實施房地產貸款集中度管理制度的若干思考

摘要：2021年1月1日，銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度正式實施。作為房地產金融宏觀審慎管理制度的具體舉措之一，房地產貸款集中度管理制度是一項長期性、制度性的安排，對落實房地產長效機制，穩定房地產市場預期具有重要意義。基于房地產貸款集中度管理的制度實踐，闡述房地產貸款集中度管理制度的實施原則、重要環節以及實施過程中應予關注的方面，并就當下制度實施中存在的不足，提出相關對策建議。

關鍵詞：房貸集中度管理;房地產金融;房地產長效機制

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2021）10-0030-35 收稿日期：2021-09-10

作者簡介：王鵬飛，碩士研究生，經濟師，供職于中國人民銀行南京分行。

為貫徹落實習近平總書記關于“房住不炒”的定位，堅持穩地價、穩房價、穩預期，2021年1月1日，《中國人民銀行 中國銀行保險監督管理委員會關于建立銀行業金融機構房地產貸款集中度管理制度的通知》（銀發〔2020〕322號，以下簡稱《通知》）開始施行。《通知》要求，房地產貸款集中度超出管理要求的銀行業金融機構，必須制定調整方案，明確向管理要求收斂。制度實施以來，無論是房地產貸款增速，還是房地產貸款集中度，均處于持續下降態勢。據銀保監會官網消息，至2021年7月末，全國房地產貸款增速創8年新低，銀行業房地產貸款集中度已連續10個月下降。可見，制度成效比較顯著。

1 房地產貸款集中度管理的制度實踐

所謂房地產貸款集中度管理，是指銀行業金融機構（僅針對中資法人銀行）的房地產貸款余額占比及個人住房貸款余額占比不得超過《通知》規定的上限。其中，兩項占比計算公式的分母均為各項貸款余額，且分子分母均使用人民幣口徑。在制度貫徹落實中，宜遵循穩妥實施、差異化監管、整體公平等原則。同時，審慎踐行集中度測算、管理要求確定、指導方案制定、跟蹤監測等重要環節。

1.1 制度實施應遵循的原則

房地產貸款集中度管理制度事關老百姓切身利益，可謂制度敏感性強，對于個體受影響的感受度同樣真切。因此，在制度實施過程中，務必遵循一系列原則，以保障制度穩妥推進，盡最大限度保障對房貸的合理需求。筆者基于《通知》等政策規定和對此項制度的理解，認為房貸集中度管理制度的實施，宜遵循以下原則：

一是堅持穩妥實施原則。房地產貸款集中度管理制度一旦實施，將在很大程度上限制銀行的房地產相關貸款的發放額度，從而對居民申請新房或二手房貸款產生影響，或申請難度加大或期限延長。此項制度可謂關乎民生，較易引發社會負面輿情。因此，制度的實施不宜搞急剎車、急轉彎，需要提前做好溝通，引導形成合理預期。同時，本著穩妥嚴肅的原則，針對超出管理上限且難以在短時間內調整到位的銀行業金融機構，相關制度給予了過渡期安排，用于平滑制度實施帶來的影響。

二是堅持差異化監管原則。一方面，根據銀行資產規模、機構類型等因素，此項制度將中資法人銀行分成五檔，設定管理上限。其中，前兩檔的管理權限歸于中國人民銀行總行，后三檔由人民銀行省級分支機構進行管理。另一方面，對房地產貸款集中度超限的銀行業金融機構，金融管理部門將指導其合理制定調整方案，分階段、分步驟達到《通知》規定的集中度管理要求。此外，對于未超限的銀行業金融機構，并不意味其可以快速提升房地產貸款集中度，搶占房地產貸款市場份額。制度同樣要求，未超限的銀行業金融機構應當穩健開展房地產貸款相關業務，保持房地產貸款占比、個人住房貸款占比基本穩定。

