國土空間規劃背景下區域協調策略研究
——以山西省忻州市河曲縣為例

劉子萌，云露陽

（沈陽建筑大學建筑與規劃學院，遼寧 沈陽 110168）

0 引言

《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》明確空間規劃要落實區域協調發展戰略，實施區域協調發展已成為新時代國家重大戰略。隨著中央頂層設計的出臺，我國空間規劃的職能和體系迎來轉型發展的新機遇。當前正在開展的國土空間規劃體系構建，是推進區域協調發展的重要契機，藉由體系構建充實區域協調發展規劃的法定地位、規劃內涵、剛性內容和實施保障等，通過“自上而下引導”與“自下而上推進”的有機結合，實現區域協調發展，從而帶動我國區域社會、經濟和環境綜合效益的健康、穩步發展。本文結合忻州市“1661”發展戰略和前期工作實際，就國土空間規劃編制中如何落實區域協調發展戰略，提出一些思考。

1 河曲縣區域協調現狀分析

1.1 交通區位

河曲縣位于忻州地區西北部，地處山西、陜西、內蒙古三省交界處，可以說是忻州市的門戶位置，公路運輸相對鐵路、航空較為發達，公路網密度較高，但大部分道路技術等級較低，限制了縣域內外的交通運輸，造成鄉鎮之間聯系不便，致使縣域外向度加強，而內聚性減弱。

1.2 產業和創新

河曲縣已初步形成以“現代煤化工、新材料、農畜產品加工、電力能源”為主導、以“裝備制造產業和生產性服務業”為配套的工業產業體系；部分地區以其獨特的地勢條件，形成優質小雜糧、脫毒馬鈴薯、設施蔬菜以及畜牧養殖等主導產業。目前產業結構層次偏低，產業高質量發展基礎相對薄弱。一產中農產品加工仍然是農業的短板；工業比重較高，但現有工業企業多集中在煤炭和電力行業，處在初級加工、低端化的層次上，缺乏具有核心競爭力的高端產品，資源優勢未能充分轉化為經濟優勢。三產所占比重有限，旅游資源開發和利用能力較低，旅游經濟總量偏少，高端服務業發展緩慢。

1.3 生態人文

河曲縣位于黃河旅游景觀帶的軸線上，鄰近5A級景區——老牛灣峽谷區、4A級景區——寺溝古渡黃河風情旅游區和西口古渡旅游區。同時，作為國家級限制開發的重點生態功能區、黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區、黃河中游干流水土流失控制的核心區域、黃河中下游生態安全保障的關鍵區域、黃土高原水土流失治理的重點區域，在生態恢復的同時也限制了城市發展，對產業的發展規模和類型帶來了政策限制。

2 河曲縣國土空間規劃區域協調相關對策

2.1 區域發展目標及愿景

2.1.1 發展目標

1）落實主體功能區戰略 沿主要規劃發展廊道，規劃設立重點鎮，優先完善基礎設施建設，促進遷村并點政策落實，將有限的人口集中吸引到重點鎮，推進退耕還林工作，恢復區域的生態保護屏障功能，打造青山綠水、長治久安的城市格局，梳理完善城市體系，充分發揮河曲縣中心城區的輻射帶動作用。

2）促進沿黃經濟帶協同發展 重點發展生活性和生產性服務業、新能源、材料、農業加工業，引導資金、政策、項目等要素向優勢地區投放，協調整合第一、二、三產業的產業功能及產量，打造產業發展優勢空間，促進沿黃經濟帶高效快速發展。

3）積極參與晉西北地區發展 推進道路等基礎設施建設，打通山西省與內蒙古自治區和陜西省的橫向交通聯系，輸出區域特色產品；對內疏通河曲縣與忻州市區的縱向交通聯系，增強忻州市的輻射帶動作用。

4）引領河曲保德偏關地區發展 加強與保德、偏關等地資源要素與產業協作，有序進行產業轉型，對接發展新興產業，借力構建多元化現代產業體系，努力把河曲縣打造成為區域經濟戰略支撐點。

2.1.2 發展愿景

以“美麗宜居山水城、活力文化生態中心”為目標愿景，圍繞實現城市新活力，著力推動河曲縣城市職能、文化實力、現代服務業、生態經濟環境等多方面的發展，煥發“黃河第一景城”的無窮魅力。

2.1.3 重點任務

以主城區為戰略支點，建立工業化、城鎮化和農業現代化互動協調的“三化同步”的產業體系；以縣城為戰略極核促進商業服務、公共服務發展，構建完善的綜合服務體系，建設成為輻射帶動保德縣、偏關縣的縣域經濟中心。

2.2 區域協同發展策略

2.2.1 創新河曲制度升級，加強治理協同

明確河曲各鄉鎮規模和發展方向，合理利用城市土地，協調城鎮空間布局，統籌規劃交通、供水等重大基礎設施建設，加快實現河曲區域協同發展；發揮政府引導、企業帶頭作用，推進醫療保險、醫療衛生等社會事業發展，促進優質公共服務資源均衡配置。進一步強化政府在推進社會治理中的組織協調功能，建立包括服務、監管和審批的多層面協調機制。深入調研河曲社會治理體制問題，共同探索政府與社會組織之間的協作機制，創新黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理方式。

2.2.2 統籌區域資源設施，促進資源協同

形成“三軸三核”的產業布局結構，夯實基礎，促進區域差異化發展（見圖 1，2）。

圖1 河曲縣產業布局

2.2.3 促進產業聯動發展，推進產業協同

加強河曲、保德、偏關三地產業聯動發展，探索合建產業園區可行性方案，實現互補共贏。根據空間和產業特點，建設工業、服務業、農業等不同類型的產業園區，充分利用各自優勢拓展產業發展空間。搭建技術研發服務平臺，加強與國內外科研院所的技術和人才合作，加快推進研發、工業設計相關集聚平臺建設。共享區域聯合服務設施，提高企業效率。以京津冀一體化發展為契機，緊密對接國家、省、市發展戰略，謀劃合建綜合保稅區，為提高河曲產業高端化發展、推動區域聯動發展、融入“一帶一路”經濟圈搭建重要載體和平臺。

圖2 發展總體布局

2.2.4 強調文化傳承，實現歷史重塑

充分利用區域文化同宗同源的歷史優勢，共建共享互動性文化主題公園等公共空間，實現同城免費游。積極開展區域內文化合作，推動成立區域民間文化協會，開展互動互訪、共同承辦會議等公共活動，促進文化交流，積極通過報紙、電視等媒體和互聯網廣泛宣傳河曲、保德、偏關協同發展的重大意義及進展，營造地區人民關心和參與協同發展的良好氛圍。

3 結語

區域協調的核心是合理分工，形成優勢互補、高質量發展的區域布局。本文從治理協同、資源協同、產業協同、城鎮協同、觀念協同5個方面提出促進河曲縣區域協同發展的策略，以期為我國中西部城市協同發展帶來一定借鑒。同時，研究認為，中西部地區城市在推進國土空間規劃工作中，應注重強化區域分析，嘗試打破省際、區際之間的各種行政壁壘，主動從區域經濟協作、旅游開發、資源整合、產業聯動等方面開展專項研究，從資源保護、底線管控、國土空間開發格局一體化構建的角度，在區域空間格局中探索戰略定位。