拉動選票的有之，搞封官許愿、彈冠相慶的有之，搞自行其是、陽奉陰違的有之，搞尾大不掉、妄議中央的也有之，如此等等。

參考文獻：

〔1〕習近平談治國理政：第2卷〔M〕.北京：外文出版社，2017.

〔2〕中共中央文獻研究室.習近平關于全面從嚴治黨論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2016.

〔3〕習近平談治國理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

〔4〕十八大以來重要文獻選編（上）〔M〕.北京：中央文獻出版社，2014.

〔5〕中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2015.

〔6〕習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話〔M〕.北京：人民出版社，2016.

〔7〕十八大以來重要文獻選編（中）〔M〕.北京：中央文獻出版社，2016.

〔8〕中共中央紀律檢查委員會，中共中央文獻研究室.習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編〔M〕.北京：中央文獻出版社，2016.