以長三角為例探討我國鹽業(yè)跨區(qū)域合作機制

陶希東

自古以來，鹽是人類健康生活不可或缺的重要物質(zhì)，承載和演繹著人類文明發(fā)展的歷史進程，美國學者馬克·科爾蘭斯基在《萬用之物：鹽的故事》中寫道：“從人類文明開始直到大約100年前，鹽都是人類歷史上搜尋頻率最高的一種商品”。我國作為世界文明古國，具有非常厚重的鹽歷史文化和發(fā)達的鹽產(chǎn)業(yè)體系，積極順應后疫情時代全球產(chǎn)業(yè)鏈的調(diào)整重組新格局，加快鹽業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，是全面推動高質(zhì)量發(fā)展、塑造高品質(zhì)生活的重要支撐。覆蓋滬蘇浙皖的長三角地區(qū)，是我國最發(fā)達的經(jīng)濟區(qū)域之一，“高質(zhì)量”和“一體化”發(fā)展是國家賦予長三角的重大戰(zhàn)略任務(wù)。作為我國鹽產(chǎn)業(yè)和鹽文化的重要集聚發(fā)展區(qū)，長三角區(qū)域需要以鹽業(yè)體制改革為契機，主動打破行政區(qū)劃束縛，建立健全跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展的跨界合作機制，形成與“雙循環(huán)”新發(fā)展格局相適應的鹽業(yè)發(fā)展態(tài)勢，為經(jīng)濟發(fā)展、民生改善作出更大的貢獻。本文主要從“行政區(qū)經(jīng)濟”視角出發(fā)，就長三角區(qū)域鹽業(yè)一體化發(fā)展的問題做出分析，并對如何構(gòu)建鹽業(yè)跨區(qū)域合作與一體化發(fā)展機制提出思路和建議。

一、我國特有的區(qū)域經(jīng)濟類型：行政區(qū)經(jīng)濟的內(nèi)涵及表象

在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中，政府與市場、政府與政府之間的關(guān)系，是區(qū)域經(jīng)濟學研究的核心問題，也是直接塑造地方經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)與格局的核心因素。新中國成立后，在我國特有的行政管理體制改革后的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型進程中，作為權(quán)力資源配置手段的行政區(qū)劃，對城市和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展始終發(fā)揮著獨特而深遠的影響，乃至形成了一種特殊的區(qū)域經(jīng)濟類型——“行政區(qū)經(jīng)濟”。“行政區(qū)經(jīng)濟”是有關(guān)學者在1990年代初期明確提出、界定和使用的概念。1994年，學者們首次系統(tǒng)地對“行政區(qū)經(jīng)濟”概念作了闡釋，認為“行政區(qū)經(jīng)濟是由于行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟的剛性約束而產(chǎn)生的一種特殊區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)象，是我國在從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中，區(qū)域經(jīng)濟由縱向運行系統(tǒng)向橫向運行系統(tǒng)轉(zhuǎn)變時期出現(xiàn)的具有過渡性質(zhì)的一種區(qū)域經(jīng)濟類型。它主要表現(xiàn)出企業(yè)競爭中滲透著強烈的地方政府經(jīng)濟行為、生產(chǎn)要素的跨行政區(qū)流動量受到很大阻隔、行政經(jīng)濟呈穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)、行政中心與經(jīng)濟中心的高度一致性、行政區(qū)邊界經(jīng)濟衰竭性等特征。從行政區(qū)視角提出的這一富有中國制度文化特色的區(qū)域經(jīng)濟概念，更加準確地表述和概括了我國轉(zhuǎn)型期區(qū)域經(jīng)濟運行的特點和規(guī)律。行政區(qū)經(jīng)濟概念提出以來，成為經(jīng)濟學、政治學、社會學等領(lǐng)域?qū)W者共同研究的一個議題，也是分析和解讀轉(zhuǎn)型時期區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的一個嶄新視角。