三是堅持整體公平原則。通常，對于公共領域實施的政策或制度，應當踐行公平理念，即對處于同一市場的參與主體，政策實施應當一視同仁。當然，由于個體情況、實施環境等因素往往差異性較大，因此，準確地講，制度實施更應保證整體公平性。具體到集中度管理制度的實施，應確保同一轄內同檔、同類銀行執行同一集中度管理標準。同時，制度實施應當堅決杜絕銀行業金融機構可能存在的博弈心理，不嚴格執行政策要求。此外，還要嚴防挪用消費貸、經營貸資金作為購房款或“過橋”資金，借機繞開房地產貸款集中度管理要求，消減制度實施效果。

1.2 制度貫徹應關注的重要環節

在堅持穩妥實施、差異化監管、整體公平等原則的基礎上，在房地產貸款集中度管理制度的落地階段，應當審慎踐行以下重要環節：

一是準確測算轄內銀行業金融機構房地產貸款集中度占比。眾所周知，在推行一項制度前，應當對實施區域做到“底數清、情況明”。具體到房地產貸款集中度管理方面，首先應當就轄內銀行業金融機構的房地產貸款集中度兩項占比，進行全面準確的測算。該步驟的目的在于，識別出不滿足《通知》所確定房地產貸款集中度管理要求的機構范圍，進而為制定相應的監管要求（如調整方案）提供依據和支撐。

二是合理審慎確定轄內房地產貸款集中度管理要求。我國東、中、西部相關省份的經濟金融發展水平差異性較大，房地產市場的熱度、市場容量也各不相同。因此，為避免制度剛性帶來的“一刀切”等現實問題，《通知》提出，人民銀行分支機構可以會同所在地銀保監派出機構，在充分論證的前提下，結合所在地經濟金融發展水平、機構具體情況和系統性風險特點，以《通知》規定上限為基準，在增減2.5個百分點范圍內，合理審慎確定轄內適用的集中度管理要求。

三是積極指導超出房貸集中度上限的銀行業金融機構制定過渡期內的調整方案。房地產貸款集中度超出管理要求的銀行，需要結合自身情況、所屬檔次的上限要求及過渡期安排，制定逐步達到管理要求的調整方案，明確向管理要求邊際收斂的具體舉措。根據超限銀行的超出比例，政策上分別給予2年和4年的過渡期。設置過渡期的目的，在于確保政策的平穩實施，盡量做到按年度均勻分布壓降數量，有序壓降房地產貸款集中度。

四是考核評估、跟蹤監測超限銀行的方案執行情況和房地產貸款集中度的變化情況。為保證銀行業金融機構能夠按照所制定調整方案進行序時整改，《通知》要求，超出管理上限的銀行，須按季度報告執行情況，報送房地產貸款相關數據等。

1.3 特殊情況的處理

一方面，為響應黨中央、國務院關于大力發展保障性租賃住房，推進住房供給側改革的要求，房地產貸款集中度管理制度對符合定義的住房租賃貸款給予“不納入集中度統計范圍”的豁免。目前，何為“符合定義的”住房租賃貸款，尚未出臺相關認定細則。因此，在現階段的房貸集中度管理中，住房租賃貸款的豁免計入尚沒有正式實施。此外，暫不納入統計的住房租賃貸款，只涉及企業端（在進行房地產開發貸款認定中即予以分類考量），不涉及個人消費端。

另一方面，為配合資管新規的實施，在資管新規過渡期內（至2021年底），銀行業金融機構回歸資產負債表（簡稱回表）的房地產貸款同樣不納入統計范圍。但是，對于哪些回表房地產貸款能夠被剔除，還需要銀行業金融機構提供佐證材料，供監管部門進一步認定。

2 當前制度實施中應予關注的方面

2.1 小銀行壓降難度較大，尤以縣域農商行和村鎮銀行為甚

從房地產貸款集中度的計算公式看，壓降集中度無非有兩個途徑：一是壓降分子，即壓降房地產貸款余額或個人住房貸款余額的規模;二是做大分母，即做大人民幣各項貸款余額的規模。當然，按照《通知》精神，壓降分子和做大分母，均是希望降低銀行對房地產的依賴，引導更多資金流向實體等政策支持的領域。從實踐情況看，縣域農商行和村鎮銀行等小銀行的業務單一且市場拓展難度大，人民幣各項貸款規模較小，其短期內通過擴大總量從而壓降占比的難度較大。從分子端看，縣域農商行和村鎮銀行的壓降手段也是十分有限。房地產貸款多屬于中長期貸款，全國性銀行或許可以通過證券化、打包轉讓等方式較快降低房地產貸款存量，而小銀行調整集中度，基本上需要依靠調整信貸結構等傳統方式。