在理論上分析，行政區(qū)經(jīng)濟背后的基本邏輯是地方政府之間的利益沖突以及經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系問題。“行政區(qū)經(jīng)濟”是一個與“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”“區(qū)域一體化經(jīng)濟”相對應的概念，具有行政性、封閉性、兩面性、過渡性四個鮮明特征，尤其是其“兩面性”（正面效應和負面效應共存）特性，提示我們在分析這種經(jīng)濟現(xiàn)象時，要具有正確的歷史觀和科學觀，不能只批判其負面效應，也要看到其積極的一面，從這個意義上看，“行政區(qū)經(jīng)濟”是一個“中立性”概念，是一種暫存的過渡性區(qū)域經(jīng)濟類型。

在實踐上看，盡管近年來我國在央地關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、行政考核制度、資源配置方式等領(lǐng)域進行了卓有成效的改革，再加上交通、通信網(wǎng)絡(luò)等條件的改善，在一定程度上促進了地方之間的橫向互動與合作，弱化了行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的約束和阻隔，但依然存在著“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象。也正因為如此，全方位推動“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”成為近年來國家的重大經(jīng)濟戰(zhàn)略方針，國家相繼實施了“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長三角一體化發(fā)展”“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)”“城市群規(guī)劃”“都市圈規(guī)劃”等空間整合發(fā)展戰(zhàn)略，旨在打破行政區(qū)分割，助力構(gòu)建應對世界不確定性的“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。目前，我國的區(qū)域經(jīng)濟空間格局呈現(xiàn)出多支點、網(wǎng)絡(luò)化、協(xié)調(diào)發(fā)展的基本態(tài)勢。

二、長三角鹽業(yè)發(fā)展中的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象分析

新中國成立以來，鹽產(chǎn)業(yè)采取國家專營、本地為主的政策。在這種體制格局下，長三角地區(qū)形成了以中鹽上海市鹽業(yè)公司、江蘇省鹽業(yè)集團有限責任公司、浙江省鹽業(yè)集團有限公司、安徽省鹽業(yè)投資控股集團有限公司為主體的國有化市場格局。2016年，國家鹽業(yè)體制改革的推行給鹽業(yè)市場化發(fā)展注入了新的活力，尤其是國家允許鹽業(yè)跨省經(jīng)營的改革方略，完全打破了傳統(tǒng)鹽業(yè)的行政區(qū)封閉式運營模式，重塑了開放、公平、統(tǒng)一的全國競爭市場，進而全面提高鹽業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。截至2018年底，我國食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)131家，定點批發(fā)企業(yè)1403家，跨省經(jīng)營企業(yè)備案數(shù)量3460次，實際跨省經(jīng)營企業(yè)22家。但是，受傳統(tǒng)體制的影響，根據(jù)鹽業(yè)體制改革過渡期政策運行時期的實際狀況來看，在鹽業(yè)的跨區(qū)域一體化發(fā)展中，依然存在著一定的“行政區(qū)經(jīng)濟”現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在三個方面：

（一）鹽業(yè)市場化改革還不到位

從實踐來看，省、市、區(qū)（縣）的鹽業(yè)體制改革還不是很到位，有些省市依然實行鹽業(yè)管理部門（鹽業(yè)管理局）和國屬或省屬企業(yè)一套班子、兩塊牌子的做法，在從事鹽業(yè)經(jīng)營的同時進行自我管理，這種體制安排無法割斷政府與企業(yè)之間的利益聯(lián)系，在一定程度上，難以從根本上消除鹽業(yè)執(zhí)法監(jiān)管中的地方保護傾向。

（二）鹽業(yè)經(jīng)營產(chǎn)品重復重疊，上下游產(chǎn)業(yè)鏈阻隔，產(chǎn)業(yè)鏈易引發(fā)惡性競爭

除了垂直性管理外，經(jīng)營產(chǎn)品的多樣性是當前各大鹽業(yè)市場企業(yè)謀求高利潤的共同選擇，但從主業(yè)來看，長三角三省一市的主要鹽業(yè)公司經(jīng)營的鹽業(yè)產(chǎn)品具有較高程度的重復性、重疊性，產(chǎn)業(yè)分工不協(xié)調(diào)，產(chǎn)業(yè)集群效應不明顯（見表）。幾大鹽業(yè)公司各自為政，物流配送體系互不銜接，上下游產(chǎn)業(yè)鏈分割明顯，在所屬省市范圍內(nèi)進行鹽業(yè)的垂直經(jīng)營，容易引發(fā)同質(zhì)競爭乃至價格戰(zhàn)等惡性競爭。