2.2 對非法人銀行的弱約束，恐減弱制度實施的區域效果

《通知》及其配套新聞稿指出，房地產貸款集中度管理制度的實施，是以法人銀行為單位。跨區域經營機構以法人機構總資產為統計口徑，不以分支機構各自業務規模統計計算。以東部某省為例，轄內非法人銀行占據了該省房地產貸款市場的絕對份額，而法人銀行的市場份額非常少。從省域政策執行效果看，督導法人銀行嚴格貫徹落實好房地產貸款集中度管理制度，能夠影響到的房貸市場份額十分有限。雖然從法人銀行入手進行管控，在全國層面能夠做到房地產貸款集中度的整體平衡，但難以限制資金的區域性集中，進而影響區域熱點城市的房地產市場，誤導公眾預期。因此，在做好法人銀行房地產貸款集中度管理的同時，非法人銀行分支機構在一省的制度執行也是至關重要。但現行房地產貸款集中度管理制度無法對“跨區域經營銀行對其分支行的房貸額度分配”進行約束性管理。總之，在地方層面，若不增強對非法人銀行房地產貸款集中度的約束力，政策的區域執行效果恐有減弱。

2.3 政策傳導相伴的輿情壓力應予關注

隨著集中度管理制度的深入實施，商業銀行尤其是超過集中度上限的銀行，紛紛趨向于收緊房貸、提高審查標準，甚至暫停接單。從近期輿情看，房地產貸款集中度管理制度的政策影響已傳導至個人房貸市場，市場主體感受較為明顯。公眾傾向于選擇投訴的方式表達訴求，由此銀行也是面臨較大的輿情應對壓力。經了解，公眾投訴的原因主要有：一是房貸額度較緊，不能按時放款。如某國有大行的分行反映，受上級政策調整，貸款指標持續收緊，個人住房按揭貸款額度銳減。某股份制銀行也反映，至2021年3月末，該行上年度受理的存量已批待放的貸款仍未完全消化。二是房貸發放周期拉長，導致客戶投訴。據了解，對于款項到賬時間，二手房買賣雙方通常會有事先承諾。在賣房款遲遲不能到賬時，為求加快放款速度免于合同違約，客戶通過撥打銀行客服、銀保監局、人民銀行及12345市長熱線等渠道進行投訴的概率非常高。此外，部分中介機構不規范宣傳，也是導致購房者情緒焦慮的重要原因。

2.4 須持續關注中小房地產企業的現金流

房地產貸款集中度管理制度對房地產企業融資的影響主要包括：一是拉長房地產開發貸的審批和提款周期。銀行貸款是絕大部分房地產企業的主要融資渠道。據了解，許多房地產企業表示，因商業銀行額度收緊出現延遲提款;相當比例的房地產企業預計今年開發貸項目審批存在困難。二是因商業銀行房地產貸款放款時間的拉長，降低了房地產企業的銷售回款速度。三是短期內中小開發商再融資難度增加。房地產貸款集中度新規疊加前期房地產企業融資“三道紅線”政策，短期內銀行將更傾向放貸給大型優質的房地產開發商，中小開發商可能無法及時獲得銀行貸款，只能通過加快銷售、以價換量等方式保證現金流。

3 相關思考及建議

目前，房地產貸款集中度管理制度的實施，取得了較為顯著的政策效果。但是，綜合來看，房地產貸款集中度管理制度的實施還有持續改善的空間。為推動制度實施，促進房地產市場持續健康發展，基于房地產貸款集中度管理實踐，提出如下思考及建議。