表 長三角主要鹽業(yè)公司的經(jīng)營鹽產(chǎn)品概況

（三）跨區(qū)域執(zhí)法標準不統(tǒng)一，存在一定的地方保護主義傾向

在鹽改過渡期內(nèi)，外地鹽企進入某些省市，依然存在一些看得見和看不見的“門檻”，地方保護主義依然存在，跨區(qū)域經(jīng)營困難重重，長三角鹽業(yè)一體化發(fā)展仍面臨區(qū)域分割問題。

三、長三角鹽業(yè)跨行政區(qū)一體化發(fā)展的路徑與策略

長三角有基礎(chǔ)成為我國高質(zhì)量發(fā)展的核心地區(qū)、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的核心地區(qū)和雙循環(huán)相互促進新發(fā)展格局的核心地區(qū)，長三角鹽產(chǎn)業(yè)發(fā)展應該充分借助這一發(fā)展機遇，推動鹽業(yè)體制的市場化改革進程，主動打破行政區(qū)劃束縛，克服“行政區(qū)經(jīng)濟”的負面效應。

（一）基本路徑

1.以市場化為導向，繼續(xù)深化鹽業(yè)管理體制改革。加快推進政企分開，完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制是國家鹽業(yè)體制改革的首要要求，也是重塑企業(yè)市場主體地位，突破“行政區(qū)經(jīng)濟”的根本所在。鑒于此，為了切實推進長三角鹽業(yè)市場的跨區(qū)域一體化發(fā)展，需要從轉(zhuǎn)變政府職能上下功夫，三省一市各方都要在省（直轄市）、地級市、區(qū)縣三個行政級別上，按照國家鹽業(yè)體制改革的要求，讓政府不再擔任創(chuàng)收鹽業(yè)經(jīng)濟的主體，讓符合規(guī)定的鹽業(yè)企業(yè)成為獨立于政府、自由開展跨區(qū)經(jīng)營的市場經(jīng)濟利益主體，為鹽業(yè)資源的跨域市場化配置、合理化兼并重組、一體化發(fā)展提供堅實的制度條件。

2.加大市場開放，促進鹽業(yè)要素跨區(qū)域自由流動。統(tǒng)一、開放、公平的市場環(huán)境，是長三角鹽業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展的基礎(chǔ)所在，也是提高鹽業(yè)發(fā)展能級、發(fā)展品質(zhì)的重要條件。為此，建議長三角三省一市積極順應“雙循環(huán)”新發(fā)展格局，大力實施鹽業(yè)市場的雙向開放戰(zhàn)略，一方面，積極引進國際鹽業(yè)發(fā)展的新的理念、研發(fā)、技術(shù)、管理等要素，為鹽業(yè)發(fā)展注入新的活力，滿足群眾多元化需求；另一方面，倡導鹽業(yè)市場的內(nèi)部開放理念并實施更加公平透明的對內(nèi)開放政策，讓鹽業(yè)領(lǐng)域的人才、技術(shù)、資金、信息等各種要素根據(jù)市場規(guī)律跨區(qū)域自由流動重組，統(tǒng)一市場準入標準、執(zhí)法標準、檢測標準，營造公平、公開、透明的鹽業(yè)營商環(huán)境，盡快形成全國鹽業(yè)一體化發(fā)展的統(tǒng)一市場引領(lǐng)區(qū)。

3.強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，構(gòu)筑更具韌性的高質(zhì)量鹽業(yè)鏈條。統(tǒng)籌安全和發(fā)展，打造更高品質(zhì)、更加安全、更可持續(xù)的韌性產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價值鏈，是后疫情時代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新趨勢，也是推動長三角鹽業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展的應有之義。為此，建議長三角三省一市的鹽業(yè)管理部門、市場監(jiān)管部門，積極主動搭建多樣化的跨省區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，從防范區(qū)域性重大風險和增強產(chǎn)業(yè)韌性的目標出發(fā)，引導企業(yè)打通上下級、跨省區(qū)之間的阻隔，積極構(gòu)建由大型企業(yè)牽頭、吸收廣大民營鹽業(yè)企業(yè)共同參與（生產(chǎn)商、供應商、銷售商）的集群性、區(qū)域性、本土化的鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈和價值鏈，打造具有創(chuàng)新、安全、韌性的高質(zhì)量鹽產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局。

4.注重科技賦能，推動鹽業(yè)跨區(qū)域數(shù)字化監(jiān)管。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，走科技賦能之路，構(gòu)筑跨省區(qū)鹽業(yè)共建共治共享的數(shù)字化監(jiān)管體系，成為推動跨區(qū)域高質(zhì)量一體化發(fā)展的必然選擇。對此，2019年1月，滬蘇浙皖四地政府共同簽署了“長三角地區(qū)市場體系一體化建設(shè)合作備忘錄”，2020年8月長三角三省一市市場監(jiān)管部門共同簽訂合作協(xié)議，宣布在市場監(jiān)管科技一體化發(fā)展、統(tǒng)一應用電子營業(yè)執(zhí)照等7個方面加強協(xié)作，目前長三角的市場主體基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫已全部聯(lián)通，歸集了基本登記信息、分支機構(gòu)、電子營業(yè)執(zhí)照等17類市場主體信息，共計1.5億條，相互推送的數(shù)據(jù)達到了3億條。這為未來鹽業(yè)市場的跨區(qū)域數(shù)字化監(jiān)管打下了堅實基礎(chǔ)，下一步需要制定和細化統(tǒng)一的跨省鹽業(yè)執(zhí)法標準，開展跨省聯(lián)合執(zhí)法，加大執(zhí)法信息互通共享、強化事中事后監(jiān)管，共同維護公平、開放、統(tǒng)一的市場環(huán)境，根除地方保護，創(chuàng)造鹽業(yè)發(fā)展的最佳營商環(huán)境。

（二）具體策略

1.構(gòu)筑鹽業(yè)發(fā)展的跨省特殊管理區(qū)——“長三角鹽區(qū)”。對城市密集地區(qū)的跨界治理而言，為了破除多個行政區(qū)之間管理服務(wù)的“碎片化”，設(shè)立單一功能的跨界治理特區(qū)（如長三角地區(qū)為長江保護設(shè)立的“長江口禁捕管理區(qū)”、長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)），是一種有效推動跨界整合發(fā)展的新思路、新嘗試。為此，建議以長三角現(xiàn)有行政區(qū)為空間范圍，從三省一市的鹽業(yè)管理部門抽調(diào)部分人員，聯(lián)合組建一個特殊的鹽業(yè)發(fā)展區(qū)——長三角鹽區(qū)，搭建共同參與的長三角鹽業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展委員會，賦予其鹽產(chǎn)業(yè)（包括鹽文化、鹽創(chuàng)意等大產(chǎn)業(yè)）發(fā)展的跨界產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)、標準制定、市場檢查、對外宣傳等職能，推動長三角區(qū)域鹽產(chǎn)業(yè)的整合與一體化發(fā)展。

2.政府與市場合作，聯(lián)合設(shè)立長三角鹽業(yè)發(fā)展基金。按照區(qū)域協(xié)同、產(chǎn)業(yè)協(xié)同的思路，由三省一市財政部門、發(fā)改委部門、主要鹽業(yè)企業(yè)共同出資，聯(lián)合設(shè)立“長三角鹽業(yè)發(fā)展基金”，打通長三角鹽業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展的跨行政區(qū)域、跨不同機構(gòu)、跨所有制企業(yè)間資本合作通道，瞄準全國乃至世界鹽業(yè)發(fā)展的“硬科技”，不斷布局鹽業(yè)戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，培育更多的鹽業(yè)明星項目、鹽業(yè)優(yōu)秀企業(yè)家以及鹽業(yè)細分領(lǐng)域的“世界冠軍”，打造出面向未來的鹽業(yè)創(chuàng)新發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，助力長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略實施。