3.1 持續優化制度，提升制度的區域實施效果

在全國層面，建議監管部門多措并舉，持續引導銀行業金融機構對存量房貸做“減法”、向實體經濟做“加法”、優化額度“分配”。結合實踐看，對房地產市場熱點區域，可從以下途徑予以針對性引導和優化：一是將房地產貸款增量作為參考指標。對于貸款規模小但集中度超限較多的小法人銀行，可以側重于調控增量，適當緩解集中度上限的剛性要求和機構壓降壓力。二是降低大型銀行（尤其是全國性銀行）房地產貸款投放的順周期性特征，指導其合理分配房地產貸款額度。通過制定合理的發展計劃，綜合考慮城市房地產熱度、房地產貸款規模等順周期因素，合理分配房地產貸款額度，推動房地產貸款均衡投放。三是建議在房價上漲壓力大、居民購房意愿強的地區，因城施策，適時推出房地產金融宏觀審慎管理的另兩項舉措，即居民債務收入比和房地產貸款風險權重，從而引導居民預期，降低銀行體系對房地產貸款的依賴性。

3.2 采取合理激勵，引導信貸資源更多流向政策支持的領域

據監管部門披露，房地產貸款占比已經超過總貸款的三分之一。隨著房地產貸款集中度管理制度的實施，銀行體系將有大量的信貸資源得以從房地產領域抽離。政策有堵有疏方為上策。建議采取合理的激勵措施，對銀行體系的信貸資源加以引導。具體包括：一是盡快做實住房租賃貸款的豁免。建設住房保障體系，能夠有效緩解住房租賃市場的結構性供給不足。這是黨中央、國務院相關決策部署明確支持的政策領域。建議監管部門盡快明確住房租賃貸款的核心定義，以早日將符合定義的住房租賃貸款豁免統計。二是采取合理適當的激勵措施，鼓勵銀行業金融機構多向實體、小微、三農等政策支持的領域投放信貸資源。例如，對于房地產貸款集中度未超出管理要求的銀行業金融機構，允許其在低于集中度上限的差額范圍內，獲得央行低息的再貸款再貼現等政策支持;或者對低于集中度管理要求一定幅度的銀行業金融機構，在給予政策性資金或優惠措施時，作為一項考量因素。

3.3 加強部門聯動，提升制度實施的社會效應

按照社會學理論，社會效應是指對社會產生的效果、反映和影響。一項政策的出臺，最終利弊考量主要是看此項政策是否產生良好的社會效應。建議不斷加強部門聯動，提升制度實施的社會效應。具體包括：一是加強多部門協作，做好對銀行業金融機構的政策指導。引導金融機構將消化存量簽單和壓降規模有效統籌，合理安排存量待投放房貸進度，避免產生不良輿情。二是加強與房地產管理部門的合作，引導市場形成合理預期。加強對房地產企業、房地產中介的宣傳引導，采取聯合懲戒等方式，防止故意曲解政策，刻意渲染購房緊張情緒或將政策隨意解讀為“監管部門收緊房貸”。三是加強與大數據管理中心等部門的合作，探索應用大數據、區塊鏈、人工智能等技術，提升信貸資金流向監管效率，加大房地產信貸資金使用合規性審查，防止經營性貸款違規流入房地產市場。

3.4 多維度政策協同，堅決做好房地產宏觀審慎管理

一是從金融機構端，應當堅決貫徹落實好房地產貸款集中度管理制度，防范潛在系統性金融風險，提高銀行業金融機構穩健性;推動金融供給側結構性改革，強化機構內在約束，優化信貸結構，推動金融、房地產同實體經濟均衡發展。二是從政府端，持續降低對土地財政的依賴，加快建立健全房地產稅收體系，建立全面、系統、動態更新的住房信息系統，改善信息不對稱約束;把握并控制好供地節奏，強化市場預期管理，堅持“房住不炒”定位，引導住房向居住本質回歸。三是從房地產企業端，加強對房地產行業的風險研判和預警，進一步推動房地產行業穩健發展;健全對房地產企業的差異化監測制度，針對超過“三道紅線”的房企，加強對其有息負債規模和資產負債率、短期償債能力等指標的關注度;針對中小房企，重點關注資金流狀況，以及融資可得性等情況。