3.組建長三角鹽業(yè)黨建聯(lián)盟及產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟。為提升產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈現(xiàn)代化水平，充分發(fā)揮長三角區(qū)域鹽業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢集團和市場主體，建議成立兩大并行的市場化聯(lián)動合作組織：一個是長三角鹽化工（鹽企）黨建聯(lián)盟，采取“4+X+N”聯(lián)盟（4為滬蘇浙皖的中鹽上海市鹽業(yè)公司、江蘇省鹽業(yè)集團有限責任公司、浙江省鹽業(yè)集團有限公司、安徽省鹽業(yè)投資控股集團有限公司作為牽頭部門；X家聯(lián)盟成員企業(yè)聯(lián)動；N為長三角鹽產(chǎn)業(yè)集中分布的若干園區(qū)黨委）與聯(lián)建的運行機制，著力打造跨界“黨企融合、互助共贏”的發(fā)展新格局。通過聯(lián)合開展主題黨日、學習沙龍、專業(yè)技能比賽等黨建聯(lián)盟活動，促進資源要素由“散”為“聚”，著力破解企業(yè)溝通“壁壘”，培育鹽產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展新優(yōu)勢。另一個是根據(jù)長三角鹽產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行業(yè)細分格局，組建多元化的鹽產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟，如長三角鹽業(yè)聯(lián)盟、鹽文化聯(lián)盟、鹽旅游聯(lián)盟、鹽化工聯(lián)盟、鹽技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等，充分吸收產(chǎn)、學、研力量共同參與，圍繞產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵共性問題開展合作，突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心技術(shù)，形成產(chǎn)業(yè)標準，建立公共平臺，實現(xiàn)資源的有效分工與合理銜接，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)共享；實施技術(shù)轉(zhuǎn)移，加速科技成果的商業(yè)化運用，聯(lián)合培養(yǎng)人才等，形成聯(lián)合開發(fā)、優(yōu)勢互補、利益共享、風險共擔的技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)合作新態(tài)勢。

4.組建長三角鹽業(yè)協(xié)會。目前，全國、各省市都有自己的鹽業(yè)協(xié)會，但跨省市的區(qū)域性鹽業(yè)協(xié)會缺乏，這對促進跨區(qū)域一體化發(fā)展具有一定的影響。為此，建議在中國鹽業(yè)協(xié)會的指導下，聯(lián)合成立長三角跨地區(qū)、跨部門、跨所有制的非營業(yè)性的行業(yè)性社會團體組織——長三角鹽業(yè)協(xié)會，制定協(xié)會章程，明確長三角鹽業(yè)發(fā)展的行業(yè)規(guī)則與標準，在溝通信息、促進行業(yè)自律、提高鹽企綜合素質(zhì)方面發(fā)揮應有的作用，尤其加強縱向溝通與橫向利益協(xié)調(diào)，從而促成自覺、穩(wěn)定的行業(yè)秩序和市場環(huán)境。同時協(xié)助政府（長三角鹽政協(xié)調(diào)委員會）制定和實施鹽業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、行政法規(guī)和有關(guān)法律。

5.搭建面向“一帶一路”和全球的“長三角鹽業(yè)國際博覽會”。在經(jīng)濟全球化和高度開放的背景下，搭建高規(guī)格、高層次的大型商貿(mào)交流平臺，鏈接國內(nèi)外鹽產(chǎn)業(yè)和鹽文化的生產(chǎn)者、供應商、消費者，是長三角鹽業(yè)充分參與雙循環(huán)經(jīng)濟體系的必然選擇。為此，建議以長三角鹽業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展委員會為依托，共同謀劃搭建并開展長三角鹽業(yè)國際博覽會。吸收世界鹽業(yè)發(fā)展的最前沿資訊和最新技術(shù)，帶動鹽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和鹽業(yè)文化的廣泛傳播，促進長三角鹽業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。